위법시설물철거명령처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 자연공원법에 의하여 건축물의 신축ㆍ증축ㆍ개축 또는 이축하는 행위가 금지되어 있는 ○○국립공원내의 자연환경지구에서 피청구인의 허가 없이 주택, 창고, 화장실 및 가축사육장 등 총 4동의 건축물(이하 ‘이 건 건축물’이라 한다)을 신축하였다는 이유로 2004. 4. 2. 청구인에 대하여 위법시설물철거명령(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1992. 5. 6.자로 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 589-1소재 토지(이하 ‘이 건 토지’라 한다)를 청구외 ○○부락으로부터 매수하여 1992. 11. 24.자로 청구외 ○○군수로부터 토지이용계획상 경지지역에 해당하는 것으로 확인받아 이 건 토지 지상에 이 건 건축물을 신축하여 닭 100여마리, 개 8마리, 거위 8마리를 사육하고, 토종벌통 20여개를 설치하는 등 농업, 축산업, 양봉업에 종사하여 온 자로서, 이 건 건축물을 신축하기 이전에 ○○군에 이 건 토지에 대하여 문의하였으나 ○○군은 이 건 토지가 공원구역에 해당하지 아니하여 이 건 건축물을 신축하는 데 어떠한 장애도 없다고 답변하였고, 청구인은 어떠한 과실도 없이 이러한 행정청의 답변을 신뢰하여 이 건 건축물을 신축하게 된 것으로, 피청구인이 이 건 건축물이 신축된지 10년 이상이 흐른 뒤에 청구인에 대하여 이 건 처분을 하는 것은 행정법의 대원칙인 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 나. 자연공원법 제71조에 의하면, 자연공원 안에서 건축법 등 법령에 의하여 허가 또는 인가 등을 하고자 하는 행정기관의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 공원관리청과 협의하여야 하며, 협의가 이루어져 관계 행정기관의 장의 허가 또는 인가 등을 받은 경우에는 동법에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 하는 사항에 관하여 공원관리청의 허가를 받은 것으로 본다고 규정되어 있는바, 청구외 ○○군수가 이 건 토지에 대하여 공원구역ㆍ공원보호구역이 아닌 경지지역에 해당되는 것으로 확인하였고 이 건 건축물 신축 후에도 건축물대장상에 등재하는 등의 행위를 한 것은 위 ○○군수가 이 건 건축물에 대하여 신축을 허가한 것으로 볼 수 있으며, 이 건 건축물에 대하여 신축을 허가할 당시 위 ○○군수와 공원관리청의 협의가 있었다면 청구인이 건축법령상 신축을 허가받은 것은 자연공원법 제71조에 의한 허가를 받은 것으로 볼 수 있으므로, 피청구인의 허가를 받지 아니하였다는 이유만으로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 다. 자연공원법 제18조제2항제2호라목에 의하면, 농업ㆍ축산업 등 1차산업행위 및 환경부령이 정하는 국민경제상 필요한 시설의 설치는 자연환경지구내에서 허용되는 행위에 해당된다고 규정되어 있는바, 청구인의 이 건 건축물은 위 규정상 농업축산업 등 1차산업행위 및 환경부령이 정하는 국민경제상 필요한 시설에 해당하므로 비록 청구인이 이 건 건축물을 신축할 당시 피청구인으로부터 허가를 받지 아니한 것은 사실이나, 사후적으로 허가를 받게 되면 이러한 위법상태가 해소되어 합법화될 수 있을 것이고, 청구인이 이 건 건축물을 신축한 곳은 동법상 국립공원 용도지구 중 자연취락지구와 인접한 지역에 해당되므로, 자연공원법에 의한 허가를 받지 아니한 채 이 건 건축물을 신축하였다는 이유만으로 행한 피청구인의 이 건 처분은 부당하다. 라. 청구인은 전재산을 투입하여 이 건 건축물을 건축하였고, ○○군수로부터 이 건 건축물에 대한 허가를 받은 이래 10여년 동안 이 건 토지상에서 농업, 축산업, 양봉업 등을 영위하면서 살아오고 있는 상황에서 피청구인의 이 건 처분은 청구인의 생활기반을 박탈하는 것으로, 이 건 처분을 함으로써 청구인이 받게 되는 불이익의 정도가 이 건 처분의 집행을 통하여 보호하고자 하는 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요성에 비하여 현저히 크다 할 것이므로, 피청구인이 단지 공익목적만을 위하여 이 건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지를 포함하고 있는 지역은 1977. 