위법시설물철거대집행계고처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 자연공원법에 의하여 건축물의 신축․증축․개축 등 일체의 행위가 금지되는 ○○국립공원내의 자연보존지구에서 기존 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 무단으로 건축하던 중 2002. 3. 16. 피청구인이 이를 적발하고 수회에 걸쳐 공사중지지시 및 자진철거를 통보하였으나 청구인이 이에 응하지 아니하자 피청구인이 2002. 4. 18. 1차 계고, 2002. 5. 5. 2차 계고에 이어 2002. 5. 20. 최종적으로 위법시설물철거대집행계고(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1980년 11월부터 이 사건 건물의 같은 위치에서 숙박업을 20년 이상 운영하여 오던 중 2002년 ○○꽃박람회를 앞두고 ○○읍에서 외국에 대한 이미지제고를 위하여 “숙․민박업 시설개선자금”을 지원하여 노후된 시설을 보수하도록 하여 청구인은 20년 이상된 낡고 노후된 건물을 같은 면적으로 개축한 것일 뿐이다. 나. 천연기념물 모감주나무 군락지역의 인근 50m에 다른 여관, 숙박시설이 많이 있고, 청구인의 숙박업소는 100m정도 떨어져 있어 실질적으로 청구인의 개축행위는 위 천연기념물 관리에 아무런 지장이 없다. 다. 청구인이 개축을 위하여 소요된 1억3천만원은 전재산으로서 이를 철거하라는 것은 지나치게 가혹하고, 대집행의 요건은 “다른 수단으로서 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때”인데 이 건에서는 기왕에 20년 이상 청구인의 숙박업소가 있던 자리에서 그대로 개축한 것이므로 공익을 심히 해할 것으로는 도저히 볼 수 없다 할 것이므로 이 건 처분은 위법․부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 이 사건 지역일원은 자연공원법에 의한 ○○국립공원계획 중의 용도지구계획상 천연기념물 제138호인 모감주나무 군락지역으로서 동법 제18조제1항의 규정에 의하여 자연보존지구로 결정․고시된 지역으로서 동법 제18조제2항제1호에서 규정하는 사업이나 시설외에 건축물 그밖의 공작물을 신축․증축․개축․이축하는 행위 등 일체의 행위가 절대적으로 금지되는 지역이므로 청구인의 건축행위는 합법화의 가능성이 전혀 없다 할 것이다. 나. 청구인은 기존 건축물(일반건축물대장상 83.70㎡)을 철거하고 221㎡ 규모의 새로운 건축물을 건축하던 중인 2002. 3. 16. 피청구인에게 적발되어 같은 날 및 2002. 3. 18.의 공사중지명령, 2002. 3. 19. 건축중인 건축물의 철거명령에 응하지 아니하였고, 이에 따라 피청구인이 2002. 4. 10. 청구인을 자연공원법 위반혐의로 고발하여 관할검찰청에서 구약식처분을 받았으며, 자연공원법 제31조제2항, 행정대집행법 제2조 및 제3조의 규정에 의하여 2002. 4. 18, 같은 해 5. 5. 및 같은 해 5. 20. 등 3회에 걸친 자진철거 및 대집행계고를 하였음에도 불구하고 이를 무시한채 이 사건 건물을 무단으로 완공하였다. 다. 청구인의 불법행위를 그대로 방치할 경우 향후 유사한 불법행위가 우리나라 20개 국립공원 곳곳에서 발생할 것이 자명한 이치임이 분명하여 국립공원의 보호․보존을 위하여 불법행위를 단속하는 공원관리청의 권능을 무력화하여 국립공원내 행위허가질서를 문란하게 하여 공익을 심하게 해할 뿐만 아니라 국립공원관리업무에 막대한 지장을 초래할 것이고, 이러한 경우 대법원은 다수의 판례를 통하여 철거대집행계고처분의 적법성을 인정하고 있다. 