유권해석보완이행청구

1. 사건개요 공무원직급이 서기관인 청구인은 2004. 4. 1.자로 지방부이사관(국장급)으로 보임하는 ‘○○ 사무국장’으로 인사발령을 받아 근무하다가 대기발령 및 과장직위를 받아 근무하던 중 청구인보다 지방부이사관 승진대상 후순위이었던 자들이 승진발령을 받자, 청구인은 2005. 3. 11. 피청구인에게 "지방부이사관으로의 승진임용에 있어 승진심사를 거쳐 승진대상자가 확정ㆍ발표된 상태에서 동 대상자를 승진임용하지 아니하고 후순위 승진심사 대상자를 승진임용할 수 있는지"에 대하여 유권해석을 요청하였고, 피청구인은 2005. 3. 23. 청구인에게 "사전심의된 사항이 곧바로 승진임용으로 이어지는 경우도 있으나 특별한 사정이 있는 경우 임용권자는 승진임용의 전단계인 사전심의내용을 토대로 전술한 승진임용의 원칙에 따른 제반요건을 고려하여 사전심의된 대상자를 승진임용할 것인지 여부를 최종적으로 결정할 수 있다"는 취지로 회시하였으며, 청구인은 2005. 5. 16. 피청구인에게 위의 회시내용 중 ‘특별한 사정’에 관하여 구체적으로 회신해 달라는 취지로 유권해석의 보완을 요청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2005. 6. 14. 청구인에게 "사전심의가 된 자를 승진임용시키지 않을 수 있는 특별한 사정 등에 대하여는 일률적으로 정의하기 곤란하다"는 취지로 회시를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2002. 10. 12.부터 광주광역시 기획관으로 근무하던 중 2004. 3. 31. 오후 지방부이사관 승진예정자가 발표되면서 인사부서에서 지방부이사관 승진을 전제로 한 (국가)서기관에서 지방서기관으로의 전직동의서를 요구해와 동의서를 작성ㆍ제출하였고, 이에 따라 지방서기관 신분으로서 2004. 4. 1.자로 지방부이사관으로 보임되는 국장직위로의 보직명령(사령장)을 받고 근무하던 중 2004년 7월중순경 청구인의 상급자가 청구인의 교체를 요구함에 따라 2004. 7. 20.자로 총무과 대기발령을 받았고 같은 해 8. 1.자 국장급 인사에서 청구인을 국장직위로 회복시키지 않고 시립박물관장으로 배치한다는 사실을 인지하고 사직원을 제출한 바 있으며, 그 후 부이사관 승진대상자 승진심의 당시(2004. 3. 31.) 청구인보다 후순위였던 3 - 4명이 두 차례에 걸쳐 부이사관 등으로 승진해 나갔고 청구인은 지방서기관으로 과장직위에 강임되어 고통과 좌절 속에서 근무하였다. 나. 「지방공무원법」과 「지방공무원임용령」 어디에도 인사위원회의 적법한 절차를 거쳐 승진임용대상자로 결정한 공무원에 대하여 승진임용을 하지 않도록 규정하고 있는 조항이 없는 점 등을 볼 때, 피청구인의 질의회시는 ‘특별한 사정’을 일률적으로 규정할 수 없는 것으로 너무 넓게 해석하여 인사위원회의 심의를 통하여 승진대상자로 결정ㆍ발표된 공무원이 또 다른 불확정ㆍ불안정의 상태에 빠지게 함으로써 공무원신분보장체계를 크게 뒤흔드는 결과를 가져왔다고 할 것이어서 「헌법」 제7조와 「국가공무원법」 및 「지방공무원법」에서 정한 공무원신분보장에 관한 내용을 심히 훼손하였는바, 피청구인은 소극적인 법령해석에서 벗어나 "앞 순위의 최종확정 발표된 승진예정자를 배제하고 후순위 대상자를 승진임용할 수 없다"는 등의 적극적인 해석을 하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 법령질의에 대한 회신, 특정한 처분 등을 요구하는 것이 아닌 민원회신 등은 국민의 권리ㆍ의무관계에 하등의 영향을 미치지 아니하는 단순한 사실행위로서 「행정심판법」 제2조의 ‘처분’에 포함되지 아니하며, 의무이행심판의 요건중 ‘부작위’가 성립되기 위해서는 이행청구의 대상이 ‘처분’이라는 요건을 갖추어야 하나 법령질의에 대한 회신은 처분성이 없어 「행정심판법」 제3조의 행정심판대상이 되지 아니하므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 청구인은 피청구인의 소극적인 법령해석으로 공무원의 신분보장에 관한 내용이 심히 훼손되었다고 주장하면서, 피청구인이 청구인에게 회시한 "사전심의된 사항이 곧바로 승진임용으로 이어지는 경우도 있으나 특별한 사정이 있는 경우"에서의 ‘특별한 사정’은 법정 승진임용제한사유로 국한하여 해석하고 이와 아울러 승진임용 시에는 앞 순위의 최종 심사확정 발표된 승진예정자를 배제하고 후순위 승진대상자를 승진임용할 수 없다는 등의 적극적인 유권해석을 하라는 재결을 구하고 있으나, 청구인과 관련된 지방3급공무원으로의 승진임용은 피청구인이 청구인에게 회신한 바와 같이 「지방공무원법」 제6조에 의하여 임용권자인 지방자치단체의 장의 고유권한에 속하는 사항으로서, 임용권자는 승진임용을 함에 있어 절차상 당해 인사위원회의 사전심의를 거쳐 동법 제38조제1항 및 「지방공무원임용령」 제38조의3에 따라 승진후보자의 행정실적ㆍ능력ㆍ전공분야ㆍ인품ㆍ적성 등 능력과 경력 등 제반요건을 고려하여 임용행위에 앞서 사전심의된 대상자를 승진임용할 것인지 여부를 최종 결정할 수 있는 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제3호 지방공무원법 제38조 및 제39조 지방공무원임용령 제38조의3 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 지방공무원 승진임용방법에 대한 유권해석 요청서, 지방공무원 승진관련 질의회시문서, 지방공무원 승진임용방법에 대한 유권해석 보완요청서, 인사발령 통지문, 광주일보 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 광주광역시의 인사발령 및 광주일보(신임국장 프로필)에 의하면, 서기관이던 청구인은 기획관리실 ‘기획관’에서 2004. 