위반건축물 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울특별시 ㅇㅇ구 ㅇ건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대해 1992. 4. 00. 사용승인을 받은 후, 1992. 5월 경 0층 베란다 부분을 무단증축(면적 00.00㎡) 하였다. 나. 이에 피청구인은 2024. 11. 00. 청구인이 이 사건 건축물을 무단증축 하였음을 이유로 청구인에게 위반건축물 이행강제금 00원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건축물의 무단증축 부분은 거실 및 방에 해당하는 생활공간으로 청구인의 배우자는 ㅇㅇ장애 진단을 받아 이 사건 건축물 증축부분에 침대와 보행 보조기구를 두고 생활하는 실정이며, ㅇㅇ장애 환자인 배우자의 신체상 안전우려와 건축구조로 인해 철거가 어렵고, 또한 철거 시 외벽 손상으로 인해 타세대 누수발생의 우려가 있다. 나. 청구인이 이 사건 건축물 증축을 할 당시 시행법률인 「건축법」제5조 제2항제1호(1991. 9. 9. 시행)는 ‘바닥면적의 합계가 50㎡이내의 증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 대수선’의 경우 건축허가사항이 아닌 신고사항으로 규정하고, 이를 위반한 경우 같은 법 제56조제1호에서 신고를 하지 아니하거나 허위신고를 한 자에 대하여 200만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있을 뿐 이행강제금에 관해서는 규정이 없다. 또한 당시 「형사소송법」 제249조제1항제5호는 3년의 공소시효기간을 정하고 있었으며, 청구인의 건축법 위반 사실은 1992년 5월경에 공소시효가 완료되었고, 「건축법」제56조의2는 시정명령을 받은 후 시정하지 아니한 건축주에 대하여는 과태료를 부과하는 규정이 있으나, 이 사건 처분은 청구인의 무단증축 후 30년이 지난 2022년에야 비로소 적발되어 시정명령이 내려졌으므로 과태료 부과대상에도 해당되지 않는다. 다. 현행 건축법은 이행강제금 규정 시행일인 1992. 6. 1. 이전에 ‘이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 제80조의 이행강제금을 감경할 수 있다.’라고 규정하고 있으며, 같은 법 제80조의2제2항에서는 ‘허가권자는 건축법 개정법률 시행일(1992. 6. 1.) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이행강제금을 감경할 수 있다.’고 규정하지만, 청구인의 이 사건 건축물의 무단증축은 소멸시효가 완료되어 소급입법에 의한 이행강제금 대상에도 해당되지 않는다. 라. 청구인의 이 사건 무단증축부분이 00.00㎡에 불과한 점, 위반부분이 방 및 거실의 외벽부분에 해당하여 철거 시 타 세대 누수 및 청구인 배우자의 건강에 심각한 손상을 입힐 우려가 있다는 점, 무단증축 후 30여 년이 지났다는 점 등을 고려하면 이행강제금 부과처분으로 달성하고자 하는 공익보다 침해되는 사익이 더 큰 경우에 해당하여 이 사건 처분은 행정처분의 비례의 원칙에 위반된다. 마. 이 사건 처분은 1992년 5월경에 생긴 무단증축 00.00㎡부분에 대하여 30년이 지난 현재에 이르러 처분을 한 것이고, 이는 행정청이 행정행위의 위법상태를 장기간 묵인ㆍ방치한 것으로서 이 사건 처분은 신의성실의 원칙에 위반된다. 3. 피청구인 주장 가. 위반 건축물이 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 전부 개정된 건축법 시행(2008. 3. 21.) 이후에 시정명령을 하고, 건축물의 소유자 등이 이에 응하지 않았다면 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조). 나. 피청구인은 현행 건축법 시행 이후인 2021. 12. 00. 청구인에게 시정명령을 하였고, 청구인이 이에 응하지 않았기에 이 사건 처분을 한 것은 적법하다. 4. 관계법령 건축법 제5조, 제79조, 제80조, 제80조의2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 건축물에 대해 1992. 4. 00. 사용승인을 받은 후, 1992. 5월경 0층 베란다 부분을 무단증축(면적 00.00㎡) 하였다. 나. 이에 피청구인은 2021. 12. 00. 청구인에게 시정명령을 하였고, 2024. 11. 00. 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정된 건축법 부칙 제6조의 규정이 적용되어 이행강제금을 부과할 수 없다는 주장에 관하여 살펴본다. 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008두8918 판결 등 참조), 위법 상태의 법적 성격은 특별한 사정이 없는 한 그 당시 시행되는 법령에 따라 판단되어야 한다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2010두8072 판결 참조). 한편 법률을 개정하면서 종전 법률 부칙의 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법률에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙의 경과규정이 당연히 실효되는 것은 아니지만, 개정 법률이 전부 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지이어서 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전 법률 부칙의 경과규정도 모두 실효되는 것이 원칙이다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결 참조). 