원주도시계획변경결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 강원도 ◇◇시 ○○동 등 일부지역을 동부생활권의 중심지역으로 육성하기 위하여 수립한 ◇◇도시계획을 변경 결정함에 있어, 청구인들 소유의 강원도 ◇◇시 ○○동 산1-3번지 소재 임야 42,744㎡, 같은 동 1537번지 소재 전 1,534㎡ 및 같은 동 1530-1번지 소재 대지 688㎡(이하 "이 사건 임야등"이라 한다)에 대하여, 당초 공람공고시에는 제3종 주거지역으로 지정하였다가 도시계획위원회 심의결과 도시계획시설인 근린공원으로 변경되어 도시계획으로 최종 확정되었고, 피청구인이 2003. 2. 27. 강원도고시 제2003-51호로 이를 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 1989. 9. 1. 이 사건 임야등을 청구인들의 부친으로부터 증여를 받았는데, 그로부터 13년이 지난 1992년 1월경 위 임야등이 포함된 ○○지구가 도시계획구역으로 지정되어 이에 대한 도시계획안이 공람(2002. 1. 3. ～ 2002. 1. 18.) 및 재공람(2002. 3. 13. ～ 2002. 3. 27.)되었고, 이때에는 청구인들의 이 사건 임야등이 3종 일반주거지역으로 공고되었으나, 2003. 2. 12. ◇◇시가 당초의 도시계획 내용을 일부 변경하여 피청구인에게 ◇◇도시계획변경결정을 요청하자, 피청구인은 2003. 2. 27. 이 건 처분을 하게 되었으며, 위 변경결정고시에 의하면, 이 사건 임야등의 대부분이 당초의 공람ㆍ재공람시와 달리 도시계획시설인 근린공원으로 변경되었다. 나. 도시계획결정은 사유재산의 부당한 제한 또는 침해를 초래할 수 있는 것이어서, 도시계획관계법령에서는 그 입안 및 결정과정에 주민 내지 이해관계인의 의견을 수렴하기 위한 절차를 두고 있는 바, 이 건 처분은 당초의 도시계획안의 공람당시 내용과 현저히 다르게 변경되어 그 변경된 내용으로 다시 도시계획결정을 하여야 하는 경우에는, 그 변경계획안에 대하여서도 주민 및 이해관계인이 그와 관계되는 이익을 조정하고 그 의견을 제출할 수 있는 기회를 주기 위해 공람절차를 다시 거치는 것이 마땅할 것임에도 불구하고, 피청구인은 청구인들의 이 사건 임야등을 도시계획공람 당시의 용도(제3종 일반주거지역)와는 전혀 다르게 변경(근린공원)결정하면서도, 그 변경안에 대하여 단지 강원도 도시계획위원회의 수정의결만 거쳤을 뿐 재공람 절차를 거치지 아니하였으며, 이로 인하여 이해관계인인 청구인들의 권리가 침해되었으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 다. 한편, 청구인들의 이 사건 임야등의 주변에는 도유지와 일부 ◇◇시 공무원들의 사유지가 위치하고 있는데, 위치나 면적 등 입지여건이 청구인의 이 사건 임야등과 서로 크게 다르지 아니함에도 피청구인은 근린공원 지역을 선정함에 있어서 공유지에 대하여 우선적으로 지정하지 아니하고 사유지인 청구인들의 이 사건 임야등에 대하여만 근린공원시설로 지정하게 되었는지 이해할 수가 없으며, 더구나 도유지가 이 사건 도시계획구역의 중심부에 위치하여 근린공원시설지로서는 더 적합한 점을 감안해 보면, 이는 그 절차적 위법을 넘어서 그 처분내용이 신뢰의 원칙, 비례의 원칙 및 최소침해의 원칙 등에 반하여 개인의 사유재산권을 이유 없이 부당히 침해한 것으로, 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 고시한 도시계획변경결정이 당초의 도시계획안과 다르게 된 사유에 대하여는, 청구외 ◇◇시장이 전ㆍ답ㆍ임야와 기존 취락이 일부 산재해 