유실농지 토양 복토 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자로서, 이 사건 토지는 2011. 7. 27. ○○지역의 집중호우로 발생한 산사태 피해지이며 2012. 6. 12. 산사태복구사업이 준공된 토지로, 이후 청구인은 피청구인에게 피청구인이 산사태복구사업을 시행하면서 이 사건 토지를 무단 손괴하였으므로 유실된 토양에 대한 복토의무이행을 요구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2011. 7.말 집중호우로 ○○산 산사태 시점에, ○○시 ○○읍 ○○리 산○-○번지에도 산사태가 일어나 무너지고 파여 길이 100여m, 폭 2~5m, 깊이 60㎝ ~ 3m의 큰 계곡이 확대, 형성되었다. 경기도와 피청구인, ○○읍의 구거유지, 관리 관계부서의 관리 부실로 농림축산식품부 소유 구거 ○○번지 가 원래 위치에 보존이 안 되어 그 형체조차 없어졌고, ○○리 산○-○의 산사태 때 뿌리 채 뽑힌 큰 나무, 큰 돌, 토사 등이 농지로서 장애물이 없는 ○○리 ○○ 토지로 쓸려 내려와 청구인은 큰 피해를 입었다. 청구인이 ○○읍에 ○○리 구거 ○○번지 복구 민원 중에 피청구인은 청구인의 토지 왼쪽의 ○○리 ○○○-○번지로 산을 오르내리는 곳이 있는데 그곳을 이용하지 않고, 포크레인으로 산사태의 피해를 입은 이 사건 토지를 사전에 알림이나 협의 없이 무단 손괴하고 올라가 ○○리 산○-○번지의 산사태 때 형성된 계곡과 피해농지인 이 사건 토지 상단부에 물고랑 3개를 파서 직결해 놓았고, 계곡을 통해 흘러 내려오는 세 방향 우수가 농지 한가운데로 흐르도록 배수로를 만든 것으로 이는 불법 농지 무단 손괴행위이다. 2) 피청구인에 손괴한 토양을 원상복구 하라고 여러 차례 전화, 내용증명, 산림조합 항의방문 등으로 요구하였으나, 지연하는 이유 회신만 보냈고 그 이후 장비 진입 손괴로 농지의 연약해진 지반이 호우, 장마, 태풍으로 나날이 토지의 붕괴, 토사의 유실 등 파괴되는 상항을 여러 차례 현장에 와서 보고 피해가 확산, 가중되는데도 방지나 복구대책 전혀 없이 이 사건 토지 3m 아래 암반까지 파여 황폐지가 되도록 33개월 간 방치하였다. 토양복구는 돈이 들고 절차가 복잡하니까 완전 황폐지를 만든 후 손쉽게 처리하려고 2013. 10. 17. 슬그머니 사방지로 지정하였으며, 지체없이 토지소유자에게 통지하여야 하는「사방사업법」제2조도 묵살하여 알리지도 않았다. 3) 피청구인은 무슨 권리로 산사태 피해자의 농지를 포크레인으로 무단손괴하고, 피해 농지 상단부에 물고랑 세 곳을 파서 산사태 발생계곡과 직결하여 ○○리 산○-○번지의 우수 배수로를 만들었으며, 손괴한 농지를 복토를 요구하는 청구인에게 농림축산식품부 소유 ○○번지의 구거 위치를 찾아내라고 하고, ○○시에 청구인이 요청해서 구거복구를 먼저 해야 한다고 하며, 손괴한 공무원과 폐쇄된 구거 관할청이 협의해야할 구거복구를 청구인에게 위와 같은 터무니없는 지연 이유만을 요구하고 있으며, 호우로 인해 계속 유실·파괴되는 농토를 여러 번 현장방문을 하여 확인을 하고서도 예방 조치도 하지 않아 황폐지가 되도록 방치하고 있다. 피청구인은 2013. 10. 17. 사방지로 지정하기 부족한 이 사건 토지를 ○○리 산○-○번지의 면적과 합산하여 사방지로 지정하여 농지 손괴한 책임을 덮어버리려고 하고 법에 명시된 즉시 통보도 일 년이 넘도록 하지 않았다. 피청구인은 복토를 하겠다는 회신 두 번 후에 세 번째는 안 하겠다고 번복하고 국민권익위원회의 통보 이후 네 번째는 구거복구 이후에 하겠다고 또 다시 번복하는 민원회신을 하였다. 구거복구는 구거가 폐쇄되도록 관리를 하지 않아 피해를 초래한 ○○시와 농지를 무단 손괴한 피청구인이 협의하여 할 일인데 청구인이‘복토를 해달라, 구거복구를 해달라’ 요구를 해야 하는지? 위에서 본 바와 같이 2011. 7. 산사태가 발원하고 큰 계곡생성지가 ○○리 산○-○번지이므로 사방지를 지정하거나 사방공사를 하려면 발생지인 ○○리 산○-○번지에만 했어야 하고, 피청구인이 손괴, 방치하여 황폐지가 되었고 산지도 아닌 이 사건 토지는 사방지 지정면적에도 미달하는데 산사태 발원지인 ○○리 산○-○번지의 면적과 합산(2,402㎡)하여 피청구인과 ○○시가 2013. 