유류저장시설폐지 고시 무효확인 청구

1. 사건개요 청구외 ☆☆석유 주식회사는 1982. 12. 29. 피청구인에게 ♣♣시 ♤♤동 **-*번지 외 10필지(11,504㎡)에 대하여 유류 저유소 설치를 목적으로 도시계획시설결정 신청을 하였고, 충청남도지사는 1983. 5. 17. ♣♣시 ♤♤동 **-*번지 10필지에 대하여 ♣♣ 도시계획시설(유류저장설비) 결정 고시(충청남도고시 제1983-81호)를 하였다. 이후, 피청구인은 1992. 3. 21. 충청남도지사에게 ♣♣시 ♤♤동 일원 유류저장설비에 대하여 ♣♣ 도시계획 변경(재정비)결정 신청을 하였고, 충청남도지사는 1993. 2. 23. ♣♣시 ♤♤동 일원 유류저장설비를 폐지하는 내용의 ♣♣ 도시계획 변경(재정비)결정 고시(충청남도고시 제1993-25호)를 하였다. 한편, 피청구인은 2008. 12. 1. ♣♣시 ♤♤동 **-*번지 일원에 대하여 당초 공업지역을 제2종일반주거지역으로 변경하는 내용의 ♣♣ 도시관리계획(재정비) 변경결정 및 지형도면 고시(♣♣시고시 제2008-243호)를 하였다. 2. 청구인의 주장 가. 1983. 5. 17. 충남고시 제81호 도시계획시설(유류저장시설)로 결정 고시되고, 1983.9.6. 도시계획사업(유류저장시설) 사업시행허가 되었으며, 1984.2.21. 건축허가 준공(허가번호 ***호)되어 옥외저장탱크 4기(제4류 석유류 960,000리터)가 ♣♣소방서에 위험물시설로 등록되는 등 도시계획사업으로 설치되어 현재까지 도시계획시설의 효력을 유지하고 있다. 행정청이 아닌 사업시행자 ▲▲정유(포괄승계인)는 도시계획시설(사업)허가 변경과 토지분할, 합병 등의 어려움으로 청구인과 지적경계가 아닌 당장 경계를 기준으로 상호 토지교환은 물론 1번 국도에 이르는 진입로를 공용 사용하기로 합의한 후 20여년 이상 평온, 공연하게 상호 배타적인 자주점유 사용을 계속하였음에도, 최근 ▲▲정유는 ♣♣토지매각 시점에 이르러 당초 토지 교환을 파기하고 진입로 사용을 부정하며 일방적으로 토지 인도와 진입로 사용료 등의 부당이득을 주장하는 민사소송(서울♡♡♡♡법원 ****♧♧****** 사건)을 제기하여 그 위법 부당함이 입증되어 2019.1.17. 전부 패소하였음에도 불구하고 2019.1.30. 또 다시 항소를 제기한 사실이 있다. 나. 청구인은 유류저장시설 고시와 관련된 도시계획사업(유류저장시설) 시행 허가 및 건축허가에 청구인 토지 ♤♤동 산*-*(현재 ♤♤동 **-*, **-*) 458.75㎡가 포함된 당사자이다. 행정청이 아닌 도시계획사업시행자인 ▲▲정유는 지금까지 도시계획사업 변경허가, 준공 및 토지매수(분할, 합병)을 이행하지 아니한 채 도시계획사업 준공이익(형질변경, 지목변경)과 건축허가이익(건축물대장정비)을 부당하게 취하고 있음에도 오히려 사업시행자가 부당이득청구 소송을 제기하고 있다. 청구인은 이 건 도시계획사업시행을 입증하기 위해 청구취지를 확인할 법률상 이익이 있는 당사자이다. 피청구인은 처분(고시) 당시의 직접 당사자(충청남도지사)는 아니나, 도시계획결정 권한이 피청구인에게 승계된 경우에는 권한을 승계한 행정청이 피청구인이 되어야 하는 행정심판법 제17조제1항에 의한 당사자이다. 다. 이미 도시계획사업 시행으로 설치된 도시계획시설이 존치되어 현재까지 적법하게 사용되고 있음에도 미집행 도시계획인 것처럼 도시계획사업 시행 근거를 알 수 없도록 당초 도시계획내용을 폐지 고시함은 중대 명백한 위법으로 당연 무효다 할 것이다. 특히 도시계획사업 시행자가 설치한 유류저장시설 진입로는 구 도시계획법 제83조 제1항에 따라 ♣♣시에 무상귀속되거나, 적어도 공중의 통행에 제공하여 그 배타적 수익권을 포기하였다고 봄이 상당함에도(별첨 판결문 10쪽 나. 판단), 피청구인이 일방적으로 당초 도시계획을 폐지하여 도로개설 내역을 알 수 없도록 하여 소송에 이르게 하는 점 또한 위법, 부당하다. 라. 