위반건축물 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○○동 ○○○-6번지 소재 건축물(연면적 660㎡, 이하‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 ○○소방서로부터 2018. 2. 6. 화재발생에 따른 관계법규 위반 여부 확인 요청을 받고 2018. 4. 9. 현지 조사 후 청구인이 이 사건 건축물을 용도변경 및 무단증축 한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 처분의 사전통지, 의견제출 절차를 거쳐 2018. 7. 23. 공공주택특별법 제6조의5에 의거 청구인에게 위반건축물 원상복구 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 특별관리지역 지정 이전에 발생한 상황을 지금 적용하는 것은 합당하지 않으며, 공무원이 실태조사를 한다고 했으나, 사실은 단속조사를 했다. 개발제한지역에서는 축사의 용도변경을 유예하면서 개발제한지역이었던 특별관리지역만 단속하는 이유는 무엇인가? 단속을 계속한다면 이사비용을 감당하지 못하고 파산하게 될 것이다. 시간이 지나면 불법성이 소멸되는 특별관리지역이므로 단속을 유예하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 ○○소방서의 ○○시 ○○○동 ○○○-6 건축물의 관계법규 위반 여부 확인 요청에 의해 허가 용도 외 사용부분에 대한 실태조사 후 위법사항에 대해 행정처분을 실시하였으며, 현장조사 시 ○○시청 특별관리지역과 공무원임을 밝히고 현장조사목적을 고지하고 현장조사를 실시하였다. 2) 개정 전 공공주택 특별법 제6조의5 제1항에 소유자나 점유자가 시장·군수 또는 구청장에게 철거 등의 자진이행을 확약하고 그 이행을 담보하기 위하여 철거 등에 소요되는 금액을 미리 예치한 경우에는 1년의 범위에서 철거 등을 일시적으로 유예할 수 있다고 규정하였으나, 2016. 12. 2. 일부개정 된 공공주택 특별법 제6조의5 제1항에 철거비용 예치금에 대한 규정이 삭제되고 제2항에 이행강제금 부과 규정이 추가되었다. 또한 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의3에 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다고 하나 공공주택특별법에서 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의3을 준용토록 규정하고 있지 아니하므로 명시되지 않은 규정을 근거로 특례(징수유예)를 인정할 수 없으며, 청구인은 이행강제금 징수 유예 특례자의 요건을 갖추지 않았기에 징수 유예를 받을 수 없다. 3) 공공주택특별법 제6조의5 규정에 따라 위법 행위에 대한 시정명령 행정처분을 시정 완료 시까지 지속적으로 실시할 것이며, 청구인의 위법행위에 대한 이 사건 처분이 결코 과하거나 재량권을 일탈 남용하였다고 할 수 없다. 그러므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공주택 특별법】 제6조의2(특별관리지역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 제6조제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. ② 국토교통부장관은 특별관리지역을 지정하고자 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 포함한 특별관리지역 관리계획(이하 이 조에서 "관리계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 제4조에 따른 종전 주택지구의 공공주택사업자(이하 "종전 사업자"라 한다)는 관리계획의 입안을 제안할 수 있다. <개정 2015. 8. 28.> 1. 특별관리지역의 관리기본방향에 관한 사항 2. 인구 및 주택 수용계획에 관한 사항 3. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 취락정비에 관한 사항 4. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제4조제4항에 따른 훼손지 복구계획에 따라 존치된 개발제한구역의 해제 및 관리방안에 관한 사항 5. 그 밖에 국토교통부장관이 관리에 필요하다고 인정하는 사항 ③ 국토교통부장관은 관리계획 중 제2항제4호에 따라 존치된 개발제한구역을 해제하려면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. ④ 국토교통부장관은 관리계획을 수립한 때에는 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 관계 서류를 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 일반인이 열람할 수 있도록 시ㆍ군ㆍ구의 공보에 게재하는 방법으로 공고하여야 한다. 이 경우 해당 지방자치단체의 장은 관리계획을 반영하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제18조에 따라 도시ㆍ군기본계획을 변경하여야 한다. ⑤ 제2항제4호에 따라 존치된 개발제한구역의 해제를 포함하는 관리계획을 수립하여 공고한 때에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조부터 제8조까지의 규정에 따라 해당 개발제한구역의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 이하 같다)의 결정이 있는 것으로 본다. 이 경우 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제4조제4항에 따른 훼손지 복구계획 및 같은 법 제21조제1항에 따른 보전부담금 부분은 적용하지 아니한다.[본조신설 2015. 1. 20.] 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. ② 제1항 이외의 행위제한에 관한 사항은 제11조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "주택지구"는 "특별관리지역"으로 본다. ③ 제1항에도 불구하고 국토교통부장관 또는 관계 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장(이하 이 조 및 제6조의4에서 "해당 기관장"이라 한다)은 특별관리지역 안에서 대통령령으로 정하는 개발사업을 위한 지정ㆍ승인ㆍ허가ㆍ인가 등(이하 이 조 및 제6조의4에서 "지정등"이라 한다)을 할 수 있다. ④ 해당 기관장이 제3항에 따른 지정등을 하는 경우에는 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. ⑤ 특별관리지역을 지정할 경우 국가 또는 지방자치단체는 다음 각 호의 사항에 대한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 제4조에 따른 종전 사업자에게 다음 각 호의 지원사항의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. <개정 2015. 8. 28.> 1. 취락정비를 실시하기 위한 계획의 수립 등 2. 주택지구 지정으로 인하여 추진이 중단된 사회기반시설 사업의 조속한 시행 3. 제6조의2제5항에 따라 존치된 개발제한구역의 해제 4. 특별관리지역 및 종전 주택지구 내 공장 및 제조업소 등(특별관리지역 지정 당시 공장 및 제조업소 등의 용도로 사용되는 동식물 관련 시설을 포함한다)의 계획적인 이전ㆍ정비 및 개발을 위한 공업용지의 조성 5. 