유족위로금 지급거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 고 김ㅇㅇ(이하 ‘고인’이라 한다)의 배우자이고, 고인은 ㅇㅇㅇ업소에서 1968. 3. 1.부터 1973. 8. 1.까지 근무하고 퇴직한 후 1992. 10. 29. 진폐증으로 진단되어 정밀진단을 받은 결과 ‘진폐병형 : 1/1, 합병증 : 활동성 폐결핵(tba)’으로 판정되어 요양결정을 받고 요양하던 중 2013. 5. 22. 진폐로 사망하였다. 이에 청구인이 진폐재해위로금 지급을 신청하여 피청구인은 진폐심사회의 심의결과에 따라 고인의 진폐병형으로 장해등급을 제13급으로 결정하고 2013. 11. 20. 청구인에게 진폐재해위로금 2,717만 8,430원(215일분 평균임금)을 지급하였다. 나. 청구인이 2016. 7. 8. 피청구인에게 구 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐법’이라 한다)에 따른 유족위로금(780일분 평균임금)이 지급되어야 함에도 개정 진폐법에 따른 진폐재해위로금이 지급되었다는 이유로 차액분 유족위로금(565일분 평균임금)을 추가로 지급해 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 2016. 7. 18. 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재법’이라 한다)상 진폐장해등급은 진폐병형과 심폐기능에 의한 장해로 구분되는데, 진폐병형에 의한 장해인 경우 비가역적인 진폐증의 특성상 진폐병형이 진단되면 곧바로 증상고정의 상태로 보아 진폐병형에 따라 장해등급을 부여하고, 심폐기능에 의한 장해인 경우 진폐증으로 인한 합병증 등으로 요양이 필요하다고 인정되면 요양결정을 하고 더 이상 치료효과를 기대할 수 없는 증상고정의 상태에 이를 경우 장해등급을 결정한다. 나. 고인은 1992년 10월 정밀진단 시 진폐병형 제1형으로 판정받아 당시 장해등급기준에는 미달하였으나, 2003. 7. 1. 「산업재해보상보험법 시행규칙」이 개정되면서 진폐병형 제1형에 대한 제13급의 장해등급이 신설되면서 장해등급 제13급의 결정대상에 해당하게 되었는바, 진폐증의 특성상 고인은 1992년 10월 진폐병형이 제1형으로 증상이 고정된 상태였고, 최소한 개정 「산업재해보상보험법 시행규칙」이 시행된 2003. 7. 1.에는 제13급의 장해급여 대상이 되었다고 볼 수 있다. 다. 따라서 고인은 2010. 11. 21. 개정 시행된 진폐법 부칙 제5조의 ‘종전 규정에 따라 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자’에 해당하므로 구 진폐법에 따른 유족위로금(780일분 평균임금)이 지급되어야 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 고인이 진폐법 부칙 제5조의 경과조치를 적용받기 위해서는 종전 규정에 따라 장해위로금 지급사유가 발생한 근로자에 해당하여야 하고, 구 진폐법에 따르면 장해위로금은 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급한다고 되어 있는바, 고인은 요양승인 후 계속하여 요양 중에 있었기 때문에 산재법상 장해등급을 결정할 수 있는 치유상태에 이르지 못하였으므로 종전 규정에 따라 장해위로금 지급사유가 발생한 근로자에 해당하지 않는다. 나. 진폐증에 따른 요양은 진폐증이 기본적으로 있고(병형 제1형 이상) 그에 따른 합병증이 있을 때 승인되는데, 진폐증 자체는 의학적으로 치료가 불가능하더라도 합병증은 치료가 가능한 것이므로 요양승인되었더라도 요양 후 합병증이 치료되었다면 장해등급을 판정할 수 있겠으나, 실제로는 요양승인이 되면 환자들의 반대로 합병증 치료여부를 검토하지 못하고 사망할 때까지 요양하는 것이 일반적이다. 다. 