원상복구(촉구)명령 및 농지관련 고발의뢰 취소청구

사건개요 피청구인은 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-○ 2,711㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 개발행위허가를 득하지 아니하고 2미터 이상 불법으로 성토한 사실을 적발하여, 2017. 10. 25. 농지 불법 성토에 대한 원상복구명령 및 같은 해 12. 5. 원상복구 촉구공문(이하‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 청구인에게 발송하고, 2018. 5. 23. 청구인의 위반행위에 대하여 ○○경찰서에 고발(이하‘이 사건 고발조치’라 한다)하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-○ 농지를 19년째 소유하고 농사를 짓고 있는 자로, 2017. 9. 위 농지 아래쪽 농지주인에게 연락이 와 같이 농지를 성토할 의사가 있는지 물어 이에 응하였다. 성토작업은 행위자인 ○○건설 ○○○이 모두 알아서 해 줄 것으로 믿고 성토비용 및 흄관비용을 지급하고 잔금만 일부 남은 상태였으며, 성토와 관련하여 피청구인으로부터 아무런 연락이 없었고, 행위자인 ○○○도 2017년 말경부터 잔금에 관한 연락이 없는 상태였다. 그런데 2018. 7. 12. ○○경찰서로부터 조사를 받으러 오라는 연락을 받고 당황하여 담당자에게 물어보니, 피청구인이 농지관련으로 고발의뢰를 접수하였다고 하였다. 이에 청구인이 피청구인 담당자에게 확인하니, 담당자는 2017. 10. 25. 토지대장에 기재된 ○○시 ○○면 ○○리 ○○아파트로 공문을 보내고 같은 주소로 2017. 12. 5.경 원상복구 촉구공문을 보냈다고 하였다. 위 주소는 청구인이 20년 전에 살던 곳으로, 현 주소지와는 아무런 관계가 없으며, 어떻게 현 주소지가 아닌 토지대장의 주소로 공문을 보낼 수 있는지 이해할 수 없는데 피청구인 담당자는 죄송하다는 말 뿐이었다. 또한 최종복은 원상복구 촉구명령 공문을 받고 2018. 4. 30.까지 원상복구 연기신청을 하였다고 하는데 청구인에게는 전혀 연락이 없었다. 2) 피청구인은 2017. 10. 25. 및 2017. 12. 5. 원상복구명령 및 원상복구 촉구명령을 하였는데, 청구인의 20년 전 주소지로 발송하였으므로 위 처분을 수령하지 못하였을 뿐 아니라, 청구인에게 사전통지를 하지 않아 절차상 하자가 있는 것이다. 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결). 따라서 이 사건 각 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-○의 소유자로, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 득하지 아니하고 불법으로 3.9미터~4.8미터를 성토한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2017. 10. 25. 농지 불법성토에 대한 원상복구 명령, 같은 해 12. 5. 원상복구 촉구명령, 2018. 5. 23. 고발조치 하였다. 2) 청구인은 20년 전 주소지로 우편물을 발송하여 처분서를 받지 못하였으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인은 주소이전 등 사유 발생시 관련사항을 변경하여 본인의 재산을 수호해야 할 의무를 이행하지 아니하였으며, 피청구인은 개인정보보호법에 의하여 청구인의 실 주소지를 파악할 수 없었다. 아울러 청구인이 이미 자인하고 있는 바와 같이, 피청구인은 ○○건설 ○○○으로부터 토지주들과 계약서 작성 및 성토와 관련한 모든 사항을 위임받았음을 확인하였고, ○○○ 외 3인으로부터 농지불법성토에 대한 원상복구 명령 연기 신청서가 제출되어 토지주 및 행위자 모두 위법사항에 대하여 원상복구 하여야 함을 인지하고 있다고 판단하였다. 3) 아울러 피청구인은 이 사건 토지 아래쪽에 있는 토지 소유자에게 청구인과 성토 및 원상복구에 관하여 논의하였음을 확인하였는바, 청구인이 원상복구명령에 대해 아무런 연락을 받지 못하였다는 주장은 사실이 아니며, 주변인을 통하여 원상복구 하여야 함을 인지하고 있었다고 할 것이다. 또한 피청구인은 이 사건 심판이 제기된 후에야 청구인의 실제 주소지를 알게 되어, 농지 불법성토에 대한 원상복구 관련 우편물을 발송하여 소정의 송달의무를 이행하였으므로 행정절차법상 요건을 이행하였고, 청구인은 원상복구 여부와 무관하게 허가를 받지 아니하고 관련 법령상의 행위를 하였으므로 처분을 피할 수 없으며, 다만 감경처분 될 수 있을 뿐이다. 4) 원상복구 촉구명령에 관하여, 위 명령은 당초의 원상복구 명령에 대한 기간 연장에 불과한 것이므로 새로운 행정행위로 의무를 부과한 것으로 볼 수 없어 행정처분이 아니며, 고발의뢰는 국토계획법 제140조 및 제142조에 따라 이루어진 것으로, 원상복구 여부와 무관하게 허가를 받지 아니하고 성토행위를 한 때에 법 위반이 성립된 것이므로, 사전통지 및 의견진술 여부와는 무관한 것이다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원·피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <개정 2014. 1. 28.> ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> [전문개정 2012. 10. 22.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> 1. ~ 4. 