있는 미개발지역인 ○○동 지역을 동부생활권의 중심지역으로 육성하기 위한 지구단위계획을 수립함에 있어, 위 ○○동 지역 133만 7,000㎡를 각각 제3종 일반주거지역을 98만 1,771㎡로, 일반상업지역을 6만 7,500㎡로, 자역녹지지역은 28만 7,729㎡로 세분하는 등 대규모 신시가지를 현지 지형에 상관없이 일정한 브럭만 설정하고 토지소유주가 산발적으로 개발하도록 포괄적으로 계획을 수립하여 입안한 도시계획변경결정안을 신청하였는데, 이를 피청구인이 검토하여 ◇◇지방환경청등 관계기관과 협의한 결과 인구 1만 5,000명을 수용하는 동부생활권의 중심지로 개발할 ○○지구에 근린생활권 주민들이 이용할 수 있는 공원 등 기반시설이 계획되어 있지 않은 것으로 판단되었고, 2002. 11. 22. 개최된 강원도도시계획위원회 심의 결과 위 ○○지구를 자연지형에 맞게 개발하도록 의견을 제시하였고 청구외 ◇◇시장이 이를 수용함에 따라 피청구인 실무진과 협의하여 ○○동 지역을 제1ㆍ2ㆍ3종으로 용도세분하고, 도로ㆍ공원 등 기반시설을 현지지형에 맞도록 계획하여 2003. 2. 27. 최종결정하게 된 것이다. 나. 청구인은 강원도도시계획위원회의 수정의결 사항에 대하여 재공고ㆍ공람을 거치지 아니하였으므로 이 건 처분이 절차를 위반하여 위법한 것이라고 주장하나, 피청구인은 이 건 도시계획변경결정을 함에 있어 청구외 ◇◇시장이 도시계획을 입안하여 주민 및 지방의회의 의견을 청취하였고, 관계기관의 협의를 거친 후 강원도도시계획위원회의 의결을 받는 등 이 건 처분은 도시계획법령 소정의 도시계획 입안절차에 따라 적법하게 이루어진 것이며, 다만 강원도도시계획위원회가 제시한 보완사항에 대하여는 재공고ㆍ공람을 거치지 아니한 것은 사실이나, 이는 ◇◇시 동부지역의 개발에 대비한 효율적인 토지이용계획과 원활한 교통소통 및 ◇◇도시구역 전체의 균형적인 발전을 위한 종합적인 고려에 의하여 결정된 사항으로서 사유권의 제한보다는 공익증진이 우위에 있다고 보여지며, 행정계획은 행정청에 비교적 광범위한 형성의 재량이 부여되어 있다고 할 것이고, 더구나 도시계획법 관계규정에 도시계획위원회의 보완사항에 대하여 재공고ㆍ공람하도록 하는 규정도 없으며, 실익도 없다고 판단되어 이를 거치지 아니한 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 다. 청구인은 근린공원을 지정함에 있어 도유지가 더 적합함에도 불구하고 청구인들의 이 사건 임야등을 우선적으로 지정한 것은 부당하다고 주장하나, 도시공원법시행규칙 제2조의 규정에 의하면 1인당 공원면적은 도시녹지지역을 제외한 도시계획구역 안에 거주하는 주민 1인당 3㎡ 이상 확보하도록 규정되어 있고, 도시계획법 제19조제3항 및 동법시행령 제20조의 규정에 의하면 도시계획의 입안도서를 작성함에 있어서는 개개의 필지가 아닌 축척 1천분의 1 또는 축척 5천분의 1의 지형도에 계획하기 때문에 토지 소유주에 의한 필지별 개발계획이 수립될 수 없으며, 공원의 입지는 도시계획수립지침 제3장 제2절의 규정에 의하여 접근성, 안정성, 쾌적성, 편의성, 시설의 적정성 등이 고려되어야 하므로, ○○동 도시계획구역 확장지역 주민(15,000명)들이 손쉽게 접근할 수 있도록 하다보니 ○○동 도시계획구역 중심부에 위치한 청구인의 토지를 근린공원으로 결정하게 되었는 바, 도시계획구역 밖의 ○○동 전체를 대상으로 하여 도유지가 중심지로서 근린공원시설지로 더 적합하다는 청구인들의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 도시계획법(2002. 2. 