위반건축물 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○(○○○호, ○○○호) 제2종 근린생활시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로, 이 사건 내부에 중층을 설치하고 외부를 무단으로 증축한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2015. 2. 4. 청구인에게 위반건축물시정계고, 2015. 3. 2. 시정계고촉구, 다시 2015. 4. 6. 위반건축물 시정계고촉구와 청구인이 2015. 4. 24. 제출한 의견서를 검토한 후 2015. 5. 7. 청구인에게 「건축법」 제80조제1항에 따라 이행강제금 9,072,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건물을 법원경매로 취득하였는데 피청구인으로부터 2005. 5. 7. 이 사건 처분을 받은 것이다. 그런데 이 사건 처분의 경우 2015. 4. 6. 위반건축물 이행강제금부과예고 및 시정촉구에서 2015. 4. 25.까지 의견서를 제출하여야 하며, 의견서 제출을 하지 않는 경우 의견이 없는 것으로 간주하여 처리하게 된다는 내용의 공문을 받고, 이에 따라 청구인은 2015. 4. 24. 모사전송을 통해 이의신청서를 제출하였다. 이는 관련법 규정에도 의견제출을 하지 않는 경우 처리방법에 대한 안내를 하도록 규정하고 있는데 이는 피청구인처럼 의견제출을 하지 않는 경우 의견이 없는 것으로 간주한다는 모호한 내용으로 안내하도록 입법된 것은 아닌 것이라 생각된다. 또한 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 처분에 대한 사전통지라는 사건의 중대성을 감안해 볼 때 서면상의 안내문으로는 이의신청이 이유가 없을 시에는 예고된 날에 과태료처분이 확정된다고 판단할만한 근거가 전혀 없다. 2) 청구인은 2015. 4. 20. 건축업자로부터 불법증축부분에 대한 이행을 위한 철거견적서를 받는 등 위반부분에 대한 원상복구를 준비하고 있었다. 다만, 이 사건 건물에서 영업을 하고 있는 임차인의 생활보장과 위법을 저지르지 않고 행정처분의 대상이 된 억울함을 없애고자 이의신청을 하고 그에 대한 확답을 기다리고 있었다. 하지만 확답이 있기 전에 이행강제금이 확정되었므로 의견제출기회나 사전예고를 통해 충분한 안내를 받았다고 할 수 없다. 3) 민원인의 입장에서는 이 사건 처분에 따른 이행강제금과 자진원상복구에 따른 비용을 이중으로 부담하여야 하는 이 사건 처분은 부당하다. 이처럼 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조제1항제4호의 의견제출 및 미제출에 대한 안내가 충분하지 않아 청구인은 자진원상복구를 할 기회를 박탈당한 결과가 되었으므로 따라서 피청구인의 이 사건 처분을 취소하고 이행강제금부과 일자를 재지정하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 소유 이 사건 건물에 대하여 민원이 발생하여 피청구인이 현장조사를 거쳐 확인한 결과 이 사건 건물 내부(중층) 및 외부 증축사실이 확인되어 「건축법」 제79조제1항에 의거 2개월간 2차례에 거쳐 시정계고 하였으나 원상복구가 이루어지지 않아 「건축법」 제80조에 따른 이행강제금 부과를 위한 예고(위법건축 이행강제금 부과예고 및 시정촉구)를 「행정절차법」 제21조제1항에 의거 처분사전통지서와 함께 통보를 하자 청구인은 법원경매로 낙찰 받은 동 물건이 낙찰당시에도 위법건축물이 있었다는 이유로 본인은 책임이 없다는 취지의 의견제출서를 제출하여 그에 따른 답변서(건축물 이행강제금 부과관련 의견제출에 따른 회신)를 2015. 4. 29. 발송(등기우편)하고 2015. 5. 4.일자로 등기우편의 송달완료 확인 후 2015. 5. 7. 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 당사자의 처분절차에의 참여를 보장하고 처분자체의 위법성 및 잘못된 처분의 내용이 있을 경우 의견 제출을 할 수 있도록 규정하고 있는 「행정절차법」 제21조의 규정에 부합하는 내용으로 의견제출서를 제출하여야 하나 그러하지 않았고, 이 사건 건물을 청구인이 법원경매를 통해 소유권을 취득한 것임으로 위법건축물에 대한 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나 이행강제금 부과 이전에 피청구인은 시정계고를 통해 시정을 할 수 있는 기회를 주고 의견제출을 받는 등 일정한 절차에 따라한 것이므로 이 사건 처분은 정당한 처분이다. 3) 위에서 본바와 같이 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조 및 「건축법」 제79조 및 제80규정에 의거 적법한 절차에 따라 정당하게 부과된 처분으로 청구인의 청구는 이유가 없는 것이므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2.