10. 4. 공원법(1980. 1. 4. 법률 제3243호로 자연공원법이 제정되면서 동법 부칙 제2조 규정에 의거하여 폐지된 것) 제4조에 의하여 ○○국립공원계획 중 용도지구계획상 자연환경지구로 결정ㆍ고시된 이래 현재까지 그대로 유지되고 있고, 자연공원법 제18조제2항제2호바목의 규정에 의하면 자연환경지구에서 허용되는 행위는 자연공원으로 지정되기 전부터 그 지구 안에 있는 기존 건축물에 대하여 주위 경관과 조화를 이루도록 하는 범위안에서 실시되는 것으로서 환경부령이 정하는 규모 이하의 증축ㆍ개축ㆍ재축 및 그 부대시설의 설치와 천재ㆍ지변이나 공원사업으로 이전이 불가피한 건축물의 이축이 해당되는바, 이 건 건축물과 같은 주거용 건축물의 신축은 절대적으로 허용되지 아니함에도 불구하고 청구인이 이 건 건축물에 대하여 별도의 건축허가신청 등 아무런 절차없이 일방적으로 이 건 건축물을 신축한 것은 동법에 위반한 행위가 분명하므로, 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. 피청구인은 2001. 3. 28. 자연공원법이 전문개정되고 같은 해 9. 29. 동법시행령이 개정됨에 따라 동법령에 의하여 대집행에 관한 업무를 청구외 환경부장관으로부터 이관받았는바, 정기감사에서 청구인의 이 건 건축물이 위법건축물임에도 불구하고 철거하지 아니하였다는 이유로 지적을 받았고, 위 건축물을 방치하는 것은 국립공원의 보전을 통해 달성하고자 하는 공익을 해하고 이미 철거집행이 완료된 다른 위법건축물과의 형평성을 그르치게 될 것인 점 등을 고려할 때, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 다. 청구인은 이 건 건축물을 신축하기 전에 청구외 ○○군수에게 이 건 토지에 대하여 문의하였으나 위 ○○군수는 이 건 토지구역이 공원구역에 해당되지 않을 뿐만 아니라 건축물을 신축하는데 아무런 지장이 없다고 하여 이 건 건축물을 신축하게 된 것이므로 이제와서 이 건 처분을 하는 것은 행정법상 신뢰보호원칙에 반한다고 주장하나, 일반적으로 행정상 법률관계에 있어서 행정청의 행위를 구속하는 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 사인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한데 대하여 사인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 사인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 공적견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바, 피청구인은 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 전문개정되기 이전의 것. 이하 ‘구자연공원법’이라 한다) 제17조 및 공원관리청의직무대행에관한규정에 의하여 국립공원의 관리에 대한 권한을 대행하는 공원관리청의 지위에 있는 자이고, 따라서 청구외 ○○군수가 청구인에 대하여 이 건 토지 및 이 건 건축물에 대하여 어떠한 언동을 하였다 하더라도 이는 위 토지 및 건축물에 대한 신축허가에 대하여 정당한 권한을 가지고 있는 행정청의 공적인 견해표명이라 보기 어려우므로 신뢰보호의 원칙이 적용되기 어렵다 할 것이다. 라. 구자연공원법 및 동법시행규칙에 의하면 국립공원의 지정은환경부장관이 지정ㆍ고시하게 되어 있고, 환경부장관의 국립공원 지정처분은 그 결정 및 첨부된 도면의 공고로서 확정되므로, 일단 이 건 토지가 당초 공원구역안에 있는 것으로 적법하게 지정ㆍ공고된 이상 여전히 이 건 토지는 공원구역안에 있는 것이며, 따라서 위 ○○군수가 사후에 이 건 토지가 공원구역임을 알게 되어 건축법에 의한 위법건축물 철거 또는 이행강제금의 부과 등 조치를 취한다 하더라도 이는 신뢰보호의 원칙에 반한다 할 수 없고, 피청구인의 이 건 처분도 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 마. 