10. 17. 사방지 지정 처분한 것은 적반하장이므로 피청구인은 반드시 농지손괴로 인해 유실된 토양 복토를 이행하여야 한다. 나. 피청구인 주장 이 사건 토지는 2011. 7. 27. ○○지역 집중호우로 산사태 피해지로 ○○지역산림조합에서 시공하여 2012. 6. 12. 준공한 2011년 산사태 복구사업에 포함된 토지이다. 2012. 3. 이 사건 토지 산사태 복구사업 시행 시 청구인의 반대로 공작물(돌망태골막이) 설치를 제외하고, 마대쌓기와 초류종자 파종 등의 복구공사를 시행하였다. 공사방법은 굴삭기를 이용하여 피해지를 정리하고 인력으로 마대쌓기와 초류 종자 파종을 시공하는 형태로 이루어졌으며 인위적으로 수로를 개설하거나 토사를 외부로 반출하는 행위는 없었다. 청구인은 사방사업으로 이 사건 토지가 손괴되었다고 주장하며 유실된 토양을 복토하여 줄 것을 지속적으로 요구하고 있으나, 이 사건 토지는 2011년 산사태 피해 이전부터 자연적인 수로가 형성되어 있던 지형으로 복토할 경우 집중호우 시 토양유실로 인한 하부지역의 피해가 우려되는 상황이다. 이 사건 토지는 자연적인 수로가 형성된 지형으로 구거정비 없이 복토할 경우 우천 시 토양유실로 인한 하부지역의 피해가 우려되므로 유실농지 복토의무를 이행하라는 청구인의 주장은 수용할 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 유실농지 복토 요청 민원 제기 및 민원회신, 현장 사진,피해사실확인서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 청구인은 이 사건 토지의 토지소유자로서, 이 사건 토지는 2011. 7. 27. ○○지역의 집중호우로 발생한 산사태 피해지이며 2012. 6. 12. 산사태복구사업이 준공된 토지로, 이후 청구인은 피청구인에게 피청구인이 산사태복구사업을 시행하면서 이 사건 토지를 무단 손괴하였으므로 유실된 토양에 대한 복토의무이행을 요구하였다. 2) 「행정심판법」제2조에 의하면 “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 의하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 것을 말하며 같은 법 제5조제3호에 의하면 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, 같은 법 제13조제1항에서 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. 청구인은 피청구인이 2012. 6. 12. 준공한 산사태복구사업으로 인해 이 사건 토지가 유실되는 등 피해를 입은 사안으로 유실농지 토양 복토의 의무를 이행하라고 주장하나, 「행정심판법」에 의거 청구인의 신청에 대한 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위해서는 청구인이 피청구인에 대하여 “처분”을 하여줄 것을 신청하여야 할 뿐만 아니라 청구인에게 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 청구인이 피청구인에게 “처분”을 하여줄 것을 신청하지 않았거나 신청권 없는 경우에는 동 신청을 거부하였다고 하여도 청구인의 법률상 지위에 어떤 영향을 미쳤다고 볼 수 없어 행정심판의 대상인 처분이라고 할 수 없다(대판 2005. 4. 15, 2004두11626 판결 참조). 살피건대, 피청구인은 이 사건 토지가 2011. 7. 27. ○○지역에 내린 집중호우로 산사태가 발생하여 피해복구를 한 것으로 「산지관리법」, 「농지법」등 어디에도 자연재해에 따른 피해복구 시 유실된 농지에 대해 복토를 신청할 수 있다는 명문의 규정이 없는바, 이 사건 토지가 유실되어 청구인에게 손해가 발생하였다고 판단되는 경우 행정청을 상대로 한 민사소송 등의 방법으로 해결할 수 있는지의 여부는 별론으로 하고, 청구인에게 이 사건 토지의 유실 토양 복토를 신청할 법규상 또는 조리상 권리를 인정하고 있지 않으므로 「행정심판법」제13조에 따른 청구인 적격이 없는 자에 의한 행정심판 청구이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.