이와 같이 요양하면서 사망 시까지 휴업급여와 상병보상연금을 지급받았으면서 진폐증이 불치병이라고 하여 요양승인 당시 장해등급 판정이 가능하였다고 주장하는 것은 산재법상 보상원칙에 위배되며, 진폐환자들에게 과도하고 이중적으로 보상하는 문제가 발생한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 제24조, 제25조, 제32조, 부칙 제2조, 제5조 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행령 제16조제2항제6호 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제24조, 제25조 산업재해보상보험법 제36조, 제57조, 제91조의3, 부칙 제3조 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제36조, 제57조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정밀진단과거병력조회, 산업재해보상보험 급여원부, 진폐근로자 건강관리카드, 진폐재해위로금 지급신청서, 유족위로금 처리결과 알림 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 고인의 배우자이고, 고인은 ○○광업소에서 1968. 3. 1.부터 1973. 8. 1.까지 근무하고 퇴직한 후 1992. 10. 29. 진폐증으로 진단되어 같은 달 정밀진단을 받은 결과 ‘진폐병형 : 1/1, 합병증 : 활동성 폐결핵(tba)’으로 판정되어 요양결정을 받았다. 나. 고인은 진폐증으로 요양을 받으면서 2013. 5. 22. 사망할 때까지 구 산재법에 따른 요양급여 4억 6,650만 5,000원, 휴업급여 1,703만 2,020원, 상병보상연금 3억 7,809만 7,180원을 지급받았다. 다. 고인이 요양 중 2013. 5. 22. 진폐증으로 사망하자, 청구인은 피청구인에게 구 산재법상 유족급여를 신청하여 2013년 6월분부터 매월 유족보상연금(2016년 10월분 기준 207만 3,860원)을 지급받고 있다. 라. 청구인이 진폐재해위로금 지급을 신청하여 피청구인은 고인의 진폐장해등급을 진폐심사회의 심의결과에 따라 제13급으로 결정하고 2013. 11. 20. 청구인에게 진폐재해위로금 2,717만 8,430원(215일분 평균임금)을 지급하였다. 마. 청구인은 2016. 7. 8. 피청구인에게 구 진폐법에 따른 유족위로금(780일분 평균임금)이 지급되어야 함에도 개정 진폐법에 따른 진폐재해위로금이 지급되었다는 이유로 차액분 유족위로금(565일분 평균임금)을 추가로 지급해 줄 것을 신청하였다. 바. 피청구인은 고인이 요양승인을 받고 치료를 받던 중 사망하여 치료가 종결(치유)된 후 장해가 확정적으로 발생한 경우에 해당하지 않아 개정 진폐법 부칙 제5조의 경과조치를 적용받을 수 없으므로 구 진폐법상 유족위로금 지급대상이 아니라는 이유로 2016. 7. 18. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 진폐법 제24조, 제25조, 제32조, 같은 법 시행령 제16조제2항제6호에 따르면 진폐위로금에는 작업전환수당과 진폐재해위로금이 있고, 진폐재해위로금은 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급하되, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 산재법 제91조의4제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급하는데, 산재법 제5조제2호 및 제36조제6항에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수(제13급의 경우 215일)를 곱한 금액을 지급하고, 진폐위로금 지급에 관한 고용노동부장관의 권한은 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)에 위탁되어 있다. 구 진폐법 제24조, 제25조에 따르면, 진폐위로금에는 작업전환수당, 장해위로금, 유족위로금이 있는데, 장해위로금은 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급하고, 유족위로금은 근로자가 진폐로 사망하여 그 유족이 산재법에 따른 유족급여의 대상이 된 경우에 지급한다. 이 중 장해위로금은 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 산재법의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 하고, 유족위로금은 산재법에 따른 유족보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액(장해등급에 상관없이 780일분의 평균임금)으로 한다. 