구자연공원법 제50조제2항 및 제23조제4항의 규정에 의하면, 공원구역 또는 공원보호구역안에서 건축법 등 기타 법령에 의하여 허가 또는 인가를 하고자 하는 행정기관의 장은 공원관리청과 협의를 하여야 하고, 공원관리청과 협의를 거쳐 허가 또는 인가를 받은 경우에는 공원관리청의 허가를 받은 것으로 간주하도록 규정하고 있어 그 협의에 의한 의제가 성립하는 경우를 ‘허가 또는 인가’로 한정하고 있는바, 우선 이러한 협의에 의한 의제가 성립하기 위해서는 이 건 건축물이 건축법상 허가사항에 해당하여야 할 것이나 이 건 건축물은 건축법(2000. 1. 28. 법률 제6247호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘구건축법’이라 한다) 제8조제1항의 규정에 의하면 연면적이 200㎡이상인 건축물에 해당하지 아니하여 건축법상 허가사항이 아니므로 자연공원법상 협의에 의한 허가의제 규정이 당연히 적용된다고 보기 어렵고, 또한 일반적으로 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 것으로 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 의한 허가를 받아야 할 것인바, 구자연공원법 제23조제1항에 의하면 공원구역안에서 건축물이나 기타 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 및 이축하는 행위는 공원관리청의 허가를 받도록 규정하고 있고, 구건축법 제45조제4항 및 동법시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정되기 이전의 것) 제66조의 규정에서도 공원 안에서 자연공원법에 의한 공원점ㆍ사용허가를 받아 설치하는 건축물이 아니면 이를 건축할 수 없도록 규정하고 있었으므로, 이 건 건축물은 위 ○○군수로부터 건축법상 건축허가를 받아 건축되었고, 따라서 이 건 건축물은 공원관리청의 허가를 받은 것으로 의제할 수 있다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 바. 또한 행정법규상 일정한 행정행위를 할 수 있는 권한을 특정기관에 부여하면서 그 행위의 법적요건으로서 타기관의 의결ㆍ협의ㆍ인가 등의 협력을 받도록 규정하고 있는 경우에 이러한 법규상의 협의과정을 거치지 않고 행한 행위는 원칙적으로 무효에 해당하는 바, 구자연공원법 제23조제4항은 공원관리청의 협의를 거쳐 소관 행정관청이 허가 또는 인가를 받은 경우에만 허가를 받은 것으로 간주하고 있고, 구건축법 제45조 및 동법시행령 제66조의 규정에 의하면 공원안에서 자연공원법에 의한 공원점ㆍ사용허가를 받아 설치하는 건축물이 아니면 이를 건축할 수 없도록 규정하고 있었음을 종합하여 볼 때, 설령 청구인의 경우가 자연공원법에 의한 허가의제규정이 적용되는 경우라 하더라도 처분행정청이 공원관리청의 협의를 거치지 아니하고 허가를 행하였다면 건축법상 적법한 허가를 받았다고 볼 수 없어 청구인의 이 건 건축물은 위법건축물에 해당할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다 할 것이다. 사. 청구인은 이 건 건축물들이 자연공원법 제18조제2항제2호라목의 "농업축산업등 1차산업행위 및 환경부령이 정하는 국민경제상 필요한 시설"에 해당하여 이후에 허가신청을 하여 동법상 허가를 받으면 적법한 시설물이 될 것이므로 이 건 건축물을 철거하지 않더라도 합법화가 가능하다고 주장하나, 동법 제23조제2항제1호에 의하면, 동법 제18조제2항의 규정에 의한 용도지구 내 허용행위기준에 맞는 행위 등에 한하여 이를 허가할 수 있다고 규정하고 있으므로 우선적으로 자연공원법 제18조제2항의 규정에 의한 용도지구내 허용행위기준에 부적합한 경우에는 자연공원법에 의한 허가가 절대적으로 금지된다고 할 것이고, 동법 