위반건축물 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 11. 10. ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○-64번지 소재 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 매수하였는데, 이 사건 건축물은 무단용도변경(면적: 227.73㎡, 용도 : 근린생활시설 → 주택)된 부분을 포함하고 있었다. 피청구인은 이 사건 건축물의 위반사항(무단용도변경)을 적발하여 청구인에게 2018. 12. 10. 시정명령처분 사전통지를 하였고, 2019. 2. 26. 건축법 제19조 위반을 사유로 같은 법 제79조에 따라 위반건축물 시정명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건축물의 1, 2층이 무단용도변경 되어 주거용으로 사용되고 있는 사실을 모르고 매입하였다. 지금까지 아무런 문제가 없다가 느닷없이 건축법 제19조 위반으로 시정하라는 명령처분은 부당한 처분이 아닐 수가 없다. 또한, 세입자가 계약기간이 남아 있는 점을 감안하여 정비할 수 있는 시간적 여유를 주어야 하는데 이를 무시하고 강행적이고 획일적으로 관련법규 위반 사유를 들어 피청구인이 시정명령 조치를 한 것은 위법하다. 2) 청구인은 이 사건 건축물을 매수하면서 전소유자가 체결한 임대차 계약을 승계받았을 뿐이다. 피청구인의 지적을 받고 이 사건 건축물에 위법사항이 존재한다는 사실을 알게 되었지만 임대차계약 기간이 남아있는 부분에 대해서는 당장 시정조치가 어렵고, 위 사정을 피청구인에게 설명하며 시정명령을 유보하여 줄 것을 내용으로 이의신청 하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 이의신청을 받아주지 않았고, 이는 너무 가혹하므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 건축물의 용도를 변경하려는 자는 건축법 제19조에 의거 허가권자의 허가를 받거나 신고를 하여야 하나 청구인이 소유하고 있는 건축물 상 허가나 신고 없이 무단으로 용도를 변경 사용 중임을 발견하여 적발하였다. 건축법 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) 제1항 규정에 의거 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명 할 수 있으며, 건축법 제80조(이행강제금) 제1항 규정에 의거 허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기한 내 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있으며, 동법 제80조(이행강제금)제4항 규정에 의거 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위 내(○○시 조례 제45조 제2항 규정에 의거 1년에 1회 부과)에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할 수 있도록 규정되어 있는바, 청구인의 ○○동 ○○○의64 건축물 무단용도변경(근린생활시설 → 주택, 227.73㎡)행위에 대하여 피청구인이 2019. 2. 26. 실시한 건축물 위반사항에 대한 시정명령 행정처분은 행정절차법 및 건축법 상 관련 규정을 따른 적법한 절차에 의한 처분이므로 취소 대상이 될 수 없다. 2) 건축법 제79조 제1항에 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있는바, 피청구인이 현 소유자인 청구인에게 실시한 시정명령은 타당한 처분이다. 3) 최초 시정명령 사전 통지에 기재된 의견제출 기한(2018. 12. 31.)에서 다음 공문 시행까지 2개월 가량의 기간을 연장하였고, 건축법령에서 규정한 대로 미 시정 위반건축물에 대하여 적발 시점으로부터 1년 이내에 이행강제금을 부과하여야 하며 이행강제금을 부과하기 위해서 시정명령, 시정 촉구, 이행강제금 부과 예고, 이행강제금 부과 등의 행정 절차를 이행해야 하는바, 또한 타 위반건축물과의 형평성 문제 등으로 무기한으로 행정처분을 유예할 수 없어 시정명령을 시행하였으며, 위반건축물 관련 행정처분은 위반사항이 해소될 때까지 강행적으로 획일적으로 이루어짐이 당연·타당하다고 할 것이다. 4) 건축법 제19조(용도변경) 규정에 의거 건축물의 용도를 변경하려는 자는 허가권자에게 허가를 받거나 신고를 하여야 함에도 불구하고 무단용도변경 한 행위에 대한 시정명령 처분은 적법·타당하며 이 처분의 취소를 구하는 이 사건은 기각되어야 할 것이므로 “청구인의 청구를 기각한다.” 라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "대지(垈地)"란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 3. "건축물의 용도"란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 8. "건축"이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 7. 