유통 전문판매업 과징금부과 처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 대전 ○○구 ○○○로 ○○○번길 ○○, ○층 ○○○호(○○동)에서 ‘주식회사 ○○○’이라는 유통전문판매업을 영업하는 자로, 2021. 12. 24. 일반 간식을 다이어트 식품으로 과장광고 했다는 민원이 접수되어, 이를 확인한 피청구인으로부터 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 18,600,000원을 내용으로 하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 폐쇄유통사이트 ○○○○○(www.○○○-○○.com)를 운영하며 상품 공급사로부터 상품정보와 이미지를 제공받아 판매대행을 하는 업체이다. 이 사건 처분의 이유가 되는‘통밀소세지핫도그’, ‘통밀치즈핫도그’, ‘통밀통치즈핫도그’(이하 ‘이 사건 상품’이라 한다)등은 공급사인 ‘○○○상사’로부터 정보를 제공받은 것이고, 이 사건 처분의 이유가 되는 ‘다이어트 간식, 다이어트하면서 건강한 간식 원하시는 분’등의 이 사건 상품 광고(이하 ‘이 사건 광고’라고 한다)는 피청구인 적발 시 즉시 삭제하여 이 사건 광고로 인한 판매는 1건도 이루어지지 않았다. 뿐만 아니라 청구인은 대전광역시에서 ‘고용우수기업상’을 수상한 경력 및 중소벤처기업부로부터 ‘경영혁신 중소기업’으로 선정된 사실이 있고 기부활동을 꾸준히 하는 모범기업이다. 나. 피청구인 주장 청구인은 이 사건 처분의 이유가 되는 이 사건 상품은 일반식품임에도 건강식품으로 혼동할 수 있는 이 사건 광고를 자신이 운영하는 폐쇄운영사이트에 표시·광고하였다. 청구인의 이 사건 광고는 이로 인한 판매의 성립 여부와 상관없이 행정법규 위반 행위 그 자체로 위법하다고 할 수 있다. 이 사건 처분을 통하여 실현하려는 공익목적이 청구인이 입는 불이익보다 더 크므로 재량권 일탈 남용의 위법이 없고 절대적인 공익목적 보다 우선되는 청구인의 불이익은 없다 할 것이다. 3. 관계법령 식품 등의 표시·광고에 관한 법률 제8조, 제16조, 제19조 식품 등의 표시·광고에 관한 시행령 제8조 [별표2] 식품 등의 표시·광고에 관한 시행규칙 제16조 [별표7], 제17조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용을종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 대전 ○○구 ○○○로 ○○○번길 ○○, ○층 ○○○호(○○동)에서 ‘주식회사 ○○○’이라는 유통전문판매업소를 영업하는 자로, 피청구인은 2021. 12. 24. 청구인이 일반식품인 이 사건 상품을 다이어트 간식인 것처럼 과대광고 했다는 취지의 민원을 접수하였다. 나. 피청구인은 2021. 12. 31. 청구인의 직원과 유선통화하여 이 사건 광고의 위법성을 지적하였다. 청구인 측은 당시 이 사건 상품 공급업체로부터 제공받은 이미지를 그대로 게시한 것이라 설명하며, 관련 내용 위반을 인정하고 광고내용을 면밀하게 검토하지 못한 관리 소홀을 인정하였다. 이에 더하여 즉시 자신이 운영하는 폐쇄사이트 내 이 사건 제품을 판매중단하고 이 사건 광고를 정비하겠다는 의견을 밝혔다. 다. 청구인은 2021. 12. 31. 이 사건 제품의 판매중단과 이 사건 광고 삭제를 확인하였다. 라. 피청구인은 2022. 1. 6. 청구인에게 영업정지 15일과 시정명령을 내용으로 하는 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」 위반업소 처분사전통지(의견제출통지)를 하였다. 이에 청구인은 2022. 1. 2. 행정처분을 과징금으로 변경을 원한다는 내용의 의견을 제출하였다. 마. 피청구인은 서대전세무서에 청구인의 매출금액 확인을 요청하여 청구인의 과세정보제공내역을 통해 청구인의 2021년도 확정매출금액이 18,469,251,889원임을 확인하였다. 이후 피청구인은 2022. 2. 17. 청구인에게 2021년도 식품 매출금액 명세내역 제출요청을 하여, 청구인의 세무대리인으로부터 2022. 2. 24. 청구인의 2021년도 거래처별 식품 매출내역을 받았다. 이에 피청구인은 청구인의 전체매출에서 비식품 매출을 제외한 식품 매출금액을 2,489,610,512원으로 산정하여 이 사건 처분의 과징금 기준으로 삼았다. 바. 피청구인은 2022. 3. 2. 청구인에게 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 18,600,000원을 내용으로 하는 이 사건 처분을 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령의 내용 1)「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」제8조 제3호에서는 누구든지 식품등의 명칭·제조방법·성분 등과 관련하여 건강기능식품이 아닌 것을 건강기능식품으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고하는 것을 금지하고 있다. 2) 같은 법 제16조 제1항 제2호는 부당한 표시 또는 광고행위의 금지를 위반하여 표시 또는 광고를 한 경우 구청장이 허가를 받거나 등록을 한 영업자에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업허가 또는 등록을 취소할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 이러한 행정처분의 기준은 같은 법 시행규칙에 위임되어 있으며, 건강기능식품이 아닌 것을 건강기능식품으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 한 경우 ① 1회의 경우 영업정지 15일, ② 2회의 경우 영업정지 1개월, ③ 3회의 경우 영업정지 2개월의 처분을 할 수 있다(시행규칙 제16조 [별표7] Ⅱ. 