그 밖에 지방자치단체가 취락(제1호의 취락정비계획이 수립되지 아니하는 취락에 한정한다)의 거주환경 개선을 위하여 추진하는 사업 ⑥ 종전 사업자가 제5항제1호에 따른 계획에 따라 「도시개발법」에 따른 환지(換地) 방식의 도시개발사업으로 취락정비사업을 시행하는 경우로서 해당 지방자치단체의 장의 요청이 있는 때에는 같은 법 제4조제4항에도 불구하고 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자는 개발계획 수립 또는 변경 시 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의자 수의 산정방법 및 동의절차 등은 「도시개발법」에 따른다. <신설 2017. 8. 9.> ⑦ 해당 기관장은 제5항제4호에 따른 공업용지를 조성하기 위하여 「수도권정비계획법」 제7조에도 불구하고 같은 법 제21조에 따른 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 특별관리지역 내 공업지역을 지정할 수 있다. <개정 2017. 8. 9.> ⑧ 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 구청장은 특별관리지역의 관리 및 계획적인 개발을 지원하기 위하여 특별관리지역 지원센터(이하 "지원센터"라 한다)를 설치ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 지원센터의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2017. 8. 9.>[본조신설 2015. 1. 20.] 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하 "건축물등"이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 해당 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 이 경우 이행강제금의 부과 기준, 절차 및 징수 등에 관하여는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2제1항부터 제6항까지 및 제9항을 준용한다.[전문개정 2016. 12. 2.] 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다. 1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 주택지구의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 제58조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2010. 4. 5., 2015. 1. 6., 2015. 1. 20., 2015. 8. 28.> 1. 제6조의3제1항 및 제11조제1항에 따른 허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 건축물의 건축 등의 행위를 하거나 거짓 또는 부정한 방법으로 허가를 받은 자 2. 제49조의6제1항을 위반하여 거주의무기간 중에 실제로 거주를 하지 아니하고 거주한 것으로 속인 자 3. 제55조제1항에 따른 공사의 중지ㆍ변경 등의 명령을 위반한 자 ② 삭제 <2015. 1. 6.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의2에도 불구하고 2014년 12월 31일 이전에 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2020년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. <개정 2017. 12. 30.> 1. 동물ㆍ식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출할 것 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 [본조신설 2014. 12. 31.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령 사전통지, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○○동 ○○○-6번지 소재 건축물의 소유자이다. 나) ○○도 ○○시 ○○○동은 2015. 4. 30. 특별관리지역으로 지정되었다. 다) 피청구인은 ○○시 ○○○동 ○○○-6번지 화재발생에 따라 2018. 3. 24. ○○소방서로부터 관계법규 위반 여부 확인 요청을 받았다. 라) 피청구인은 2018. 4. 9. 이 사건 건축물 등을 현지 조사하여 청구인이 이 사건 건축물을 용도변경 및 무단증축 한 사실을 확인하였다. 마) 피청구인은 라)항의 적발사실에 대하여 공공주택 특별법 제6조의3 위반을 이유로 2018. 4. 18. 청구인에게 시정명령(자진 원상복구) 사전통지를 하였다. 바) 청구인은 2018. 5. 31.‘세입자가 자의적으로 한 것이며, 세입자와 합의 하에 원상복구 하겠다’는 내용의 의견서를 제출하였다. 2) 공공주택 특별법 제6조의2에 의하면 국토교통부장관은 제6조 제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 또한 같은 법 제6조의3에 의하면 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없으며, 같은 법 제6조의5에 의하면 시장은 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등에 대하여 기간을 정하여 시정명령을 할 수 있다. 3) 청구인은 특별관리지역 지정 이전에 발생한 상황을 지금 적용하는 것은 합당하지 않으며, 개발제한구역에서는 축사의 무단 용도변경에 대한 제재처분을 유예하면서 개발제한구역이었던 특별관리지역만 단속하는 것은 부당하므로 단속을 유예하여 줄 것을 주장한다. 살피건대, 이 사건 토지는 특별관리지역으로 공공주택 특별법 제6조의3에 의하면 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 같은 법 제6조의5에 의하면 시장·군수·구청장은 특별관리지역 지정 이전부터 적법한 허가나 신고 등 절차를 거치지 아니하고 용도변경한 건축물 등에 대하여 시정명령을 할 수 있다고 규정되어 있으므로 특별관리지역 지정 이전에 발생한 상황이라 하여도 공공주택 특별법에 의하여 시정명령을 발할 수 있다 할 것이다. 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면 청구인은 동물 및 식물관련시설(목장)로 허가받은 건축물의 용도를 제조업소로 변경하여 사용하고, 화장실·작업장의 무단 증축 행위를 하면서 피청구인에게 허가를 받은 바가 없음이 확인된다. 또한, 공공주택 특별법에서는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의3을 준용토록 규정하고 있는 바가 없으며, 가사 위 규정이 적용된다 하더라도 청구인은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의3 이행강제금 징수 유예 특례의 요건을 갖추지 않았기에 징수 유예를 받을 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 공공주택 특별법을 위반하여 건축물의 무단 용도변경, 무단 증축을 한 사실에 대해 건축물 소유자이자 행위자인 청구인에게 시정명령 처분을 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.