16.> 1. 단독주택 2. 공동주택 3. 제1종 근린생활시설 4. 제2종 근린생활시설 5. ~ 28. 생략 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. 다만, 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만으로서 대수선에 해당되는 공사를 수반하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> ⑤ 삭제 <2016. 1. 19.> 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ③ 국토교통부장관은 법 제19조제1항에 따른 용도변경을 할 때 적용되는 건축기준을 고시할 수 있다. 이 경우 다른 행정기관의 권한에 속하는 건축기준에 대하여는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. <개정 2008. 10. 29., 2013. 3. 23.> ④ 법 제19조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008. 10. 29., 2010. 12. 13., 2011. 6. 29., 2014. 3. 24., 2016. 2. 11., 2017. 2. 3.> 5. 영업시설군 가. 판매시설 나. 운동시설 다. 숙박시설 라. 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.[전문개정 2008. 10. 29.][제3조의4에서 이동 <2014. 11. 28.>] [별표1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 3. 제1종 근린생활시설 가. 식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물(하나의 대지에 두 동 이상의 건축물이 있는 경우에는 이를 같은 건축물로 본다. 이하 같다)에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 4. 제2종 근린생활시설 하. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사 등 일반업무시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것(제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령 사전통지서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건축물을 2016. 11. 10. 매수하였다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물 일부가 무단용도변경 된 사실에 대하여 2018. 12. 10. 소유주인 청구인에게 시정(원상복구)을 명령하는 처분의 사전통지를 하였다. 다) 청구인은 이 사건 건축물에 무단용도변경이 존재하는 사실은 인정하나, 엄동설한이고 계약기간이 만료되지 않은 임차인들이 있어 시일 내에 위반사항을 원상복구 하기가 어려우니 시정명령을 유보해 주길 바란다는 내용의 의견서를 2018. 12. 31. 피청구인에게 제출하였다. 라) 피청구인은 2019. 2. 26. 청구인에게 시정명령 처분을 하였는데, 원상복구기간은 2019. 3. 29.까지이며, 위반사항에 대하여는 아래와 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027625"></img> 2) 건축법 제19조 제2항 제2호에 의하면 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하는데, 근린생활시설군에 속하는 건축물의 용도를 주거업무시설군에 해당하는 용도로 변경하는 경우 신고대상이다. 또한, 건축법 제79조에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 건축물을 전 소유자가 무단 용도변경 하여 주거용으로 사용되고 있는 것을 모르고 매입하였으므로 세입자의 계약기간이 남아 있는 점을 감안하여 정비할 수 있는 시간적 여유를 주길 바란다는 취지로 주장한다. 살피건대, 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면 이 사건 건축물 중 227.73㎡가 근린생활시설에서 주택으로 무단 용도변경된 사실은 명백하며, 청구인 또한 이 사실을 인정하고 있다. 청구인은 세입자의 계약기간이 남아 있어 피청구인에게 시정명령을 유보하여 줄 것을 요구하였음에도 피청구인이 시정명령처분을 한 것은 지나치게 가혹하여 부당하다는 취지로 주장하나, 피청구인은 청구인에게 2018. 12. 10. 시정명령 사전통지 후, 2019. 3. 29.까지 원상복구할 것을 명하는 처분을 2019. 2. 26. 하였으므로 피청구인이 청구인의 의견을 반영하여 위반사항을 시정할 수 있는 충분한 기간을 주었다고 볼 수 있다. 따라서 건축법을 위반하여 무단용도변경을 한 사실에 대하여 피청구인이 관계 규정에서 정한 절차를 거치고, 제반 사항을 감안하여 청구인에게 시정을 명령한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.