위반건축물 이행강제금부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○길 ○-1 건축물(이하‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여 2018. 2. 28. 소유권을 취득한 자인데, 피청구인은 이 사건 건축물 1층의 불법 용도변경(제1종근린생활시설 → 주거) 사항과 관련하여 청구인에게 2018. 4. 10. 시정명령, 같은 해 5. 25. 이행강제금 부과계고, 같은 해 7. 3. 이행강제금 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으나 모두 주소불명 또는 기타 사유로 청구인에게 송달되지 아니하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 건 처분에 이르게 된 경위 가) 청구인은 2018. 2. 28. 경기도 ○○시 ○○구 ○○○길 ○-1(○○동 ○○○-3) 건물을 매입하였다. 나) 청구인은 피청구인으로부터 2019. 3. 21. 세외수입 체납액 납부 안내장을 처음으로 받아보고 이행강제금 3,076,000원이 체납되었음을 인지하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 건축법위반에 따른 원상회복을 위한 어떠한 행정절차(시정명령 → 계고 및 부과금안내 → 이행강제금 부과)도 고지하지 않은 채 소유권(2018. 2. 28.) 이전에 발생한 2017년도분에 대한 이행강제금을 청구인에게 부과한 위법·부당한 행정처분을 하였다. 2) 이 건 처분의 위법·부당성 가) 이 건 처분의 위법성 청구인에게 행정절차에 따른 어떠한 시정명령 및 계고장, 이행강제금 부과고지서도 청구인에게 송달되지 않았고 일방적으로 이행강제금을 부과한 것은 위법한 행정처분이라 할 것이다. 본 건물 소유 이전에 발생한 이행강제금(2017년 정기분)을 아무런 통보 없이 청구인에게 부과한 것은 위법·부당하다. 나) 이 건 처분의 부당성 본 건의 경우 피청구인은 청구인에게 위반건축물에 대한 어떠한 행정명령도 고지하지 않았다. 위반건축물에 대한 시정명령은 원상회복을 하라는 행정지시이며, 이에 청구인이 행정지시를 이행하면 되는 것이라고 사료되는 바이며, 이행강제금 부과가 목적이 되는 행정절차가 아니라고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 아무런 고지도 없었으며 원상회복에 대한 의지도 확인하지 않은 채 일방적인 이행강제금 부과는 부당한 행정처분이라 할 것이다. 별개로 청구인은 건물매입 후 피청구인으로부터 아무런 고지도 받지 않았지만 자발적으로 2018년 9월 1층 상가 일부를 원상회복하였으며 또한 현재 거주중인 임차인과 협의하여 5월중 퇴거키로 하였으며, 나머지 위반부분을 2019년 6월에 원상회복할 계획이다. 이에 대한 명확한 근거는 청구인이 2019. 3. 21. 세외수입체납액 납부 안내장 도착 후 비로소 이행강제금 처분을 인지하였으며 2019. 3. 22. ○○구청 담당자와의 면담에서 2018. 7. 3. 피청구인이 이행강제금을 청구인도 모르게 발부했다는 사실을 인지하였다. 이것은 피청구인이 아무런 고지 없이 부당한 행정처분을 한 명백한 사실이다. 청구인(2018. 2. 28. 소유)에게 이행강제금 부과(2017년 정기분)를 한 것은 소유하지도 않은 건물에 대한 이행강제금을 부과한 것으로 보아야 하며, 이 또한 부당한 행정처분이라 할 것이다. 이와 같은 위법·부당한 행정처분으로 말미암아 재산상의 피해와 정신적인 피해를 당하고 있는 실정이 사실인바, 피청구인은 청구인에게 부과한 이행강제금 3,076,000원은 당연히 취소되어야 할 것이다. 【보충서면】 3) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 피청구인은 확인되지도 않았고 있지도 않았던 것을 발생하였을 것이란 추측을 가지고 행정행위를 한 것은 행정절차를 무시한 명백한 행정편의적인 일처리라 사료되며, 청구인은 어떠한 우편물을 받은 적이 없어 송달의 효력이 발생하지도 않았으며 피청구인은 기본적인 행정절차를 무시하였다. 또한, 「행정절차법」 제15조(송달의 효력발생), 제21조(처분의 사전통지), 제22조(의견청취), 제26조(고지)를 무시하고 청구인 모르게 일방적인 이행강제금을 부과한 사항임을 알 수 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물 현황 가) 건축물 일반 현황 (1) 대지위치 : 경기도 ○○시 ○○구 ○○○길 ○-1(○○동 ○○○-3번지) (2) 사용승인 : 2004. 3. 22. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027621"></img> (3) 건축물현황 : 지상1층/지상4층, 연면적 537.6㎡ 나) 위반행위 현황 (1) 건축법 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027623"></img> 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 위반건축물에 대한 시정명령 등 행정절차 미고지에 대하여 피청구인은 2018. 2. 28.자로 소유권 변경된 청구인에게 2018. 4. 10. 위반건축물 시정명령 및 2018. 5. 25. 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과계고, 2018. 7. 3. 위반건축물 이행강제금 부과를 등기우편으로 발송하였으며, 이를 수령하지 않았으나 소유권 변경 시 기존 소유자로부터 해당 위반사항에 대한 내용 전달 및 건축물대장상 위반건축물 등재 등 충분히 위반사항을 전달받아 처분의 대상자가 됨을 인지할 수 있었으며, 일반적으로 등기우편 미수령 시 집배원이 청구인의 현관문에 등기우편 발송 안내스티커를 부착하는 사항을 볼 때, 적극적인 행정처분 확인 미이행이라고 볼 수 있다. 