제18조제2항제2호바목 및 동법시행규칙 제7조제4항의 규정에 의하면 자연환경지구내에서 신규건축물의 신축을 허용하고 있지 아니한바, 이 건 건축물은 등기부등본이나 일반건축물대장에서 보는 바와 같이 그 용도가 농가주택과 부속건물에 해당하여 신축이 허가되지 아니하고, 청구인이 주장한 바와 같이 이 건 건축물이 동법 제18조제2항제2호다목 및 라목의 규정에 의한 농업 축산업 등 1차 산업행위 및 환경부령이 정하는 국민경제상 필요한 시설에 해당하는 것으로 볼 만한 근거도 없으므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 아. 또한 이 건 건축물에 대한 건축물관리대장이 작성되고 그에 기하여 소유권 보존등기가 경료된 경우에 관련법에 의한 위법사항까지 치유되는지 여부에 대하여 살펴보건대, 대법원이 판시하고 있는 바와 같이, 건축물관리대장은 건축허가 또는 신고의 대상이 아닌 건축물에 대하여도 당사자의 기재요청에 의하여 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료로 삼기 위하여 작성되는 것이고, 소유권 보존등기는 미등기 ○○산에 관하여 최초로 행하여 지는 등기로서 단지 그 소유권을 공시하는 것이므로, 이 건 건축물들에 대하여 건축물관리대장이 작성되고 그에 기하여 소유권 보존등기가 경료되었다고 하여 이 건 건축물들이 가지는 자연공원법 등 관련법령상의 위법사항까지 치유되는 것은 아니라 할 것이다. 자. 청구인은 전재산을 투입하여 이 건 건축물을 건축하였고, ○○군수로부터 이 건 건축물에 대한 신축허가를 받은 이래 10여년 동안 이 건 토지상에서 농업, 축산업, 양봉업 등을 영위하면서 살아오고 있는 자로서, 피청구인의 이 건 처분은 청구인의 생활기반을 박탈하여 이 건 처분으로 인하여 청구인이 받게 되는 불이익의 정도가 이 건 처분을 통하여 보호하고자 하는 공익 또는 제3자의 이익보호의 필요성에 비하여 현저히 크다 할 것이므로 피청구인이 단지 공익목적만을 위하여 이 건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 주장하나, 자연공원법이 국립공원을 지정ㆍ관리하고자 하는 입법목적을 두고 있고(동법 제1조), 국가ㆍ지방자치단체 및 공원사업을 시행하거나 공원시설을 관리하는 자 등에 대하여 국립공원의 보호 등의 의무를 규정하고 있는 점(동법 제3조), 국립공원내에서 공원관리청의 협의를 얻어 관계행정기관이 허가한 사항이라 하더라도 위법사실이 확인될 때에는 공원관리청이 위 허가의 취소나 사업의 정지 변경등의 처분을 요청할 수 있고 관계행정기관은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 할 의무를 부과하고 있는 점(동법 제30조), 이 건 토지가 동법상 자연환경지구내에 위치하고 있어 주거용 주택의 신축이 절대적으로 불가능하여 그 합법화의 가능성이 전혀 존재하지 아니하고, 피청구인은 이 건 건축물에 대하여 위 ○○군수 등 관계행정기관에 지속적으로 그 철거집행을 요청하여 온 점 등에 비추어 볼 때, 동법에 위반하여 건축된 이 건 건축물을 그대로 방치한다면 국립공원 내 행위허가를 함에 있어 형평성을 그르치게 될 것이고, 자연공원법 등 관계법령이 정하는 제한규정에 위배되는 위법행위를 사전에 예방하지 못하게 되어 공원관리업무 및 공원행정의 원활한 수행을 위태롭게 할 것이므로, 이 건 처분으로 인하여 달성되는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 볼 없어 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 자연공원법 제18조, 제23조제1항 및 제2항, 제30조, 제31조 ,제55조 및 제71조제2항 구건축법 제8조, 제9조 및 제45조제4항 구건축법시행령 제66조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 ○○산매매계약서 및 등기부등본, 국토이용계획확인(신청)서, 일반건축물대장, 위법시설물철거명령서, ○○국립공원지정공고 및 공원계획도면(지형ㆍ지적도), 현장조사복명서 및 위법시설물적발보고서, 