라. 청구인은 지방자치단체의 민․숙박업 시설개선자금의 지원통지에 따라 기존 건물을 철거하고 같은 면적으로 개축한 것임에도 불구하고 이 건 처분을 한 것은 부당하다고 주장하나, ○○읍 숙박시설개선자금 지원계획에 의하면, 위 시설개선자금으로 도배, 장판교체, 에어콘설치, 화장실개조, 침구교체 등의 사업을 행하는 외에 증축, 개축에 의한 업소의 면적을 증가시키는 용도의 집행은 불가하다고 기재되어 있고, 실제 청구인이 위 시설개선자금을 받아서 이 건 건물을 건축한 것도 아니며, 더구나 피청구인은 위 시설개선자금 지원방침과는 아무런 관련이 없다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 자연공원법 제18조, 제23조, 제30조, 제31조 행정대집행법 제2조, 제3조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 △△국립공원지정에관한공고, △△국립공원계획결정에관한고시, ○○읍 숙박(민박)시설개선자금지원계획, 복명서, 위법행위자진철거통보서, 진정서, 진정서회신, 위법시설물자진철거계고(1차, 2차, 3차), 영업허가증, 숙박시설개선자금 대출․지원결정통지, 숙박시설개선자금 대출지원여부 확인통보서, 고발장, 고발사건처분결과통지, 평면도, 현황사진 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 사건 건축물이 위치한 충청남도 ○○군 ○○읍 ○○리 1330-4번지 일원은 방포 모감주나무(천연기념물 제138호, 1962. 12. 3. 지정) 군락지로서, 구 공원법(1980. 1. 4. 법률 제3243호로 자연공원법이 제정되기 이전의 것) 제3조제1항의 규정에 따라 청구외 건설부장관이 1978. 10. 20. 건설부공고 제109호로 △△국립공원으로 지정하였고, 이후 자연공원법 제10조의 규정에 의하여 1981. 1. 30. 건설부고시 제40호로 자연보존지구로 결정․고시하였다. (나) 피청구인 소속 직원 ○○○의 2002. 3. 16.자 복명서에 의하면, 청구인은 ○○국립공원내 자연보존지구이며 문화재보호구역인 ○○읍 ○○리 1330-4번지상에 기존 노후 건축물을 철거하고 개축하고자 거푸집을 설치하던 중 적발되었고, 개축면적은 221㎡(기존 주택면적과 동일하나 1979. 2. 2.자 건축물관리대장에 소유권보존등재된 면적은 83.7㎡로 나머지 건축물은 과거부터 미등재 건축물로 존치하여 왔음)로 확인되었다고 기재되어 있다. (다) 위 피청구인 소속 직원 ○○○의 2002. 3. 18.자 복명서에 의하면, 같은 날 14:00경 현장순찰시 청구인이 공사를 계속 진행하여 공사중지를 지시하였으나 이에 응하지 아니하여 사법기관에의 고발 및 강제철거가 타당할 것으로 판단된다고 기재되어 있다. (라) 피청구인은 2002. 3. 19. 청구인에 대하여 자연공원법 및 문화재보호법을 위반하여 개축중인 건축물을 다음날까지 자진철거하도록 통보하였고, 청구인은 2002. 3. 29. 진정서를 제출하여 20년이 경과되어 붕괴위험이 있는 건축물을 개축하는 중 노후하여 무너져서 당장 거처할 곳도 없으므로 어쩔 수 없이 재개축하였던 점, 자연보존지구라 하여 재산권행사도 못하는 점, 청구인의 건축물이 모감주나무 군락지에서 약 400m 이상 떨어져 있는 점 등을 고려하여 선처하여 달라고 요청하였으나, 피청구인은 2002. 3. 30. 이에 대한 회신에서 이 건 건축물이 위치하는 지역에서는 자연공원법에 따라 일체의 건축행위가 불가능함을 재차 통보하면서 자진철거를 요청하였다. (마) 피청구인은 2002. 4. 11. 