나) 소유권 이전에 발생한 이행강제금(2017년 정기분) 부과에 대하여 피청구인은 2007년 해당 건축물의 위반사항을 확인하여 기존 소유자에게 시정명령 등 행정절차를 진행하여 그 위반사항에 대한 이행강제금을 매년 1회씩 부과하고 있었으며 2017년 정기분 이행강제금 부과의 의미는 「건축법」 제80조제5항에 의거 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 매년 이행강제금을 부과하는 사항에 대한 내용으로, 2018년에 이행강제금을 부과하기 위한 행정절차 진행 전 소유권이 변경된 사항을 확인하여 해당 건축물의 유지·관리 및 모든 권한을 가지고 있는 청구인에게 행정절차에 따라 이행강제금을 부과한 사항임을 알 수 있다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 2007년 건축물 1층을 불법 용도변경하여 시정명령 등 행정절차를 거쳐 이행강제금을 매년 부과하는 사항으로, 2018. 2. 28.자로 소유권 변경된 청구인은 기존 소유자로부터 해당 위반사항에 대한 내용 전달 및 건축물대장상 위반건축물 등재 등 충분히 위반사항을 전달받아 처분의 대상자가 됨을 인지할 수 있는 사항에서 시정명령 등 행정절차상 설사 위법이 있다 하더라도 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 주장을 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027617"></img> 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 위반건축물 관리대장, 우편물 송달내역, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 2. 28. ○○시 ○○구 ○○○길 ○-1 건축물의 소유권을 취득한 자이다. 나) 피청구인은 2007년경 이 사건 건축물의 위반사항(용도변경, 불법대수선)을 적발하여 이전 소유자들인 청구 외 서○향, 김○창을 고발조치하고, 2009. 1. 30. ~ 2017. 7. 3. 건축법위반사항 시정명령 및 이행강제금 부과처분을 한 바 있다. 다) 이후 피청구인은 현 소유자인 청구인에게 2018. 4. 10. 이 사건 건축물의 위반사항(용도변경, 108.34㎡)에 대한 시정명령을 하였고, 같은 해 5. 25. 이행강제금 부과 계고처분을 하였으나, 처분서들이 모두 주소불명을 원인으로 청구인에게 송달되지 아니하였다. 라) 피청구인은 2018. 7. 3. 청구인에게 「건축법」 제80조를 근거로 이행강제금 3,076,000원 부과처분(2017년 정기분 미부과분)을 하였으나, 이 사건 처분서 역시 청구인에게 송달되지 아니하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027619"></img> 마) 이후 피청구인은 2019. 3. 15.경 청구인에게 이행강제금 체납액 납부 안내문을 발송하였고, 청구인은 같은 해 4. 9. 경기도행정심판위원회에 이 사건 심판청구를 하였다. 2) 「건축법」 제19조에 의하면 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 같은 법 제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조제1항 및 같은 법 시행령 제115조의2제2항 [별표 15]에 의하면 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물의 경우 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액의 이행강제금을 부과하도록 하고 있다. 그리고 「행정절차법」 제14조 및 제15조제1항에 의하면 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하“주소등”이라 한다)로 하고, 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 3) 행정처분은 당사자에게 송달되어야 효력이 발생한다. 그리고 송달이 불가능한 경우 「행정절차법」 제14조는 관보, 공보, 게시판, 일간 신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 대법원 역시“공시송달의 요건을 갖추지 아니하였음에도 납부통지서를 공시송달함으로써 그 통지가 부적법하여 무효라면 그에 터잡아 이루어진 압류처분도 무효이다.”라고 판시한 바 있고(대법원 1992. 7. 10. 선고 92누4246 판결),“납세고지서의 교부송달 및 우편송달에 있어서는 반드시 납세의무자 또는 그와 일정한 관계에 있는 사람의 현실적인 수령행위를 전제로 하고 있다고 보아야 하며, 납세자가 과세처분의 내용을 이미 알고 있는 경우에도 납세고지서의 송달이 불필요하다고 할 수는 없는 것이다”라고 판시한 바 있다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두13908 판결). 위와 같은 법리에 의하면 이 사건에서 2018. 7. 3.자 건축법위반 이행강제금 부과처분 및 선행처분들이 모두 청구인에게 송달되지 않았고, 피청구인이 이에 대해 공시송달 등의 절차를 거친 바도 없음이 확인되는바, 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백한 것이어서 무효인 처분에 해당한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.