4. 1. 지방부이사관으로 보임되는 ‘○○ 사무국장’으로 인사발령(2004. 4. 1.부터 별도명령이 있을 때까지 재단법인 광주○○ 파견근무 - 서기관 직명은 그대로 유지됨)을 받았다. (나) 청구인은 2005. 3. 11. 피청구인에게, 「지방공무원임용령」 제38조의3의 규정에 의하여 지방부이사관으로 승진임용되기 위하여 승진심사를 거쳐 시ㆍ도에서 대상자를 확정ㆍ발표한 상태에서 승진심사 확정대상자를 승진임용하지 아니하고 이후에 실시된 승진심사의 대상자를 부이사관으로 승진임용할 수 있는지에 대하여 유권해석을 하여 달라고 요청하였는바, 청구인으로서는 승진시기에도 불구하고 시ㆍ도에서 승진심사를 통하여 기 확정ㆍ발표된 승진임용예정자를 승진임용하지 않고 별도의 승진심사를 통하여 이후의 승진심사대상자를 승진임용하는 것은 「지방공무원임용령」의 관련규정 해석을 그르친 것이라는 의견을 제시하였다. (다) 이에 대하여 피청구인은 2005. 3. 23. 청구인에 게 질의회시를 하였는바, 지방3급공무원에의 승진임용은 「지방공무원법」 제6조에 의하여 지방자치단체의 장인 임용권자의 권한으로서 동법 제38조제1항에 따라 능력과 경력 등을 고려하여 임용하도록 하고 있고, 특히 「지방공무원임용령」 제38조의3에서 임용권자는 동 계급으로 승진임용을 하는 경우 승진후보자의 행정실적ㆍ능력ㆍ경력ㆍ전공분야ㆍ인품ㆍ적성 등 여러 가지 요건을 고려해야 한다고 명시되어 있으며, 또한 승진임용의 절차에 대하여는 「지방공무원법」 제8조에 의하여 당해 인사위원회의 사전심의를 받아 임용하도록 하고 있으므로, ‘사전심의된 사항이 곧바로 승진임용으로 이어지는 경우도 있으나 특별한 사정이 있는 경우 임용권자는 승진임용의 전단계인 사전심의내용을 토대로 전술한 승진임용의 원칙에 따른 제반요건을 고려하여 사전심의된 대상자를 승진임용할 것인지 여부를 최종적으로 결정할 수 있다’는 것이 회시내용이다. (라) 청구인은 2005. 5. 16. 피청구인에게 지방공무원 승진임용방법에 대한 유권해석 보완요청을 하였는바, 청구인은 피청구인의 회신문을 볼 때 ‘특별한 사정이 있을 경우’ 임용권자는 승진심사를 거쳐 승진임용하기로 최종 확정ㆍ발표되어 당해 직위에 근무했던 자를 승진임용시키지 않을 수 있는 것으로 이해되는데 특별한 사정이 어떤 것인지 구체적으로 회신해달라고 하면서, 법령상 사유 외에도 특별한 사정이 있다면 심사확정ㆍ발표된 순서에 상관없이 승지대상자를 결정하여 앞 순위의 승진심사 확정자를 배제하고 후순위 대상자를 승진임용할 수 있는지에 대하여 유권해석을 하여 달라고 요청하였다. (마) 이에 대하여 피청구인은 2005. 6. 14. 청구인에게, 지방3급공무원으로의 승진임용은 임용권자의 권한에 속하는 사항으로 임용권자는 당해 인사위원회의 사전심의결과를 토대로 실적ㆍ능력ㆍ경력ㆍ전공분야ㆍ인품ㆍ적성 등 제반요건을 고려하여 승진임용여부를 결정할 수 있는 것이므로 사전심의된 자를 승진임용시키지 않을 수 있는 특별한 사정 등에 대하여는 피청구인이 일률적으로 정의하기 곤란하다는 내용의 회신을 하였다. (2) 「행정심판법」 제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제3호의 규정에 의하면, 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여는 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판을 제기할 수 있고, 여기서 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있다. 따라서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 하는바, 청구인은 피청구인이 지방공무원의 승진임용에 관한 유권해석의 보완요청에 대하여 소극적으로 해석함에 따라 공무원신분보장에 관한 내용을 훼손하였다면서 피청구인에게 이에 대하여 적극적으로 해석하여 줄 것을 요구하고 있으나, 청구인이 피청구인에게 이행을 청구한 유권해석은 일종의 법령에 관한 질의에 대한 회신으로서 그것만으로 국민의 권리ㆍ의무에 직접적인 변동을 초래하는 것이 아니어서 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로 볼 수 없어 피청구인에게 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있다고 할 수 없으므로 이 건 심판청구는 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위를 전제로 하지 아니한 부적법한 심판청구이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.