개별기준 1호 라목). 또 거짓·과장된 표시 또는 광고의 경우 ① 1회의 경우 시정명령, ② 2회의 경우 품목 제조 정지 15일, ③ 품목 제조 정지 1개월의 처분을 할 수 있다(같은별표 Ⅱ. 개별기준 1호 라목). 4) 같은 법 제19조 제1항에서는 제16조에 해당하여 영업정지 또는 품목 제조정지 등을 명하여야 하는 경우로서 그 영업정지 또는 품목 제조정지 등이 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있을 때에는 영업정지 또는 품목정지 등을 갈음하여 10억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 또 제2항에서는 과징금을 부과하기 위하여 필요한 경우 납세자의 인적사항, 과세 정보의 사용목적, 과징금 부과기준이 되는 매출금액을 적은 문서로 관할 세무관서의 장에게 과세 정보 제공을 요청할 수 있다고 규정하고 있다. 5) 같은 법 시행령 제8조에 이러한 과징금의 산정기준이 위임되어 있다. 영업정지를 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 한다(시행령 제8조 [별표2] 1. 일반기준 나목). 나. 판단 1) 청구인은 청구인이 판매하는 이 사건 상품이 일반식품임에도 불구하고 소비자가 건강기능식품으로 혼동할 수 있는 내용의 이 사건 광고를 표시·광고한 바 이는 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」 위반이 명백하다. 2) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시 할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371판결, 대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272판결 등 참조). 또한 처분의 위법성 또는 부당성은 위반행위로 침해되는 공익의 중대성에 비추어 위반행위에 이르게 된 경위, 위반행위의 정도 및 결과 발생 여부, 위반행위 방지를 위한 청구인의 노력 및 회피가능성의 정도, 영업장의 규모, 연간 매출액 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 3) 이 사건 행정처분은 식품 등에 대하여 올바른 표시·광고를 하도록 하여 소비자의 알 권리를 보장하고 건전한 거래질서를 확립함으로써 소비자 보호에 이바지한다는 행정목적을 달성하기 위한 제재로 볼 수 있다. 한편 청구인은 이 사건 광고로 인한 매출이 발생하지 않았고, 청구인의 지적 즉시 이 사건 광고를 즉시 삭제했다는 점 등을 주장한다. 하지만 청구인의 이 사건 광고 행위가 이루어진 것만으로 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」 제8조 위반행위가 성립하는 것이므로, 판매가 성립하였는지 여부는 위 제8조가 규정하는 위반행위 요건에 포함되지 않는다. 다만 청구인의 이 사건 광고를 피청구인의 지적 이후 즉시 삭제한 점은 과징금 양정사유에 해당한다 할 것이다. 청구인의 연간 총매출 규모 및 식품 매출 규모 등을 볼 때 청구인에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 할 수 없다. 4) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따른 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 할 것(대법원 2002. 9. 24. 선고 99두1519 판결 등 참조)이다. 5) 이 사건 행정처분은 사전처분통지 절차를 통하여 청구인이 영업정지에 갈음하는 과징금을 원한다는 의견제출을 바탕으로 한 것이고, 사실상 한차례 감경된 것이다. 같은 법 제19조는 같은 법 시행령 제8조 [별표2]에 영업정지에 갈음하는 과징금에 대해 위임하고 있다. 앞서 살펴본 것처럼 영업정지를 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 하고(같은 별표 제1호 나.목), 청구인은 식품위생법상 식품소분·판매업에 해당하므로 같은 별표 제2호의 나.목에 해당하게 된다. 피청구인은 서대전세무서와 청구인의 세무대리인에게 자료를 요청하여 2021년도 총매출금액과 식품부문매출금액을 산정하였다. 청구인의 법령에서 정한 전년도 총매출금액 18,469,251,889원을 기계적으로 적용하지 않고 비식품 매출을 제외한 식품 매출액 2,489,610,512원을 과징금 산정의 기준으로 삼아 과징금 적용기준이 크게 감경된 바, 이 사건 처분은 이미 한차례 감경된 것으로 볼 수 있다. 6) 살피건데 이 사건 광고의 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」 제8조 위반에 해당함이 명백하고, 청구인에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정되지 않으며, 피청구인으로부터 이미 한 차례 사실상 감경을 받았다는 점을 고려할 때 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익과 제한되는 사익이 현저하게 불균형에 이르렀다고 볼 수 없다. 6. 결 론 따라서 이상으로 본 바와 같이 청구인의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.