생략 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 제140조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제56조제1항 또는 제2항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나, 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받아 개발행위를 한 자 제142조(벌칙) 제133조제1항에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전 등의 처분 또는 조치명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. [전문개정 2009. 2. 6.] 나. 판 단 1) 인정사실 각 농지불법성토에 대한 원상복구 명령, 농지 불법성토에 대한 원상복구 촉구, 원상복구명령연기신청서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-○ 2,711㎡에 개발행위허가를 득하지 아니하고 2미터 이상 불법으로 성토한 사실을 적발하였다. 나) 피청구인은 2017. 10. 25. 농지 불법 성토에 대한 원상복구명령 및 같은 해 12. 5. 원상복구 촉구공문을 위 토지의 토지대장상 소유자 주소지인‘○○시 ○○구 ○○읍 ○○로 ○○, ○○○동 ○○○호’로 발송하였으나, 청구인은 위 주소지에 거주하지 아니하여 위 각 공문을 수령하지 못하였다. 다) 이 사건 토지의 성토행위를 한 행위자인 청구외 ○○○은 2017. 12. 20.경 피청구인에게‘○○○ 외 3인’의 명의로 원상복구 연기신청서를 제출하였다. 라) 피청구인은 2018. 5. 23. 청구인의 위반행위에 대하여 ○○경찰서에 고발하였다. 2)「행정절차법」제14조제1항, 제4항, 제15조에 의하면, 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소·거소(居所)·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하“주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있고, 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생하며, 공시송달을 한 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 또한 같은 법 제21조에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제2호에 의하면, 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 하며, 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 3) 먼저 청구인의 2017. 10. 25.자 원상복구 명령 취소청구에 관하여 살피건대, 「행정절차법」 제21조에 따른 처분의 사전통지의무 이행 여부와 관련하여, 피청구인은 최초 이 사건 원상복구명령을 2017. 10. 25. 내리면서 「행정절차법」 제21조 각 호가 규정한 사항들을 당사자에게 통지하여야 함에도 불구하고, 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 된 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출 기한, 그 밖에 필요한 사항 등을 모두 청구인에게 통지하였다고 볼 수는 없다고 판단되고, 따라서 이 부분 관련하여 청구인에 대한 처분은 절차적 하자가 인정된다고 할 것이므로, 청구인의 이 부분 심판청구는 이유가 있다 할 것이어서 인용한다. 4) 다음으로 청구인의 2017. 12. 5.자 원상복구 촉구 명령 취소청구에 관하여 살피건대, 피청구인이 청구인에게 2017. 12. 5. 통지한 원상복구 촉구 명령의 내용은 청구인에게 선행된 원상복구명령에 의하여 부담하고 있는 원상복구의무의 이행을 촉구 내지 권고하는 취지로서 그 자체로서 청구인에 대하여 어떤 법률적 의무를 부담시키는 법적 효과가 발생하는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분이라고 할 수 없다고 할 것이므로(대법원 1981. 10. 13. 선고 80누158 판결), 청구인의 이 부분에 관한 심판청구는 부적법하다. 5) 마지막으로 피청구인의 고발의뢰 취소청구에 관하여 살피건대, 행정심판절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분 그밖에 공권력의 행사·불행사 등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 아울러 행정의 적정한 운영을 기함을 목적으로 하는 행정심판법에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있으며,“처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는바, 고발은 고소권자가 아닌 제삼자가 어떤 범죄 사실을 경찰서나 검찰청에 대하여 형벌권 행사를 요구하는 행정기관 상호간의 행위에 불과하여 그 자체로서 국민의 권리의무에 어떠한 영향을 미치는 처분이라고 할 수 없으므로 행정심판의 대상은 아니라 할 것이다. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 이 사건 심판청구 중 2017. 10. 25. 원상복구명령처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 모두 부적합한 청구이므로 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.