위반건축물 이행강제금 부과처분 무효청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 XXX번지 ○, ○, ○, ○층 주차장 1453.5㎡(이하 ‘이 사건 주차장’이라 한다) 소유자인데, 피청구인은 2016. 11. 16. 청구인에게 이 사건 주차장 부지 중 불법 구조변경된 면적에 대해 위반건축물 시정명령을 하였다. 청구인은 청구 외 김○○, 백○○, 송○○, 박○○, 안○○, 김○○. 홍○○, 이○○, 송○○(이하 ‘김○○ 등 9인’이라 한다)을 상대로 건물등철거를 구하는 소를 제기하여 승소하였고, 위 판결을 근거로 처분 대상자를 김○○ 등 9인으로 변경하여 줄 것을 민원 신청하였으나 받아들여지지 않았다. 이후 피청구인은 청구인에게 2018. 1. 22. 위반건축물 시정명령, 2018. 3. 7. 위반건축물 이행강제금 부과 계고, 2018. 4. 9. 위반건축물 이행강제금 부과 처분, 2018. 11. 23. 이행강제금 25,859,000원 체납에 따른 납부 최고(독촉)하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인 소유의 ○○시 ○○구 ○○동 XXX번지상의 주차장 위에 다른 상가 소유주들이 불법점유하여 불법건축물을 증축하였으나 청구인에게 불법건축물 이행강제금을 부과하였다. 최초 불법건축물 시정통지를 받았을 때부터 이의제기를 통하여 이행강제금 부과 주체에 대하여 수차례 이의제기를 하여 시정을 요청하였고, 불법건축물로 인한 청구인의 피해에 대한 판결문을 제출하였음에도 시정되지 않았다. 청구인 소유 주차장에 독립되어 지어진 불법건축물도 아니고 옆의 상가들의 불법증축(확장)하여 지어진 불법건축물인 것을 보면 청구인이 아닌 옆 상가의 부당행위인 것을 알 수 있다. 2) 소송 중에는 ○○지방법원에서 ○○구 건축과에 이행강제금 부과에 대한 측량 등의 근거 서류를 요청했으나 건축과에서는 형식적인 답변만 주어서 측량을 다시 의뢰하여 조사를 다시 하는 등 불필요한 큰 비용 지출과 중복된 절차를 진행하며 소송기간 지연이 있었다. 청구인의 피해와 부당함과 정신적인 고통을 민원제기를 통해 피력하였음에도 단 한 줄의 짧은 답글로 민원 답변을 하는 것을 보고 공권에 대한 무기력함을 느꼈다. 청구인에 대한 이행강제금 부과를 철회하여 주고 불법건축물 실질 주체를 시정하기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○구 ○○동 XXX번지 ○, ○, ○, ○층 주차장 소유자로서, 청구인 소유지에 대해 피청구인이 2016. 11. 16., 2018. 1. 22. 위반건축물 시정명령(촉구) 하였으나 이후에도 건축법 위반사항이 해소되지 않고 현황이 유지되어 2018. 3. 7. 위반건축물 이행강제금 부과 계고, 2018. 4. 9. 위반건축물 이행강제금 부과, 2018. 11. 23. 이 사건 처분을 하였다. 2) 해당 건축물은 제1종지구단위계획구역 주차장 용도의 건물로서 주차장법 및 지구단위계획 시행지침 등에 의해 주차장에서 타용도로 용도변경이 불가함에도 불법으로 용도변경한 사항이 적발되어, 피청구인은 소유자인 청구인에게 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과 처분을 내렸다. 「건축법」제79조 규정에 따라 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으므로 소유자인 청구인에게 위반건축물 시정명령 통보 및 이행강제금을 부과한 것은 적법하다. 3) 이행강제금 제도는 건축법이나 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반한 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는데 입법 취지가 있으므로, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있다 할 것이다(대법원 2012.3.29. 선고 2011두27919 판결 등 참조). 4) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다 할 것이다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 참조). 5) 청구인은 이 사건 무단 증축 건물에 대하여 점유자와의 사이에 건물 등을 철거하라는 민사소송을 제기하여 승소로 확정된 바 있고, 이에 따라 강제집행으로 얼마든지 시정명령을 이행할 수 있었으며, 그 이행 기간도 충분하였다. 또한 무단 증축이 점유자의 행위이고 소유자인 청구인에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 청구인과 점유자들 간의 민사소송(건물등철거)이 2018. 1. 3. 청구인의 승소로 확정되었으므로, 소유자는 이 확정판결문에 기해 강제집행으로 피청구인의 시정명령을 얼마든지 이행할 수 있었으며 그 기간도 충분히 주어졌었다. 6) 피청구인은 2016. 11. 15. 청구인에 대하여 2016. 12. 19.까지 이 사건 무단건축물에 대해 시정하라는 명령을 내렸으나 청구인이 이 사건 무단증축에 대한 민사소송이 진행 중이며 시정기한을 연기해달라는 요청을 하자 이를 받아들여 1차로 2017. 2. 28.까지 기한 연장을 하여 주었고, 1차 연장 기한이 경과한 후 청구인이 소송이 계속 진행 중이므로 기한 연장을 하여 달라는 요청에 2차로 2017. 5. 30.까지 연장하여 주었다. 그 후 피청구인은 2018. 1. 3. 위 소송이 확정되자 2018. 1. 22.에 청구인에게 이 사건 무단건축물에 대하여 2018. 2. 9.까지 시정명령을 이행하라고 촉구하였으나 청구인이 이를 미이행한바 2018. 3. 7. 이 사건 처분을 계고한 것이다. 7) 청구인이 수차례 이의제기 서면을 제출하였으나 이에 대해 피청구인이 아무런 답변 없이 이 사건 부과 처분을 하였다는 주장은 사실이 아니며, 오히려 피청구인은 청구인이 이 사건 무단증축 관련하여 점유자와 소송을 진행 중이라는 사정을 최대한 반영하고 거듭된 연장 요청 수리 후 최종적으로 이 사건 부과 처분을 내린 것이다. 