4 법률 제6655호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제3조, 제18조 내지 제26조, 제42조, 제43조 및 제98조 동법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제23조 및 제24조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국토이용계획변경결정 고시문, ◇◇도시계획변경결정 신청서, 도시계획위원회 의결서, ◇◇시지방의회의견서, ◇◇도시계획변경결정 공고문, 관계기관 협의문서, ◇◇도시계획변경결정 고시문 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1999. 11. 15. 건설교통부장관에 대하여 강원도 ◇◇시와 ◇◇군이 도농통합형태의시설설치에관한법률에 의하여 통합(1995. 1. 1.)되고, 통합시 전 지역에 대한 「2016년 ◇◇도시기본계획」이 승인(1997. 12. 10.)됨에 따라 도시공간구조의 재정립과 변화된 도시여건에 부응한 도시미래상 실현을 위하여 단계별 계획에 의하여 비도시지역 일부(강원도 ◇◇시 ○○면○○동ㆍ무실동 일원)를 도시지역으로 편입하여 도시계획을 수립ㆍ시행할 목적으로 국토이용계획변경결정을 요청하였다. (나) 이에 따라 건설교통부장관이 국토이용계획을 변경결정하고 2001. 1. 5. 건설교통부고시 제2000-346호로 이를 고시하였고, 2001. 1. 8. 위 사실을 피청구인 및 청구외 ◇◇시장에게 통지하면서, 위 ◇◇시장에 대하여는 위 국토이용계획변경결정안을 공고하여 20일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하고, 향후 도시계획수립시 국토이용계획심의회 및 강원도건설종합계획심의회의 제시의견과 관계행정기관 협의사항을 반드시 이행하도록 하며, 위 ◇◇시장과 협의하였던 관계행정기관에 위 고시내용을 통보하여 사후조치가 이루어지도록 하라고 통보한 것으로 되어 있다. (다) 청구외 ◇◇시장은 2002. 1. 3. ◇◇도시계획(재정비)수립 및 결정(변경) 입안사항에 대한 주민의 의견을 청취하기 위하여 ○○일보(2002. 1. 4.) 및 ○○도민일보(2002. 1. 5.)등의 신문(공람기간 : 신문게재일부터 14일간)에 공고하고, ◇◇시 관내 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 게시판에 공고 및 ◇◇시 인터넷홈페이지에 게재하여 2002. 1. 4.부터 2002. 1. 18.까지 일반 주민 등이 공람하도록 하였다. (라) 청구외 ◇◇시장은 공람공고시 제출된 주민의 의견을 반영하여 ◇◇도시계획결정(변경)안을 보완하고 2002. 2. 27. ◇◇시의회(임시회)의 의결을 거친 후, ◇◇도시계획결정(변경)안을 재차 변경 입안(○○지구단위계획구역 : ‘자연녹지지역 3,394㎡ 및 제3종 일반주거지역 10,623㎡’를 ‘제3종 일반주거지역 3,394㎡ 및 자연녹지지역 10,623㎡’로 변경)하여 다시 주민의 의견을 청취하고자, ○○일보 및 ○○도민일보(2002. 3. 13.)에 신문게재일부터 14일간 공고하였고, ◇◇시 관내 읍ㆍ면ㆍ동사무소 게시판 및 ◇◇시 인터넷홈페이지에도 공고하여 일반 주민 등이 재공람하도록 한 것으로 되어 있다. (마) 2002. 4. 16. 개최된 ◇◇시도시계획위원회에서는 ◇◇도시계획(확장구역)결정안에 대하여 ○○지구단위계획구역내 일반상업지역을 근린상업지역으로 용도지역을 부여하라는 등의 자문을 하였고, 청구외 ◇◇시장은 "○○지구단위계획구역의 토지이용 및 시설에 관한 계획"으로 ‘제3종 일반주거지역을 98만 1,771㎡, 일반상업지역을 6만 7,500㎡ 및 자연녹지지역을 28만 7,729㎡로 한다’는 내용이 포함된 ◇◇도시계획결정(변경)안을 확정하여 2002. 