【보충답변⑴】피청구인은 도시계획시설(유류저장시설) 결정은 물론 폐지 역시 적법한 고시절차에 의한 처분으로 하자가 없으므로 청구인의 청구는 제기요건에 반하는 부적법한 청구라고 주장하고 있다. ① 피청구인은 답변서에서 “도시계획사업시행 허가 시(1983.9.6.) 청구인의 토지가 편입된 것은 도시계획사업부지로의 진입로 등의 필요성에 의해” 또는 “도시계획사업면적 11,054㎡(청구인토지 진입로 154㎡ 포함)”이라 답변하는 바와 같이 도시계획사업이 시행된 경위를 인정하고 있다. ② 이 사건 장기미집행 도시계획시설 폐지, 변경고시가 아니라 도시계획사업이 기 시행된 도시계획시설(유류저장시설)로 폐지, 이전 또는 용도변경한 사실 없으며, 현재까지 유류저장시설로 설치 관리되어 있어 기득권(유류저장시설 영업허가권)이 유지되고 있음에도 당초 고시를 폐지한 잘못이 있다. ③ 이 사건과 같이 당초 도시계획사업으로 시행허가(실시계획인가 의제)하여 설치한 시설을 당초 허가대로 사용 중임에도 불구하고 공법상 행위제한인 도시계획만을 폐지해 토지용도를 자유화해 버린다면 도시계획법 자체를 몰각시키는 중대하고 명백한 위법으로 더 이상 행정심판 제기요건 설명은 필요없다 할 것이다. 마. 피청구인은 청구인 토지가 최초 도시계획(유류저장시설) 결정고시(충남고시 제81호 1983.5.17.) 당시는 물론 그 이후에도 편입된 사실이 없어 행정심판 당사자가 될 수 없어 청구인적격에 위배된다 주장하고 있다. ① 피청구인이 제출하고 있는 증거들에 의하더라도 청구인 토지(♤♤동 산*-*)가 도시계획사업면적(11,504㎡ 중 진입로 154㎡)은 물론 최초 도시계획시설 결정면적(11,350㎡)에도 분명하게 포함되어 있음을 확인할 수 있다. ② 즉 을제2호증을 살펴보면 비행정청인 도시계획사업시행자 ☆☆석유가 최초 시설 결정 신청면적이 11,540㎡이고, 피청구인이 진입로 154㎡를 제외한 11,350㎡를 최초결정 고시(충남고시 제81호)한 사실은 맞다. ③ 첨부된 지적도면 붉은색 라인으로 표시된 시설 결정면적은 11,350㎡이고, 점선 라인 부근이 구적도에서 시설결정 제외되었다고 표시한 진입로 154㎡이며, 하단구적표 합계면적 3,988㎡은 시설결정면적 중 녹지면적인 3,988㎡이다. 구적도에 표시된 계획부지는 시설결정면적 중 부지면적 7,362㎡이다. 바. ④ 청구인 토지는 지적도상 붉은색 라인으로 표시되었으나 지번이 별도 표시되지 아니한 진입로형태의 토지와 ♤♤동 **-*와 **-* 경계에 접하는 일부 토지로서 시설 결정도면 면적(11,350㎡)에 분명히 포함되어 있다. ⑤사업시행자(승계인 ▲▲정유)가 소유권을 확보한 시설면적은 제출된 도면 중 ♤♤동 *-*, **-*, **-*, **-*, **-*, **-*, **, **-*(**-*은 합병) 9필지 11,042㎡이며 나머지 308㎡(11,350㎡- 11,042㎡)는 청구인 토지이다. ⑥ 사업시행자는 도시계획사업시행을 근거로 2010.6.1. 당초 도시계획사업 시행면적 11,504㎡를 건축 대지를 신청, 등재하였고, 다시 2010.10.20. 소유권을 확보한 11,042㎡ 만을 주유소 용지로 지목변경하고 건축 대지 역시 11,042㎡로 변경 정비하였다. ⑦ 한편 시설 결정에 편입된 청구인 토지 308㎡ 중 현재까지 반환받지 못한 유류저장시설 내 49㎡는 법원측량감정을 통해 위치와 면적을 확인하였다. ⑧ 따라서 청구인 토지는 최초 결정 당시는 물론 현재까지 사업시행자가 부당하게 소유권을 취득하지 아니하고 유류저장시설로 사용하고 있고 최초 시설 중 진입로와 정문으로 사용되었던 시설이 변경되어 맹지가 되는 등 사업시행자(승계인) 스스로가 도시계획변경절차이행과 지적정리가 불가하여 위법상태가 지속되어 청구인의 피해와 손실이 계속되어 있으므로 청구인은 이 사건 처분에 대하여 다툴 수 있는 법률상 이익이 있는 적법한 당사자가 분명하다. 사. 피청구인은 최초 고시 당시와 현재는 관련 법령변경으로 무효확인청구는 법률적 실익이 없는 부적합한 청구라고 주장하고 있다. 미집행도시계획시설일 경우는 피청구인의 주장을 수용할 수 있으나, 기 도시계획사업이 시행(집행)된 시설의 경우 관련 법령이 변경되었다 할지라도 부칙 경과조치로 종전의 결정, 처분, 절차 그 밖의 행위는 변경된 규정에 의해 처분된 것으로 보게 되어 있다. 