다만 전부 개정된 법률에서 종전 법률 부칙의 경과규정을 계속 적용한다는 별도 규정을 두거나, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지, 전부 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 그 밖의 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 종전 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 그 효력이 존속한다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결 참조). 1991. 5. 31. 법률 제4381호로 전부 개정되어 1992. 6. 1.부터 시행된 건축법(이하 ‘개정 건축법’이라 하고, 개정되기 전의 것을 ‘구 건축법’이라 한다)에 따르면, 건축법이나 건축법에 의한 명령이나 처분을 위반한 건축물(이하 ‘위반 건축물’이라 한다)에 관한 시정명령 위반자에 대해 이행강제금을 부과할 수 있게 되었는데(개정 건축법 제83조), 구 건축법상으로는 과태료 부과 대상이었다. 개정 건축법 부칙 제6조는 ‘기존의 위반 건축물에 대한 이행강제금처분에 관한 경과조치’라는 제목으로 “이 법 시행 전에 종전의 규정을 위반한 건축물에 관한 처분에 관하여는 제83조의 규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다.”고 규정하였다. 그런데 2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부 개정된 건축법(이하 ‘현행 건축법’이라 한다)은 시정명령 위반자에 대한 이행강제금 제도를 존속하면서도 기존의 위반 건축물에 대한 아무런 경과규정을 두지 않았다. 이행강제금 제도는 위반 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 입법 취지가 있고(대법원 2002. 8. 16.자 2002마1022 결정 참조), 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있는 점, 건축법의 전부 개정으로 개정 건축법 부칙 제6조가 실효되더라도 시정명령을 위반한 때의 건축법령에 따른 처분을 할 수 있으므로 법률상 공백상태가 발생한다고 볼 수도 없는 점 등의 제반 사정을 종합적으로 고려하면, 기존의 위반 건축물에 관한 경과규정인 개정 건축법 부칙 제6조가 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 특별한 사정이 없어 그 경과규정은 건축법 전부 개정으로 실효되었다고 할 것이다. 따라서 위반 건축물이 개정 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고, 그 건축물의 소유자 등이 그 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다. 위와 같은 법리에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 무단 증축행위를 개정 건축법 시행 이전에 한 것이라고 하더라도, 피청구인이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고 그 건축물의 소유자인 청구인이 그 시정명령을 따르지 아니한 이상, 피청구인은 현행 건축법에 따라 청구인에게 이행강제금을 부과할 수 있다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 처분이 비례원칙에 어긋나는 위법한 처분이라는 주장에 관하여 살펴본다. 건축주 또는 소유자 등이 위반건축물에 대한 시정명령을 이행하지 아니한 경우에 시정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 이행강제금을 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로, 시정명령의 이행을 간접적으로 강제하는 이 사건 처분으로써 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 청구인에게 발생하는 불이익보다 작다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 비례원칙에 어긋나는 위법한 처분이라는 청구인의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 다. 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 어긋나는 위법한 처분이라는 주장에 관하여 살펴본다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하며, 셋째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 이 사건 무단 증축행위가 1992년 무렵 이루어졌고, 그로부터 30년이 경과하도록 위반 상태의 시정을 명하는 행정청의 조치가 없었다 하더라도 그와 같은 사정만으로는 행정청이 건축법에 위반되는 사항이 없다는 것을 확인하거나 건축법에 위반되는 사항이 있더라도 이행강제금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 할 수 없고, 또한 그에 대한 청구인의 신뢰가 형성되었다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.