위법건축물원상복구요청(수신 ○○면장) 및 회신, 국립공원내위법행위자고발 및 처분결과통지, 공원관리청의직무대행에관한규정(환경부고시제1999-120호), ○○국립공원내 위법건축물 원상복구요청(수신 ○○군수) 및 재요청관련서류, 원상복구요청에 대한 회시, 정기감사결과 처분요구 및 정기감사결과보고, 피청구인이 제출한 불법시설물 현황도 등 각 사본에 기재된 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 건설부공고 제25호ㆍ제112호 및 관련도면에 의하면, 건설부장관은 공원법 제3조제1항 및 동조제6항의 규정에 의하여 1976. 3. 30.자로 경상북도 ○○군 일부와 경상북도 ○○군 ○○중 105.4㎢에 해당하는 지역을 "○○국립공원"으로 지정ㆍ공고하였고, 이 건 토지는 위 공원의 용도지역 중 자연환경지역에 해당하는 것으로 표시되어 있다. (나) 이 건 토지에 대한 토지대장부본 및 등기부등본(토지ㆍ건물)에 의하면, 이 건 토지에 대한 소유권은 1994. 5. 12.자로 내룡동설티부락으로부터 청구인에게 이전되었고, 청구인은 이 건 건축물에 대하여 1999. 2. 5.자로 소유권보존등기를 하였다. (다) 청구인은 1992. 11. 24. 청구외 ○○군수에게 "경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 593번지, 594-2번지 및 595-2번지"에 대하여 위 토지소재지에 대한 국토이용계획사항을 확인하여 줄 것을 신청하자 위 ○○군수는 위 토지의 용도지역을 "경지지역"으로 확인하였고, 1993. 5. 11. 위 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 593번지에 대하여 공원구역ㆍ공원보호구역에 해당되지 않는 것으로 다시 확인하였다. (라) ○○군수의 1999. 7. 1.자 일반건축물대장에 의하면, 청구인이 이 건 토지 상에 농가주택 1동(면적 101.12㎡) 및 창고 1동(면적 8.28㎡)을 1996. 2. 13. 준공하였고, 같은 해 2. 22.자로 등록한 것으로 기재되어 있다. (마) 피청구인 소속 직원 청구외 최○○ 등이 작성한 1999. 1. 28.자 복명서에 의하면, 다음과 같은 사실이 기재되어 있다. 1) 청구인은 1993. 7. 29. 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 589-1번지(용도지구-자연환경지구) 539㎡ 에 대하여 농가주택을 목적으로 ○○면사무소에 농지전용신고를 하였고, 1993. 8. 6. ○○면장으로부터 농지전용신고증을 수령하였다. 2) 이 건 건축물신축내역에 대한 청구인의 답변에 의하면, 1995년 8, 9월경 건축물을 착공하여 1996년 8, 9월경 닭장을 증축한 것으로 되어 있고, 건축물대장상 기록에 의하면, 청구인은 위 589-1번지(국립공원 자연환경보전지역) 대지면적 509㎡에 농가주택용(주택 101.12㎡, 창고 8.28㎡)으로 시멘트블럭스레트구조물을 건축하였으며, 1996. 2. 22.자로 건축물대장에 등록하였다. 3) 동일 이 건 건축들을 실측한 결과에 의하면, 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110136345"> </img> 4) 조사자 위 최○○ 등은 1999. 1. 30. 이 건 건축물을 위법시설물로 적발하였고, 이 건 건축물은 1993년도 ○○면에서 농지전용하여 1995년도 8, 9월경에 착공하여 1996. 2. 22.자로 건축물대장에 등재된 건축물로서, 청구인은 이 건 건축물에 대하여 행정기관에 합법적으로 허가를 받은 건축물로 인지하고 있고, 당시 ○○면에서 건축허가 검토시 공원구역에 편입되었는지 여부를 확인하여 공원구역 내에 편입될 경우에는 구자연공원법 제50조제2항 규정에 의한 협의절차를 거쳐야 했으나, 공원구역 편입을 확인하는 절차를 이행하지 아니하고 농지전용신고를 처리하여 이 건 건축물의 신축이 가능하게 되었고, 이는 절차상 하자 있는 행정행위로 판단되며, 자연환경지구내에서는 주거용 건물의 신축이 불가함에 따라 적법한 행정절차를 이행하지 아니하여 절차상 하자있는 행정행위를 야기한 ○○면사무소에서 철거하도록 요구하고 위법행위자에 대하여 고발 등 절차를 이행하여야 함이 바람직할 것으로 생각된다고 기재되어 있다. (바) 피청구인은 1999. 