~5. 생략 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014.5.28.> ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ②~③ 생략 ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28.> ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> 【건축법 시행규칙】 제12조(건축신고) ① 법 제14조제1항 및 제16조제1항에 따라 건축물의 건축ㆍ대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 다만, 제4호의 서류 중 토지 등기사항증명서는 제출하지 아니할 수 있으며, 이 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 토지 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 2006.5.12, 2007.12.13, 2008.12.11, 2011.1.6, 2011.6.29, 2012.12.12., 2014.10.15> 1. 별표 2 중 배치도ㆍ평면도(층별로 작성된 것만 해당한다)ㆍ입면도ㆍ단면도 및 실내마감도. 다만, 다음 각 목의 경우에는 각 목의 구분에 따른 도서를 말한다. 가. 연면적의 합계가 100제곱미터를 초과하는 영 별표 1 제1호의 단독주택을 건축하는 경우 : 별표 2의 설계도서 중 건축계획서ㆍ배치도ㆍ평면도ㆍ입면도ㆍ단면도 및 구조도(구조내력상 주요한 부분의 평면 및 단면을 표시한 것만 해당한다) 나. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서에 따라 건축하는 경우 : 건축계획서 및 배치도 다. 법 제10조에 따른 사전결정을 받은 경우 : 평면도 2. 법 제11조제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 3. 건축할 대지의 범위에 관한 서류4. 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 건축할 대지에 포함된 국유지ㆍ공유지에 대해서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있으며, 집합건물의 공용부분을 변경하는 경우에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 」제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명하는 서류로 한다. ② 법 제14조제1항에 따른 신고를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 건축물을 건축하려는 대지에 재해의 위험이 있다고 인정하는 경우에는 지방건축위원회의 심의를 거쳐 별표 2의 서류 중 이미 제출된 서류를 제외한 나머지 서류를 추가로 제출하도록 요구할 수 있다. <신설 2011.1.6., 2014.10.15> ③특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 그 신고의 내용에 따라 별지 제7호서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. <개정 2011.1.6., 2014.10.15> ④ 제3항에 따라 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고필증을 발급하는 경우에 관하여는 제8조제2항 및 제3항을 준용한다. <개정 2008.12.11., 2011.1.6> ⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 신고를 하려는 자에게 같은 항 각 호의 서류를 제출하는데 도움을 줄 수 있는 건축사사무소, 건축지도원 및 건축기술자 등에 대한 정보를 충분히 제공하여야 한다. <신설 2008.12.11, 2011.1.6, 2014.10.15> [전문개정 1999.5.11] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축물대장, 위반건축물시정계고서, 이 사건 처분서, 이 사건 건물사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 5. 20. 이 사건 건물○○○호를, 2014. 6. 3. 이 사건 건물 ○○○호를 인천지방법원 ○○지원(2013타경14724, 2013타경14731)에서 임의경매로 낙찰받았다. 나) 청구인이 경매로 취득한 이 사건 건물은 복층구조(경량철골 42㎡)와 외부시설물(경량철골 14㎡)이 되어있다. 다) 이 사건 건물에 대하여 2015. 1. 28. 