진폐법 부칙 제2조에 따르면 제24조 및 제25조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용하고, 같은 부칙 제5조에 따르면 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 진폐로 사망한 경우에는 그 유족에 대하여는 종전의 규정에 따라 유족위로금을 지급한다고 되어 있다. 2) 한편, 산재법 제36조에 따르면 보험급여의 종류는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여로 하는데, 다만 진폐에 따른 보험급여의 종류는 요양급여, 간병급여, 장의비, 직업재활급여, 진폐보상연금, 진폐유족연금으로 하고(제1항), 보험급여는 수급권자의 청구에 따라 지급하며(제2항), 같은 법 제57조에 따르면 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우 그 근로자에게 장해급여를 지급하며, 같은 법 제91조의3에 따르면 진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자(진폐근로자)에게 지급하는데 제5조제2호 및 제36조제6항에 따라 정하는 평균임금을 기준으로 하여 별표 6에 따라 산정하는 진폐장해등급별 진폐장해연금과 기초연금(최저임금액의 100분의 60에 365를 곱하여 산정한 금액)을 합산한 금액으로 한다고 되어 있다. 구 산재법 제36조에 따르면 보험급여의 종류는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여로 하고(제1항), 보험급여는 수급권자의 청구에 따라 지급하며(제2항), 같은 법 제57조에 따르면 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하는데, 장해등급에 따라 평균임금을 기준으로 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 산재법 부칙 제3조에 따르면 이 법 시행 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)에 대한 휴업급여 및 상병보상연금의 지급에 관하여는 그 요양 또는 재요양이 종결되기 전까지는 제36조제1항·제2항 및 제91조의3의 개정규정에도 불구하고 제52조부터 제56조까지의 휴업급여에 관한 규정 및 제66조부터 제69조까지의 상병보상연금에 관한 규정에 따른다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 위 인정사실에 따르면 고인은 1992년 10월 정밀진단결과 ‘진폐병형 : 1/1, 합병증 : 활동성 폐결핵(tba)’으로 판정되어 합병증에 따른 요양대상자로 결정된 후 요양을 받기 시작하여 2010. 11. 21. 개정 진폐법이 시행된 후에도 계속 요양을 받다가 장해등급을 판정받지 않은 상태에서 2013. 5. 22. 진폐로 사망하였다. 개정 진폐법 부칙 제5조는 이 법 시행 전에 ‘종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 진폐로 사망한 경우’에 그 유족에게 종전의 규정에 따라 유족위로금을 지급하도록 되어 있는바, 고인이 구 진폐법에 따라 장해위로금을 지급받은 사실이 없으므로 이 사건의 핵심적인 쟁점은 고인이 개정 진폐법 시행 전에 구 진폐법에 따라 ‘장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자’에 해당하는지 여부라 할 수 있다. 2) 구 산재법은 진폐에 대하여 다른 업무상 재해와 동일한 보험급여와 보상기준을 적용하였다. 즉 요양급여 대상자와 장해급여 대상자가 구분되어 있어 요양 시 요양급여를 지급하고, 요양을 하지 않거나 요양이 종결되는 경우 장해등급에 따라 장해급여를 지급하였기 때문에 요양을 하는 진폐근로자는 휴업급여 또는 상병보상연금을 지급받고, 요양을 하지 않는 진폐근로자는 장해급여를 받도록 되어 있었다. 반면 개정 산재법은 진폐에 대해서는 보험급여 및 보상기준에 관한 특례를 두어 모든 진폐근로자에게 현 상태대로 진폐장해등급을 부여하여 그에 상응하는 연금을 지급하면서 요양이 필요한 경우는 별도로 요양급여를 하도록 개정하였다. 즉 요양과 보상을 분리하여 휴업급여, 상병보상연금, 장해급여, 유족급여를 폐지하고 이를 연금으로 단일화하여 진폐보상연금과 진폐유족연금을 신설하였는바, 휴업급여, 상병보상연금과 장해급여를 합하여 요양 여부와 관계없이 모든 진폐근로자에게 진폐보상연금을 지급하고, 유족에게 지급되는 진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 하되 유족보상연금을 초과할 수 없도록 진폐보상체계를 개편하였다. 