청구외 ○○경찰서장에게 청구인의 자연공원법 위반행위에 대하여 고발하였고, 위 ○○경찰서장은 2002. 4. 26. 청구인의 혐의를 인정하여 사건을 대전지방검찰청 ○○지청으로 송치하였으며, 위 ○○지청 담당검사는 2002. 5. 24. 자연공원법 위반에 대하여 구약식처분을 하였다. (바) 피청구인은 2002. 4. 18. 청구인에 대하여 2002. 5. 1. 자연공원법 제23조제1항을 위반하여 건축중인 위법시설물의 자진철거 및 원상회복을 통보하고 이를 이행하지 않을시 강제철거를 하게 된다는 계고를 하였고, 2002. 5. 5. 같은 내용으로 2002. 5. 18.까지 이행하도록 하는 2차 계고를 하였으며, 2002. 5. 20. 최종적으로 2002. 6. 2.까지 이행하도록 요청하는 3차 계고를 하였다. (사) ○○읍 숙박시설개선자금 지원계획에 의하면, 지원규모는 최고 2,000만원을 한도로 하고, 위 시설개선자금으로 시행하는 사업의 내용은 도배, 장판교체, 에어콘설치, 화장실개조, 침구교체 등의 사업이며, 증축․개축에 의한 업소의 면적을 증가시키는 용도의 집행은 불가하다고 기재되어 있고, 청구외 ○○읍장의 2002. 8. 10.자 숙박시설개선자금 대출지원여부 확인통보서에 의하면, 청구인은 위 시설개선자금의 지원을 자진포기하여 지원받지 아니한 것으로 기재되어 있다. (2) 살피건대, 자연공원법 제23조제1항, 제30조 및 제31조의 규정에 의하면, 자연공원구역에서 공원사업외에 건축물 그 밖의 공작물을 신축․증축․개축․재축 또는 이축하는 행위를 하고자 하는 자는 공원관리청의 허가를 받도록 하고 있고, 이를 위반한 때에는 공원관리청이 동법에 의한 허가의 취소, 사업의 정지 또는 변경이나 해당 건축물 또는 공작물 등의 소유자에 대하여 이를 철거하는 등 필요한 조치를 하도록 명할 수 있으며, 철거명령을 받은 자가 명령에 따르지 아니하는 경우에 그대로 두면 공익을 해치거나 자연공원의 관리에 지장을 줄 것으로 인정되는 때에는 행정대집행법이 정하는 바에 따라 공원관리청이 대집행하거나 공원관리청의 요청에 따라 시․도지사 또는 군수가 대집행할 수 있도록 규정하고 있고, 동법 제18조제2항의 규정에 의하면, 자연보존지구에서는 학술연구, 자연보호 또는 문화재의 보존․관리를 위하여 필요하다고 인정되는 최소한의 행위나 환경부령이 정하는 최소한의 공원시설의 설치 및 공원사업 등의 행위만 허용된다고 규정되어 있으며, 행정대집행법 제2조 및 제3조의 규정에 의하면, 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 행정청이 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다고 규정되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 건축물이 위치한 충청남도 ○○군 ○○읍 ○○리 1330-4번지 일원은 모감주나무(천연기념물 제138호)의 군락지로서 문화재보호법에 의한 문화재보호구역이며, 구 공원법(1980. 1. 4. 법률 제3243호로 자연공원법이 제정되기 이전의 것)에 의하여 △△국립공원으로 지정되었고, 자연공원법에 의하여 자연보존지구로 결정․고시된 지역으로서, 청구인이 위 자연보존지구에서 허가를 받지 아니하고 건축물의 개축을 한 사실이 분명하고, 이러한 경우 위 건축물을 그대로 방치하는 것은 심히 공익을 해하는 것이므로 국립공원의 보호․보존을 위하여 불법행위를 단속하고 불법건축물의 철거명령을 하며 이에 응하지 아니하는 때에는 동법 및 행정대집행법의 규정에 의하여 대집행을 할 수 있으므로 이러한 사실을 계고한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.