즉 청구인은 이 사건 무단증축에 대해 강제집행을 할 권원을 가지고 있고, 이를 집행할 충분한 시간적 여유가 있었음에도 불구하고 현재까지 이를 이행하지 않고 있으며, 청구인이 시정명령 불이행하고 있는데 정당한 사유가 있다고 할 수도 없다. 따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 행정처분은 위법하지 않으므로 이를 철회해 달라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30., 2015.8.11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28., 2015.8.11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조 제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 1. 자동차 관련 시설군 자동차 관련 시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 【행정절차법】 제14조(송달) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 판결문(2015가단140017) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 XXX번지 ○, ○, ○, ○층 주차장 1453.5㎡ 소유자이다. 나) 피청구인은 청구인에게 이 사건 주차장 부지 중 불법 구조변경된 면적에 대해 2016. 11. 16., 2018. 1. 22. 위반건축물 시정명령, 2018. 3. 7. 위반건축물 이행강제금 부과 계고, 2018. 4. 9. 위반건축물 이행강제금 부과 처분, 2018. 11. 23. 이행강제금 체납에 따른 납부 최고(독촉)하는 처분을 하였고, 시정명령과 이행강제금 부과내역은 아래와 같다. ○ 시정명령 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027467"></img> ○ 이행강제금 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027469"></img> 다) 청구인이 김○○ 등 9인을 상대로 제기한 소(○○지방법원 2015가단XXXXXX)에서 재판부는 김○○ 등 9인은 청구인에게 이 사건 주차장 부지 중 불법 구조변경된 면적을 철거 및 인도하며 부당이득금을 지급하라는 취지의 판결을 하였고, 청구인은 위 판결을 근거로 이 사건 처분 대상자를 김○○ 등 9인으로 변경하여 줄 것을 민원 신청하였으나 받아들여지지 않았다. 라) 한편, 피청구인은 2018. 4. 12.경 나)항의 위반건축물 이행강제금 부과 처분서를 청구인에게 우편으로 발송하였으나 송달이 되지 않자 2018. 4. 23. 「행정절차법」 제14조제4항에 의거하여 ○○시 ○○구 공고 제2018-384호로 공시 송달 공고하였다. 2) 「건축법」제19조 제2항에 의하면 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 같은 법 제79조제1항, 제80조제1항 및 제80조제5항에 따르면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할수 있도록 규정하고 있다. 한편, 「행정절차법」 제14조제4항은 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 김○○ 등 9인이 청구인 소유의 ○○시 ○○구 ○○동 XXX번지 지상에 철근콘크리트조 불법건축물을 축조하거나 또는 김○○ 등 9인을 상대하여 건물철거에 관한 집행권원을 보유하는 등 이 사건 처분의 대상자에 해당하지 아니므로 이 사건 처분이 무효라는 취지로 주장한다. 먼저 이 사건 심판의 대상인 2018. 11. 23.자 ‘이행강제금 체납에 따른 납부 최고(독촉)’가 행정처분에 해당하는지 여부를 직권으로 살펴본다. 피청구인이 ①2018. 4. 9. 위반건축물 이행강제금 부과처분에 이르고, ②청구인에게 같은 달 12.경 위 처분서를 우편으로 발송하였으나 같은 달 16., 17. 및 20. 수취인 불명 등의 사정으로 송달이 불가능하게 되었으며, ③이로서 2018. 4. 23. 「행정절차법」 제14조제4항에 의거하여 청구인을 상대하여 이행강제금부과 공시송달 공고 절차를 거치고, ④그 후 같은 해 11. 23. 청구인에게 ‘이행강제금 체납에 따른 납부 최고(독촉)’를 등기우편으로 발송한 사실이 각 인정된다. 한편 「건축법」 제80조제7항에 따르면 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세외수입금의징수등에관한법률에 따라 징수한다라고 규정하고 있어 피청구인으로서는 납부기한까지 납부되지 아니한 이행강제금을 징수하기 위하여 그 부과처분 및 납부고지 이외에 별도의 독촉을 필요로 하지 아니함을 알 수 있다. 그렇다면 피청구인이 2018. 4. 9. 위반건축물 이행강제금 부과처분에 이른 이후 청구인에게 2018. 11. 23.자 ‘이행강제금 체납에 따른 납부 최고(독촉)’를 하였더라도, 이는 2018. 4. 9. 위반건축물 이행강제금 부과처분에 의하여 이미 부과된 이행강제금의 납부를 독촉하는 민법상의 단순한 최고에 불과할 뿐이고, 이와 달리 이행강제금 부과의 법률관계에 어떠한 변동을 초래하거나 체납처분의 전제요건인 징수처분에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 2018. 11. 23.자 ‘이행강제금 체납에 따른 납부 최고(독촉)’는 행정처분으로 볼 수 없다. 따라서 청구인이 무효 확인을 구하는 2018. 11. 23.자 ‘이행강제금 체납에 따른 납부 최고(독촉)’는 행정처분에 해당하지 아니하므로 대상적격을 흠결하여 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.