2. 1. ○○면장에게 위 ○○국립공원 내(용도지구: 자연환경지구)에 신축한 청구인 소유의 이 건 건축물의 신축은 구자연공원법 제50조제2항에 위반하여 공원관리청의 협의없이 허가(신고)되었음이 확인되었고, 따라서 위 허가행위는 명백한 하자 있는 행정행위로 위 허가행위를 행한 ○○면장이 위 건축물에 대한 허가를 취소하고 위법건축물을 철거하여 원상복구하여 줄 것을 요청함과 동시에 위 지구내에서는 건축물의 신축행위가 금지됨을 통보하였다. (사) 피청구인의 위 위법건축물원상복구요청에 대하여 ○○면장은 1999. 2. 5. 피청구인에게 구건축법 제69조(위법건축물에 대한 조치등), 제70조(기존의 건축물에 대한 안전점검 및 시정명령) 및 제83조(이행강제금)를 검토 후 처리하고자 하니, 피청구인도 국립공원관리지침에 의거하여 조치할 것을 회신하였다. (아) 피청구인은 청구인이 ○○국립공원내 이 건 토지상에 공원점ㆍ사용허가를 받지 않고 1996. 2. 13. 주거용 건축물 및 부대시설 133.33㎡을 준공하여 공원관리상 막대한 지장을 초래하고 있다는 이유로 1999. 2. 6. 청구외 ○○경찰서장에게 청구인을 고발하였고, 위 ○○경찰서장은 청구인을 상대로 조사한바 청구인이 범행사실을 시인하나 이 건 위법행위에 대한 공소시효가 완성되어 불기소(공소권없음)의견으로 송치하였음을 1999. 4. 1.자로 회신하였으며, 대구지방검찰청 의성지청소속 검사 청구외 김○○은 1999. 4. 23. 청구인의 자연공원법 위반죄에 대하여 같은 이유로 공소권없음처분을 하였다. (자) 피청구인은 1999. 5. 9. ○○면장에게 이 건 건축물들에 대한 허가는 명백한 하자 있는 행정행위로 위 건축물에 대한 허가를 취소하고 철거하여 원상복구할 것을 다시 요청하였다. (차) 피청구인은 1999. 11. 16. 청구외 ○○군수에게 ○○면장이 이 건 토지에 대한 농지전용신고건축물의 신축을 위한 농지전용신고에 대한 처리를 함에 있어 구자연공원법 제50조제2항에 의한 협의절차를 이행하지 아니하여 이 건 건축물이 주택의 신축이 불가한 지역에 신축되는 결과를 야기하여 행정대집행하고자 한다는 취지로 행정대집행계고서에 직인 날인을 요청하였고, ○○면장에게 이를 통보하였다. (카) 피청구인은 1999. 11. 29.부터 2000. 8. 23.까지 모두 네차례에 걸쳐 청구외 ○○군수에게 위와 같이 청구인 소유의 이 건 건축물이 위법건축물이라는 이유로 위법건축물원상복구를 요청하였고, 2000. 8. 28.부터 2001. 4. 28.까지 위와 같은 이유로 모두 네차례에 걸쳐 위 ○○군수에게 행정대집행계고서 직인날인을 요청하였다. (타) 청구외 ○○군수는 1999. 12. 9. 피청구인에게 자체조사를 위해 이 건 건축물의 신축에 관한 일체자료를 요청하였고, 1999. 12. 22. 피청구인의 위법건축물 원상복구 요청에 대하여 자체조사 후 판단하여 처리하겠다고 회신하였다. (파) 국립공원관리공단 감사실은 2003. 10. 10. 피청구인 사무소가 위법시설물단속규정 제6조제1항에 의하여 국립공원내에서 발생한 위법시설물에 대하여 행위자를 고발하고 건축물을 철거하여야 함에도 불구하고 피청구인이 이 건 건축물에 대하여 청구외 ○○군수에게 여러차례 원상복구요청 및 행정대집행계고서 직인날인 요청등을 하였으나 회신이 없고 2000. 10. 24. 이후 현재까지 아무런 조치를 취하지 아니한 것을 이유로 위법사항에 대하여 조치를 취할 것을 지시하였고, 관련공무원에 대하여 경고 및 주의 등 처분을 요구하였다. (하) 피청구인은 청구인이 자연공원법에 의하여 건축물의 신축ㆍ증축ㆍ개축 또는 이축하는 행위가 금지되어 있는 ○○국립공원내의 자연환경지구에서 피청구인의 허가 없이 건축물을 신축하였으므로, 이 건 건축물은 위법건축물로서 국립공원관리상 지장을 초래하고 있을 뿐만 아니라 이를 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정된다는 이유로 2004. 4. 2. 이 건 건축물을 2004. 