원상복구명령 취소청구

1. 사건개요 청구인의 대리인인 배우자 김○○은 1997. 2월경 ○○군 ○○면 ○○리(이하 “○○리”라 한다) 446 전 4,453제곱미터, 402 전 803제곱미터, 478 대 598제곱미터 등 합계 5,854제곱미터의 농지와 가옥 등(이하 “이 사건 농지 등”이라 한다)을 매수한 후 2005.10월경 청구인에게 증여 및 소유권이전등기를 하였고, 이 사건 농지의 매입과 동시에 청구인 주택의 유일한 통행로인 같은 리 479-1번지[소유자 허○○(전, 현황상 농로)]를 무단으로 형질변경하여 진ㆍ출입로를 개설하였으나 위 농로가 경사도가 심하고 진흙 토질이어서 우기철과 동절기에는 차량통행에 어려움이 있어 2003. 3월경 위 농로에 임의로 콘크리트 포장을 하여 2011. 4월까지 8년간 평온하게 이용하여 왔다. 그러나 같은 리 475번지에 거주하는 정○○가 같은 리 479-1번지 진입로 길목에 장애물을 적치하고 교통을 방해함은 물론 청구인이 같은 리 479-1번지 약 40여 미터를 폭 3미터 정도로 불법 포장하였다며 피청구인에게 청구인을 고발하였고, 피청구인은 청구인에게 불법개발행위 한 것을 원상회복하라는 명령을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인의 대리인은 1997년 이 사건 농지 등을 매입할 당시 차량도로가 미비하여 농기계와 차량 통행로 개설 조건으로 계약을 체결하였고, 매도자 측과의 합의에 따라 현재 장애물로 막고 있는 지점으로 국유지인 ○○리 487-1번지 구거상에 대형 흄관을 매설하고 같은 리 479-1번지 지선 약 40미터를 당시 소유주의 구두 승낙으로 농로를 개설하였으나 우기철과 동절기에 차량통행의 어려움이 많았는데, 2003. 3월경 ○○군 ○○면사무소에서 마을 안길인 같은 리 483-1번지 도로 포장공사를 시행하기에 서면으로 농지 소유주의 토지사용승낙을 받아 포장 공사하던 건설회사에 의뢰하여 2003. 4월 같은 리 483-1번지 도로 시방서와 동일하게 폭 3미터, 길이 약 40미터 구간의 콘크리트 포장을 완료하면서 공사비 350만원을 지불하였다. 이 때 대리인이 무지하여 관련 법규에 따른 허가절차를 생략하고 당사자 합의하에 통행로를 불법으로 시공한 것에 대해서는 이를 뉘우치고 있으나, 현재까지 도로 포장상태는 크랙하나 간 곳이 없이 온전히 잘 유지되고 있을 뿐만 아니라 폭우 및 풍화 피해를 예방하는 역할도 감당하고 있는 등 환경과 국토훼손의 방지 및 농토보전의 효과가 막중하다고 할 것인바, 이렇게 유용한 포장도로를 걷어낸다면 우기철과 해빙기에 농기계 등의 접근이 절대 불가능하고 폭우시마다 농토의 유실ㆍ함몰ㆍ붕괴의 반복과 소유주 비거주로 인해 유지, 보수 관리를 제때에 할 수 없게 되어 깊은 개울이 점점 넓어지게 될 것이 예상된다. 나. 콘크리트 포장된 도로는 2003. 4월부터 2011. 4월 초순까지 ○○리 475번지 거주 정○○가 같은 리 487-1번지 구거 진입로 길목에 장애물을 적치하여 교통을 차단할 때까지 8년간 ①1997~2011년까지 정○○가 청구인 농지를 임차 경작 및 같은 리 403번지, 405번지 등 농경지 경작의 통행로로 이용, ②2002~2008년까지 ○○면 ○○리 변씨가 479-1번지, 479-2번지 농지 4,707제곱미터를 인삼 재배 목적으로 임차 경작, ③2009~2010년까지 ○○리 허○○이 479-번지1, 479-2번지 농지 전체에 담배 재배 목적으로 임차 경작, ④1997~2011년까지 청구인과 가족들이 매년 수시로 농지 관리차 왕래하는 등 약 14,000제곱미터의 농지에 대해 영농경작 및 구거 건너에 산재된 조상 선산묘지들의 접근도로로 편히 잘 이용해왔던 유일한 통행로였다. 다. 이토록 유일한 진ㆍ출입 통행로를 정○○가 2011. 