7. 10. 피청구인에게 도시계획변경결정을 신청하였다. (바) 피청구인은 2002. 7. 22. 청구외 ◇◇지방환경청장, 농림부장관 등 관계기관에 대하여 ◇◇도시계획(재정비) 변경결정을 위한 협의를 요청하였고, 위 ◇◇지방환경청장은 2002. 9. 3. 위 도시계획중 ○○지구를 자연녹지 및 미지정지역에서 제3종 주거지역으로 변경한 것에 대하여, 위 ○○지구는 ○○산과 녹지축이 연결되는 지역이므로 고층아파트의 군락화로 인하여 ○○산 경관 및 스카이라인 훼손, 기반시설의 부족 및 교통혼잡 등이 우려되므로 제1종 주거지역으로 조정하여야 하며, 지구단위계획 수립이 불가피한 경우 기존 도시계획 재정비시 수립하는 방안을 강구하여야 할 것이라는 검토의견을 회신한 것으로 되어 있다. (사) 피청구인이 2003. 1. 28. 2002년도 제5회 강원도도시계획위원회에 상정한 ◇◇도시계획결정(변경)안에 대하여 위 도시계획위원회에서는 동부생활중심지로 육성하기 위하여 지구단위계획구역으로 지정된 ○○동 일원은 현지 지형과 자연환경 등에 맞도록 용도세분하고, 도시계획시설기준에관한규칙에 적합하게 도로ㆍ녹지ㆍ공원 등 기반시설을 계획ㆍ결정하여 차기 도시계획위원회에 결과 보고할 것 등을 조건으로 의결하였으며, 피청구인은 같은 날 위 심의결과를 청구외 ◇◇시장에게 통보하고 조속히 보완하여 다시 변경결정 신청을 하도록 지시한 것으로 되어 있다. (아) 청구외 ◇◇시장이 2003. 2. 12. 피청구인에게 2002년도 제5회 강원도도시계획위원회에서 조건부 의결된 사항을 보완하면서 청구인의 이 사건 임야등을 근린공원(○○공원)으로 편입하는 내용이 포함된 ◇◇도시계획(구역확장등)결정(변경)을 요청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2003. 2. 24. 위 ◇◇시장에 대하여 변경결정 사항 및 관계도서를 일반인이 볼 수 있도록 비치하고, 도시계획법 제26조의 규정에 의한 지형도면의 승인은 도시계획 결정도와 대조하여 착오없게 승인ㆍ고시하도록 지시하였으며, 위 ◇◇도시계획(구역확장등)결정(변경)은 2003. 2. 27. 강원도고시 제2003-51호로 관보에 고시하였고, 이에 근거하여 청구외 ◇◇시장은 2003. 3. 8. ◇◇도시계획(구역확장등)결정(변경) 및 지형도면 승인을 고시하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제3조의 규정에 의하면, "도시기본계획"이라 함은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말하고, "도시계획"이라 함은 도시의 개발ㆍ정비ㆍ관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경ㆍ안전ㆍ산업ㆍ정보통신ㆍ보건ㆍ후생ㆍ안보ㆍ문화 등에 관한 지역ㆍ지구 등의 지정 또는 변경에 관한 계획을 말하며, "지구단위계획"이라 함은 도시계획구역의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 도시의 기능ㆍ미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 도시계획을 말한다고 되어 있으며, 동법 제18조 내지 제25의 규정에 의하면, 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 도시기본계획 또는 광역도시계획에 부합되게 입안하여야 하며, 주민 및 해당 지방의회의 의견을 청취하여야 하고, 시ㆍ도에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시ㆍ도지사가 