4. 30.까지 철거할 것을 명령하였고, 이 기일까지 철거하지 아니할 경우에는 자연공원법 제31조에 의거하여 행정대집행할 것임을 통보하였다. (거) 구자연공원법 제17조 및 동법시행령 제10조의 규정에 의거하여 국립공원의 보호 및 공원시설의 유지ㆍ관리에 관한 직무중 일부에 대하여 1999. 7. 29. 개정ㆍ고시된 공원관리청의직무대행에관한규정(환경부고시 제1999-120호)에 의하면, 국립공원관리공단이 ○○국립공원구역 및 공원보호구역 전부에 대하여 동법 제23조의 규정에 의한 공원의 점용 또는 사용허가, 동법 제50조제2항의 규정에 의한 협의(다만, 중앙행정기관이 행하는 처분에 대한 협의는 제외)등에 관한 환경부장관의 직무를 대행한다고 규정되어 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 자연공원법 제18조제2항제2호라목 및 바목에 의하면, 자연환경지구 내에서 허용되는 행위의 기준으로 농업ㆍ축산업 등 1차산업행위 및 환경부령이 정하는 국민경제상 필요한 시설의 설치, 자연공원으로 지정되기 전부터 그 지구 안에 있는 기존 건축물에 대하여 주위 경관과 조화를 이루도록 하는 범위안에서 실시되는 것으로서 환경부령이 정하는 규모 이하의 증축ㆍ개축ㆍ재축 및 그 부대시설의 설치와 천재지변이나 공원사업으로 이전이 불가피한 건축물의 이축을 규정하고 있고, 동법 제23조제1항제1호에 의하면, 공원구역에서 공원사업 외에 건축물 그 밖의 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 하되, 다만 대통령령이 정하는 경미한 사항에 대하여는 공원관리청에 신고를 하거나 신고를 생략할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법시행령 제19조는 동법 제23조제1항 단서의 규정에 의하여 신고를 생략하고 할 수 있는 행위로 자연환경지구ㆍ자연취락지구 또는 밀집취락지구 안에서 연면적 10제곱미터의 범위 안에서 화장실을 개축하는 행위와 자연환경지구ㆍ자연취락지구 또는 밀집취락지구 안에서 농림수산 및 생활용수의 인수를 위하여 하천 또는 호수의 수면의 변동이나 수량의 증감을 초래하는 행위(다만 지하수를 개발하는 경우에는 허가를 받아야 한다) 및 자연환경지구ㆍ자연취락지구 또는 밀집취락지구 안에서 꿀벌을 기르거나 자연취락지구 또는 밀집취락지구 안에서 1가구 5두 이하(조류는 1가구 20마리 이하)의 가축을 기르는 행위 등을 규정하고 있으며, 동법 제23조제2항에 의하면 공원관리청은 동법 제18조제2항의 규정에 의한 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞을 경우에 한하여 동조제1항의 규정에 의한 허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 동법 제30조제1항제1호에 의하면 공원관리청은 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 때에는 이 법에 의한 허가를 취소하거나 사업을 정지 또는 변경하게 할 수 있으며, 동법 제31조제1항은 공원관리청은 제30조제1호에 해당하는 때에는 해당건축물이나 공작물 등의 소유자에 대하여 이를 철거하는 등 필요한 조치를 하도록 명할 수 있다고 규정하고 있고, 동조제2항은 제1항의 규정에 의하여 철거명령을 받은 자가 명령에 따르지 아니하는 경우에 그대로 두면 공익을 해치거나 자연공원의 관리에 지장을 줄 것으로 인정되는 때에는 행정대집행법이 정하는 바에 따라 공원관리청이 대집행하거나 공원관리청의 요청에 따라 시ㆍ도지사 또는 군수가 대집행할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법 제71조제2항에 의하면 자연공원 안에서 건축법 등 법령에 의하여 허가 또는 인가 등을 하고자 하는 행정기관의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 공원관리청과 협의하여야 하며, 협의가 이루어져 관계행정기관의 장의 허가 또는 인가 등을 받은 경우에는 이 법에 의하여 공원관리청의 허가를 받아야 하는 사항에 관하여 