4월 초순부터 길목에 장애물을 적치하고 교통을 방해하여 청구인 농지와 ○○리 479-1번지 농지는 접근 불가로 3년째 방치되어 있을 뿐만 아니라, 정○○가 청구인을 고발하여 피청구인으로부터 원상회복 명령을 받았으나 정○○가 진입도로를 차단하고 있기에 대체 진ㆍ출입도로인 교량공사 준공 이후 바로 원상회복할 예정이라고 유예를 받은 상황인데, 청구인은 같은 리 479-1번지, 479-2번지 농지의 실질적인 소유 및 관리자인 김◯◯씨 ○○파 종중대표인 허○○과 허○○(소유명의자 허○○ 부친)와 청구인 농경지까지 통행로를 개설하기로 토지승낙 합의 및 공동으로 같은 리 479-1번지 농지 하단과 같은 리 487-1번지 구거상에 대체 진ㆍ출입로 교량 건축을 한 후 이를 기부채납하기로 하여 2011. 9. 20. 피청구인으로부터 공유수면 점ㆍ사용허가를 받았다. 라. 또한 청구인의 대리인에게 맹지가 된 농경지 접근 통행로를 교량건축 지점부터 ○○리 446번지까지 같은 리 479-1번지 지선 따라 폭 4미터, 길이 약 100미터 구간을 분할하여 농로를 개설토록 영구 토지사용승낙을 하여 주기로 합의하였음에도 정○○ 부자의 잦은 민원제기와 억지 주장으로 3년째 교량공사 착공을 못하고 있었으나 2013. 7. 19.과 같은 해 11. 13. ○○지방법원에서 공사 방해금지 가처분 인용과 정당한 공사라는 재인가 결정을 받았다. 마. 청구인의 대리인과 종중대표는 2014. 2월 중 해동과 동시에 교량 건축 착공 및 청구인 농경지 접근 도로를 사비를 들여 개설하기 위해 피청구인에게 2014. 1. 27. 개발행위허가를 신청하였으나 피청구인이 2003. 3월경 청구인이 무단 포장한 약 40미터 구간의 기존 포장도로를 원상회복 이행 완료 후 개발행위허가를 재신청하라 하여 2014. 2. 4. 민원을 일단 취하하였는바, ○○리 483-1번지 도로포장 시방서와 동일하게 공사하여 현재 온전하게 잘 유지되어 있는 멀쩡한 콘크리트 도로를 걷어내고 다시 개발행위를 받아 동일규격으로 재공사를 한다면 당연히 비용은 중첩되고 추가적인 자재소모와 필요 없는 건축폐기물이 발생하게 되어 환경훼손이 추가되는 등 경제적, 물질적 이중 손실이 필연적이어서 피청구인의 원상회복명령은 어리석고 현명치 못하다고 사료되는바, 청구인의 제안으로 이 사건 불법 토지형질변경에 대하여 과태료를 부과한다면 기꺼이 감수하겠으니 지난 34개월간 농경지의 통행을 차단당하고 있어 우회도로용 대체 진ㆍ출입로 개설이 절실한 청구인의 고충을 헤아려서 이 사건 농지 내에 한 토지 형질변경(포장) 원상회복 명령을 취소하여 청구인이 이 사건 도로를 계속 이용할 수 있도록 하여 주시기 바란다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 관련 법률에 따라 행정처분을 하였고, 청구인의 간곡한 원에 의하여 원상회복기간을 수차례 연장 승인하는 등 청구인에게 스스로 원상회복의 기회를 갖도록 하였으나 청구인은 원상회복은 하지 아니한 채 2014. 1. 27. 주택신축 및 진출입로 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청하였다. 나. 결론적으로 청구인은 처음부터 신의성실의 원칙에 따라 원상회복을 이행할 의사가 없이 개발사업의 목적을 숨기고 진출입로 미확보에 따른 기간연장을 요청하였는바, 명백한 법률 위반행위와 신의성실의 원칙을 지키지 아니하며 법의 안정성을 해치는 청구인의 행위에 관하여 원상회복 후 개발행위허가를 득하도록 하는 행정처분은 적법한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「행정심판법」제27조 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제60조, 제133조, 제140조 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2011. 9. 20. ○○시에 거주하는 허○○에게 ○○리 487-1(479-1번지선) 150제곱미터에 대하여 공유수면 점ㆍ사용 허가[목적 : 진출입 부지조성, 허가기간 : 2011. 