피청구인은 이 사건 유류지정시설이 적법하게 현황에 부합될 수 있도록 도시계획시설을 변경하고 지적정리가 가능할 수 있도록 폐지된 고시의 무효확인을 통하여 최초 도시계획결정 고시를 적법하게 복원해야 할 것이다. 아. 【보충답변⑵】2007.8.3. ♣♣소방서가 공문으로 회신한 이 사건 유류저장시설(위험물) 설치 시기는 1984.2. 10.이며 회신일까지 용도폐지 신고한 사실이 전혀 없고 현재도 변함없이 같은 효력이 유지되고 있다. 피청구인은 부대동 유류저장시설 확대로 이 사건 유류저장시설기능이 상실되어 폐지되었다고 주장하고 있으나 피청구인 주장과 증거에 의하더라도 부대동 시설과 이 사건 유류저장시설은 아무 관련이 없다. 부대동 시설의 경우 종전면적(62,109㎡)의 지적측량에 의한 분할조정으로 근소한 1,269㎡가 확대된 면적변경(63,429㎡)일 뿐, 이 사건 유류저장시설(11,350㎡)을 “폐지”하였다는 아무 증거도 없이 일방적인 도시계획변경에 불과하다. 피청구인 주장이 성립되려면 당초 시설이 폐지, 이전, 용도변경된 사실이 있어야 할 것이기에 원인 없는 이 사건 폐지 고시는 당연 무효라 할 것이다. 자. 이 사건 유류저장시설을 순차로 포괄 승계한 ▲▲정유는 행정청이 아닌 공익사업시행자 지위도 승계한 자이다. 공익사업시행자가 공공도로를 자신만이 통행할 수 있는 사도라 주장하며 사용료(부당이득)을 요구하고, 도시계획시설 경계를 마음대로 변경, 주장하면서 토지 인도를 요구하고, 청구인 토지(♤♤동 산*-*)를 임의로 등재, 삭제하여 개발이익(주유소 용지로 지목변경)을 취하며, 건축물대장을 정비(건축대지, 건폐율, 용적률) 할 수 있었음은 전적으로 불법으로 이 사건 무효고시처분이 그 이유라 할 것이다. 따라서 청구인은 행정청의 불법적인 무효고시처분으로 공익사업시행자(▲▲정유)로부터 소송을 당하여 법률적 다툼으로 계속하고 있는바, 만약 청구인 패소시 피청구인을 상대로 국가배상법에 의한 손해배상을 청구할 예정이다. 차. 피청구인은 당초 도시계획시설로 환원될 경우 청구인 토지에 진입로가 개설되어야 하는데 이미 1996년 10월 경 건축허가를 받아 개인적으로 얻을 이익이 아무것도 없다는 황당한 주장을 하고 있다. 청구인이 1996년 10월 건축허가 당시에는 이미 최초 도시계획사업시행허가 받은 도면대로 유류저장시설 진입로가 개설 사용되고 있었다. 당시 ♣♣에너지(▲▲정유 전 소유자)는 진입로와 정문을 폐쇄 명도하고 담장경계를 기준으로 토지교환을 합의하고 상호 이행하였으나 지적정리와 등기이전은 20년이 지나도록 동시이행을 불이행하였다. 이유를 그 당시는 몰랐으나 나중에 불법적인 이 사건 무효고시로 스스로 도시계획시설변경 고시와 지적정리를 할 수 없는 처지임을 알게 되었다. 이 사건 무효고시확인의 법률적 사실적 이익은 최초 청구인 토지에 개설된 진입로의 연장선인 1번 국도 진입로는 청구인이 부당이득을 취한 사실이 없으며 현재까지 명도받지 못한 청구인 토지는 계속하여 일단의 유류저장 시설 부지로 사용되어 왔음을 입증하는 일이다. 3. 관련 법령 ○「행정심판법」제13조 제2항 4. 인정사실 당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑1 ~ 10호증, 을 제1 ~ 6호증의 기재사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구외 ☆☆석유 주식회사는 1982. 12. 29. 피청구인에게 ♣♣시 ♤♤동 **-*번지 외 11,504㎡에 대하여 유류 저유소 설치를 목적으로 도시계획시설결정 신청을 하였고, 피청구인은 1982. 12. 31.~ 1983. 1. 13. 유류 저장소시설 결정 신청에 따른 공람공고를 실시하였다. 이후, 충청남도지사는 1983. 5. 6. 제2회 충청남도 지방도시계획위원회 심의를 거쳐, 1983. 5. 