공원관리청의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 청구인은 이 건 건축물을 신축할 당시에 구자연공원법 제17조제2항 및 동법시행령 제10조에 의하여 공원관리청의직무대행에관한규정이 정하는 범위내에서 ○○국립공원의 보호 및 공원시설의 유지ㆍ관리에 관한 직무를 행하고 있던 피청구인으로부터 이 건 건축물의 신축에 대하여 아무런 허가도 받지 아니한 채 1995년 8월경부터 ○○국립공원의 자연환경보전지역 내에 이 건 건축물을 신축ㆍ증축한 사실이 분명하고, 달리 이 건 건축물이 동법시행령이 규정하고 있는 경미한 사항에 해당하여 신고를 하지 아니하여야 할 사항에 해당하지도 아니하여, 청구인이 국립공원 자연환경보호지구 내에서 이 건 건축물을 신축할 당시 피청구인에게 신축허가를 받지 아니한 채 이 건 건축물을 신축한 행위는 동법에 위반하였음이 분명하다 할 것이므로, 관련 법령에 따라 피청구인이 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 청구외 ○○군수로부터 이 건 토지에 대하여 경지지역으로 토지이용계획확인을 받아 이 건 건축물을 신축하였고, 이 건 건축물을 신축하기 전에 ○○군에 이 건 토지에 대하여 문의하였으나 ○○군은 자연공원에 해당하지 아니하고 이 건 건축물을 신축하는 데 어떠한 장애도 없다는 답변을 들었으며, 청구인은 이러한 행정청의 답변을 신뢰하여 어떠한 과실도 없이 전재산을 투입하여 이 건 건축물을 신축하게 된 것이므로, 청구인이 이 건 건축물을 신축한지 10년이상이 흐른 뒤에 한 피청구인의 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이라는 취지의 주장을 하고 있으나, 이러한 신뢰보호의 원칙의 인정범위는 구체적인 사안과 관련하여 적법상태의 실현에 의하여 달성되는 공익과 행정작용의 존속성ㆍ계속성에 대한 개인의 신뢰보호라는 사익의 구체적 비교형량에 의하여 결정되어야 하는바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 이 건 건축물을 신축할 당시 자연공원법에 의한 적법한 신청절차를 거치지 않은 사실이 분명하고 이러한 위법상태를 시정하고 국립공원 내의 자연환경을 보전해야 할 공익적 필요성이 이 건 처분으로 인해 야기될 청구인의 불이익에 비하여 작지 않다 할 것으로 청구인의 신뢰보호의 요청에 비하여 이 건 처분의 집행을 통한 공익실현 요청이 크다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 또한 청구인은 이 건 건축물에 대하여 청구외 ○○군수가 이 건 토지가 공원구역에 해당하지 아니하고 경지지역에 해당함을 확인하였고, 이 건 건축물이 준공된 후 건축물대장에 등재함에 있어서도 어떠한 문제점도 제기하지 않은 점 등을 종합하여 볼 때 위 ○○군수가 이 건 건축물의 신축을 허가하였다고 볼 수 있고, 따라서 위 ○○군수가 이 건 건축물에 대하여 신축을 허가하였다면 자연공원법 제71조에 의한 허가를 받은 것으로 볼 수 있으므로, 단지 이 건 건축물을 신축할 당시 피청구인의 허가를 받지 아니하였다는 이유만으로 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이 건 건축물에 대한 건축신고에 대하여 청구외 ○○면장 또는 청구외 ○○군수가 피청구인으로부터 이 건 건축물에 대한 신축허가 가능여부를 확인해야 함에도 불구하고 이러한 확인절차를 거치지 아니한 과실로 인하여 청구인이 물적 손해를 입게 되었다면 청구인이 입은 손해에 대하여 별도의 책임을 물을 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 위 ○○면장 및 ○○군수의 청구인에 대한 건축물신고수리 및 건축물대장에의 등재행위는 자연공원구역 내에서 공원관리권자인 피청구인과의 협의절차를 거치지 않은 것으로, 위 ○○면장 등이 이 건 건축물에 대한 신축신고서를 수리한 것만으로 청구인이 자연공원법에 의한 피청구인의 허가를 받은 것으로 보기는 어렵다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.