9. 20.~2014. 12. 31., 공사기간 : 2011. 9. 20.~2012. 12. 31., 설치 공작물 : Box암거(2.0×2.0) L=4.0미터, 석축(H=3.0), L=22.0미터]를, 2013. 6. 21. 위 공유수면 점ㆍ사용허가에 대하여 수허가자를 허○○에서 허○○, 김○○으로 변경 허가[공사기간 : 2011. 9. 20.~2013.12.31., 설치 공작물 : Box암거(4.0×2.0) L=4.5미터, 석축(H=3.0), L=17.0미터]를, 2013. 12. 6. 공사기간을 2011. 9. 20.~2014. 12. 31.로 하는 공유수면 점ㆍ사용 변경 허가를 각각 하였다. 나. 피청구인은 2011. 10. 24. 청구인이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가를 받지 않고 ○○리 479-1에 무단 토지형질변경(포장)을 한 것에 대해 이를 원상회복하라는 명령을 하였으나, 원상회복기간을 연장하여 달라는 청구인의 의견을 존중하여 3차례 기간연장(2011. 12. 6., 2012. 1. 5., 2012. 4. 20.)을 한 후 2012. 11. 8. 청구인에게 2013. 3. 31.까지 원상회복을 하지 않을 경우 고발할 예정이라고 통보하였다. 다. 피청구인은 청구인의 남편 김○○이 ○○리 397-1, 483-1 인근 콘크리트포장 확인 요청에 대하여 2012. 6. 21. 위 도로의 포장공사는 ○○군 ○○면사무소에서 주민숙원사업으로 준공된 피청구인 소유의 도로로서 불특정 다수가 통행하는 공용도로라고 회신하였다. 라. ○○지방법원은 청구인외 1인이 2013. 2. 12. 정○○외 1인을 상대로 한 공사방해금지 가처분(2013카합39) 신청에 대하여 2013. 7. 19. 이를 인용하는 결정을 하였고, 청구인외 1인이 2013. 7. 24. 정○○외 1인을 상대로 한 가처분이의 신청에 대하여 2013. 11. 13. 이를 인가하는 결정을 하였다. 마. 청구인은 2014. 1. 27. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 479-1외 1필지에 대하여 단독주택 신축에 따른 진입도로 부지조성을 하겠다는 개발행위허가 신청(농지전용허가 포함)을 하였는데, 2014. 2. 4. 일신상의 사정을 이유로 개발행위허가 신청을 취하하였다. 6. 판 단 가. 「행정심판법」제27조 제1항, 제3항에 따르면 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다.”라고 되어 있다. 나. 살피건대, 청구인은 비록 불법으로 ○○리 479-1번지 약 40미터를 폭 3미터 정도로 콘크리트 포장을 한 것은 사실이나 10여 년간 평온하게 잘 사용하여 온 위 도로의 멀쩡한 콘크리트 포장을 걷어내고 다시 개발행위를 받아 동일규격으로 재공사를 한다면 경제적, 물질적 이중 손실이 필연적이어서 피청구인의 이 사건 원상회복명령은 부당하다고 주장하나, 피청구인은 2011. 10. 24. 청구인에게 이 사건 원상복구명령을 한 이후 3차례 기간연장을 거쳐 2012. 11. 8. 최종 원상복구명령을 하였으나 청구인은 피청구인의 최종 원상복구명령에 대하여 기간연장 또는 이의신청을 한 바가 없으며, 청구인이 「행정심판법」에 따른 행정심판을 청구하고자 할 경우에는 “처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구”하여야 함에도 불구하고, 최종 기간연장일인 2012. 11. 8.부터 1년여가 경과한 2014. 2. 11. 이 사건 청구를 한 것은 심판청구기간을 도과한 부적법한 청구라고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 심판청구기간을 도과한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.