결정하며, 도시계획이 결정되면 이를 관보에 고시하고 관계서류를 일반이 공람하게 하도록 되어 있고, 동법 제42조 및 제43조의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 도시계획구역안에서 토지이용을 합리화ㆍ구체화하고 도시의 기능ㆍ미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에는 도시기반시설의 배치와 규모 등을 포함하는 지구단위계획구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있도록 되어 있다. (나) 먼저, 청구인들은 이 건 ◇◇도시계획결정(변경)처분이 도시계획관계법령 소정의 의견수렴절차를 위반하여 이루어진 것이라고 주장하므로, 이에 대하여 살펴보면, 피청구인이 이 사건 도시계획변경결정을 하기에 앞서 청구외 ◇◇시장은 일간신문에 공람공고 및 주민의견청취절차를 거쳤고, 주민의 의견을 반영ㆍ보완한 도시계획결정(변경)안에 대하여 ◇◇시지방의회의 심의를 거친 후 다시 주민의 의견을 청취하고자 재공람공고를 한 후 피청구인에게 도시계획결정(변경)을 신청하였으며, 이에 대하여 피청구인은 관계행정기관 협의 및 강원도도시계획위원회의 의결을 거치는 등 관계법령에서 정한 절차를 모두 거쳤다 할 것이고, 한편, 관계법령에서 원래의 도시계획안이 도시계획위원회의 의결과정에서 일부 변경될 경우 그에 따라 다시 공람절차, 주민의견청취절차를 거칠 것을 요구한다거나 반드시 이해관계가 있는 주민이나 토지소유자에게 개별적으로 통보하여 의견진술의 기회를 보장하도록 요구하고 있는 것은 아니라 할 것인 바, 당초의 ◇◇도시계획결정(변경)안에는 이 사건 토지가 제3종 주거지역으로 공람공고되었다가 그 뒤 관계기관 협의 및 도시계획위원회의 의결과정에서 근린공원시설로 변경되었으나, 청구외 ◇◇시장 및 피청구인이 이를 반영하기로 하면서 다시 공람절차, 주민의견청취절차를 거치지 아니하였더라도, 이를 두고 절차상의 하자가 있다고 할 수는 없다 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (다) 또한, 청구인들은 이 건 ◇◇도시계획결정(변경)고시처분은 신뢰의 원칙, 비례의 원칙 및 최소침해의 원칙 등에 반하여 개인의 사유재산권을 부당히 침해하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 주장하므로, 이에 대하여 살펴보면, 도시계획은 이른바 "행정계획"에 해당하고, "행정계획"이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 행정계획에 관련되는 자들의 사익과 공익 상호간에 정당하게 비교교량을 하는 한 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 ◇◇도시계획을 변경결정함에 있어 청구외 ◇◇지방환경청장 등 관계기관 및 강원도도시계획위원회의 의견을 반영하여, ○○지구를 현지 지형 및 자연경관에 부합하게 개발하고 강원도 동부생활중심지로 육성하기 위한 행정목적을 달성하고자, 청구인들의 이 사건 임야등을 제3종 주거지역에서 기반시설인 근린공원으로 변경 결정한 점에 비추어 보아, 이 건 도시계획결정(변경)은 공익상의 필요에 의한 것으로서 그로 인하여 침해될 우려가 있는 개인의 법률상 이익을 고려한다고 하더라도 이 건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수는 없다 할 것이므로, 이에 대한 청구인들의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.