17. ♣♣시 ♤♤동 **-*번지 10필지 11,350㎡에 대하여 ♣♣ 도시계획시설(유류저장설비) 결정 고시(충청남도고시 제1983-81호)를 하였다. <table class="tbl3"><thead><tr><th>시설명</th><th>위치</th><th>세부시설 명</th><th>면적 또는 규모</th></tr></thead><tbody><tr><td>유료저장설비</td><td>♣♣시 ♤♤동 ***외 10필</td><td>총 부지<br>부지<br>녹지</td><td>11,350㎡<br>7,362㎡<br>3,988㎡</td></tr></tbody></table> ※ 11,350㎡(당초 신청면적 11,504㎡에서 ♣♣시 ♤♤동 산 *-*번지 중 154㎡ 제외) 나. 피청구인은 1992. 3. 21. 충청남도지사에게 ♣♣시 ♤♤동 일원 유류저장설비에 대하여 ♣♣ 도시계획 변경(재정비)결정 신청을 하였고, 충청남도지사는 1992. 11. 27. 제5회 충청남도 지방도시계획위원회 심의를 거쳐, 1993. 2. 23. ♣♣ 도시계획 변경(재정비)결정 고시(충청남도고시 제1993-25호)를 하였다. <table class="tbl3"><thead><tr><th>구분</th><th>시설의 세분</th><th>위치</th><th colspan="3">면적(㎡)</th></tr><tr><th></th><th></th><th></th><th>기존</th><th>변경</th><th>변경 후</th></tr></thead><tbody><tr><td>대지</td><td>유류저장시설</td><td>♣♣시 ♠♠동 수동</td><td>11,350</td><td>△11,350</td><td></td></tr><tr><td>변경</td><td>유류저장시설</td><td>♣♣시 ◐◐동 산*** 일대</td><td>62,160</td><td>1,269</td><td>63,429</td></tr></tbody></table> ※ 변경사유 : ◐◐동에 유류저장시설의 규모를 확대하여 조성함에 따라 기능상실 다. 피청구인은 2008. 12. 1. ♣♣시 ♤♤동 **-*번지 일원에 대하여 당초 공업지역을 제2종일반주거지역으로 변경하는 내용의 ♣♣ 도시관리계획(재정비) 변경결정 및 지형도면 고시(♣♣시고시 제2008-243호)를 하였다. 5. 이 사건 행정심판 적격 여부 「행정심판법」제13조 제2항에 따르면, 무효등 확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 여기에서 말하는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의해서 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 말하고, 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이익까지 포함되는 것은 아니라 할 것이다. 살피건대, 청구인은 ‘최초 청구인 토지에 개설된 진입로의 연장선인 *번 국도 진입로에 대해 청구인이 부당이득을 취한 사실이 없으며 현재까지 명도 받지 못한 청구인 토지가 계속하여 일단의 유류저장시설 부지로 사용되어 왔음’을 입증하기 위해 1993. 2. 23.자 ♣♣ 도시계획 변경(재정비)결정 고시(충청남도고시 제1993-25호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)의 무효확인을 구하는 것으로 보이는 바, 청구인은 이 사건 고시의 무효확인에 관하여 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과할 뿐 이 사건 고시의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가진 자로 볼 수 없다. 따라서, 이 사건 행정심판 청구는 법률상 이익이 없는 자가 청구한 것으로서 본안에 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법한 청구라 할 것이다. 6. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.