한편, 진폐근로자에게 「민법」이나 그 밖의 법령에 따른 손해배상 청구를 갈음하여 지급하는 진폐위로금의 경우, 구 진폐법은 진폐근로자에게 산재법상 장해급여 지급 시에 장해위로금(장해보상일시금의 60%)을, 산재법상 유족급여 지급 시에 유족위로금(유족보상일시금의 60%)을 지급하도록 하였으나, 개정 진폐법은 진폐에 걸린 근로자가 생전에 진폐위로금을 자신의 건강관리 및 생활안정에 더 많이 사용할 수 있도록 하기 위하여 종전에 진폐근로자에게 지급하던 장해위로금과 유족에게 지급하던 유족위로금을 통합하여 진폐근로자에게 진폐재해위로금(기존의 장해위로금에 유족위로금 성격의 156일분을 합한 금액)을 지급하는 것으로 하면서 지급요건도 진폐장해등급이 결정된 모든 진폐근로자에게 지급하도록 하였고, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 산재법에 따른 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 유족에게 지급하도록 하였다. 이와 같이 진폐법은 산재법과 밀접하게 관련되어 있고 산재법상 진폐보상체계를 개편하면서 진폐법도 그 취지를 살리기 위하여 동시에 개정되었으며, 진폐법 부칙은 그러한 개정 과정에서 있을 수 있는 수범자의 불이익이나 법적 공백을 방지하기 위하여 마련된 규정이므로 이 사건에서 문제되는 진폐법 부칙 제5조를 해석함에 있어서는 산재법과 진폐법의 연혁과 개정취지 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 3) 청구인은 고인의 진폐병형(1/1)에 의한 장해는 1992년 요양승인 당시 이미 확정된 상태로서 개정 산재법이 2010. 11. 21. 시행되기 전에 장해등급 제13급에 해당하여 장해급여의 지급사유가 발생하였다는 취지로 주장하나, 산재법에 따른 장해급여는 근로자의 부상 또는 질병이 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 지급하며, 여기서 ‘치유’란 부상 또는 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태를 말하고(산재법 제5조제4호), ‘장해’란 부상 또는 질병이 치유되었으나 정신적 또는 육체적 훼손으로 노동능력이 상실되거나 감소된 상태를 말하는데(같은 조 제5호), 고인은 1992년 10월 정밀진단결과 합병증에 따른 요양대상자로 결정된 후 계속 요양하다가 장해등급을 판정받지 않은 상태에서 2013. 5. 22. 진폐로 사망하였다. 산재법 부칙 제3조는 이 법 시행 당시 진폐로 요양을 받은 진폐근로자에 대하여 그 요양이 종결되기 전까지는 구법에 따른 휴업급여 또는 상병보상연금에 관한 규정이 적용되도록 하였으므로 구법에 따라 요양결정을 받은 근로자는 산재법이 개정된 후에도 진폐장해등급을 판정받지 않는다. 그렇기 때문에 구 산재법에 따라 요양결정을 받은 고인은 산재법이 개정되기 전뿐만 아니라 개정된 후에도 진폐장해등급을 판정받지 않아 장해급여의 대상이 아니었고, 요양승인 후부터 사망 시까지의 기간에 요양급여, 휴업급여와 상병보상연금을 지급받았다. 그러므로 진폐로 인해 요양을 시작한 고인은 요양이 종결된 경우가 아니었던 이상(장해등급을 결정할 수 있는 치유상태에 이르지 않았던 이상) 장해급여의 지급사유가 발생하였다고 볼 수 없고, 결국 진폐로 산재법상 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급되는 구 진폐법상 장해위로금의 대상도 될 수 없다. 그렇다면 청구인은 개정 진폐법 부칙 제5조의 경과조치를 적용받을 수 없게 되므로 구 진폐법에 따른 유족위로금 지급대상은 될 수 없다. 반면, 진폐법 부칙 제2조는 진폐법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금 지급사유가 발생한 사람부터 개정법을 적용하도록 하고, 진폐법 제24조제3항 단서는 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 산재법에 따른 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 진폐재해위로금을 지급하도록 규정하고 있는바, 고인은 개정 진폐법이 시행되고 나서 사망한 후 진폐장해등급이 제13급으로 결정되었으므로 청구인은 개정 진폐법에 따른 진폐재해위로금 지급대상에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.