위반건축물이라는 민원이 제기되자 피청구인은 2015. 2. 3. 현장확인에서 이 사건 건물의 내부를 42.0㎡, 외부 14.0㎡가 증축된 사실을 확인하고, 2015. 2. 4. 1차 위반건축물 시정계고, 2015. 3. 2. 2차 위반건축물 시정계고를 거쳐 2015. 4. 6. 이행강제금부과 예고 및 시정촉구를 하였으며, 청구인이 2015. 4. 24. 제출한 의견서를 검토한 후 2015. 5. 7. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」 제14조제1항제1호에 따르면, 「건축법」 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 등을하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 「건축법 시행규칙」 제12조에서 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고, 같은 법 제79조제1항에서 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 「건축법」 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 건물을 법원경매로 취득하였는데 경매를 받을 당시부터 복층구조와 경량구조가 설치되어 있었고, 피청구인은 2005. 4. 6. 위반건축물 이행강제금부과예고 및 시정촉구에서 205. 4. 25.까지 의견서를 제출하여야 하며, 의견서 제출을 하지 않는 경우 의견이 없는 것으로 간주하여 처리하게 된다는 내용만 있을 뿐 의견제출을 하지 않는 경우 처리방법에 대한 안내를 하도록 규정하고 있는데 피청구인이 의견제출을 하지 않는 경우 의견이 없는 것으로 간주한다는 모호한 내용으로 안내하여 청구인은 이의신청을 하고 그에 대한 확답을 기다리고 있었는데 확답이 있기 전에 이행강제금이 부과되어 의견제출기회나 사전예고를 통해 충분한 안내를 받았다고 할 수 없다고 주장한다. 가) 「건축법」 제79조제1항 및 제80조제1항에 의하면, 허가권자는 위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기한 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 소정의 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있고, 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한바 없다고 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다고 할 것이다(대법원 2013.09.13. 선고 2012두20137 판결). 따라서 이 사건 건물에 증축된 부분이 경매로 소유권을 취득하기 이전에 증축되었고 청구인이 증축행위를 하지 않았다고 할지라도 이 사건 건물을 원상복구할 책임을 회피할 수 없다. 나) 또한, 청구인은 「행정절차법」상 의견제출기회나 사전예고를 통한 충분한 안내를 받지 못했다고 주장하나, 「건축법」 제79조제1항은 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주등에게 시정을 명하고, 같은 법 제80조는 위 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과하며, 이때 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하도록 규정하고 있으며, 「행정절차법」 제21조제1항에서 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 및 의견제출기한 등을 통지하도록 하고 있는바, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, 피청구인은 2015. 2. 3. 이 사건 건물의 위법사항(내부 42.0㎡, 외부 14.0㎡ 증축)을 확인하고, 2015. 2. 4. 1차 위반건축물 시정계고, 2015. 3. 2. 2차 위반건축물 시정계고를 하여 2개월의 시정기간을 주었고, 그 후 2015. 4. 6. 이행강제금부과 예고 및 시정촉구 후 2015. 5. 7. 이 사건 처분 때까지 1개월의 시정기간을 주어 충분한 시정기간을 주었다고 판단되며, 또한 2015. 4. 6. 이행강제금부과 예고 및 시정촉구에서 의견을 제출할 것과 의견을 제출하지 않는 경우 의견이 없는 것으로 간주한다는 통지, 즉 의견을 제출하지 않는 경우 처리 방법을 기재하여 청구인에게 통지하여 「건축법」과 「행정절차법」에서 정하고 있는 절차를 모두 거친 것으로 판단된다. 4) 위에서 본바와 같이 피청구인이 한 이 사건 처분은 절차법을 위반하였거나 사실을 오인한 위법한 처분이라 할 수 없고, 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.