유통전문판매업 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울시 ○○구 ○○로 ○길 ○○에 소재한 유통전문판매업 “○○ ○ ○○”을 운영하는 자다. 나. 피청구인은 2017. 2. 27. ○○○○경찰서장으로부터 청구인이 2015. 5.경부터 제품에 질병 치료, 예방 효과가 있는 것처럼 양파에 대하여 “이런 분들에게 좋습니다. 평소 혈압이 높으신 분, 소화가 잘 안되어서 속이 불편한 분 …”라고 설명하는 등 그 효능에 대한 허위·과대광고를 게재한 사실이 적발되었음을 통보받고, 행정절차법 상 처분 사전통지 및 의견청취절차를 거쳐, 2017. 5. 18. 청구인에 대하여 2개월의 영업정지 처분을 갈음하는 과징금 960만원을 부과처분 하였다. 다. 이에 청구인은 이 사건 과징금부과처분은 위법하다고 주장하며 2017. 7. 27. 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 피청구인의 2015. 5. 광고문구 시정에 관한 행정지도에 따라 어떻게 시정해야 적합한지에 대해 피청구인에게 문의하였고, 피청구인은 구체적인 것은 식약처에서 도움을 받으라고 하여, 식약처에 전화하여 문제된 문구를 정확하게 고치기 위하여 예시를 들어가며 상담한 후 지적받은 광고 문구를 수정하였다. 이후 피청구인으로부터 행정조치 등의 연락이 없어 내용이 적합하게 수정된 것으로 생각하게 되었다. 그런데 1년이 지난 2016. 6. ○○○○경찰서에서 허위광고가 게시된 것이 적발되었다고 연락이 왔으며, 이에 경찰관에게 자초지종을 얘기하자, 경찰관은 불법여부에 대해 조사 중이니 불법 사실이 확인되면 그 때 광고를 내려도 된다고 하였으며, 이후 2017. 2. 경찰서에서 광고문구가 위법으로 확인되었다면서 경찰서로 출두하라고 하여 2017. 2. 10. 문제의 양파즙 광고를 즉시 내렸다. 청구인은 2015. 5. 피청구인의 행정지도가 있은 이후 시정하려고 최선을 다하였고, 피청구인이 당초 확인과정을 거쳤다면 잘못된 광고 문구는 그 당시 시정될 수 있었을 것이며, 2017. 2. 10.까지 1차 시정한 광고문구를 그대로 게재한 것은, 2016. 6. 적발 시 경찰서에서 식약처로부터 유권해석을 받아 위법으로 조사가 결정될 때가지 광고를 내릴 필요가 없다고 하였기 때문이다. 행정처분 시 법률의 적용은 당해 사건발생일을 기준으로 하여야 하므로, 2016년 6월에 적발된 이 사건은 당시 식품위생법 시행규칙 제89조 별표23의 행정처분기준에 근거하여 영업정지 15일이 적용되어야 한다. 그럼에도 피청구인은 2017년 5월 18일 처분을 하면서 2017. 1. 4.자로 개정된 행정처분기준을 적용하여 2개월의 영업정지 처분을 하였다. 따라서 피청구인이 행위 시의 법을 적용(영업정지 15일)하지 않고 처분시의 법을 적용(영업정지 2개월)한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인이 2017. 2. 27. ○○○○경찰서로부터 접수한 행정처분 대상자 통보 공문 및 청구인이 증거서류로 제출한 ○○지방법원의 약식명령서에 의하면 청구인이 “2015. 5.경부터 2017. 2. 10.까지 양파즙에 대하여 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있는 표시·광고”를 한 사실이 명백하고, 청구인도 이 점에 대하여 다투고 있지 않다. 피청구인은 2015. 5.경 “홍보문구에 병명 등을 기재하지 말라”는 행정지도를 하였고, 이에 대하여 청구인이 일부 수정을 가하였으나 수정한 문구에 대하여서는 식약처에 문의하는 식으로 확인 등을 받은 바가 없었고, 결국 수정한 문구는 당초 행정지도의 대상이 되었던 문구와 크게 차이가 없었던 상태로 위반행위가 2015. 5.경부터 처분 근거 법령이 개정된 2017. 1. 4. 이후인 2017. 2. 10.까지 지속되어 왔다고 할 수 있다. 판례는 “행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰보호를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다”(대법원 2001. 10. 12. 선고, 2001두274 판결 참조)고 판시하였는데 처분기준을 강화하여 달성하려는 공익과 청구인이 피청구인의 행정지도 이후 식약처의 일반적인 안내사항을 듣고 광고 내용을 수정하였으나 수정한 내용에 대해서는 확인하지 않은 상태에서 개정법령의 적용시점 이후에도 장기간 이 사건 광고를 게재하였다는 점을 고려하면, 청구인의 신뢰가 개정된 시행규칙의 적용에 관한 공익상의 요구와 비교·형량하여 더 보호가치 있는 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 식품위생법 제13조제1항, 제75조 식품위생법 시행규칙 제8조, 제89조 별표23 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울시 ○○구 ○○로 ○길 ○○, ○○○호(○○동)에 소재한 유통전문판매업 “○○ ○ ○○”을 운영하는 자다. 나. 2015년 5월경 피청구인은 식품소분판매업체에 대한 인터넷 쇼핑몰 모니터링을 통해, 청구인에게 청구인 업체의 인터넷 판매제품 중 양파즙 제품의 광고 표기가 식품위생법 기준에 적합하지 않다는 것을 지적하며 2일 이내에 시정하도록 하였다. <광고표기 지적내용> ① “○○○○○ 인증서 및 허가서” - 내용을 보완할 것 ② “○○○○○은 이렇게 달라요” - 홍보문구에 타 업체와 비교하지 말 것. ③ “이런 분들에게 좋습니다” - 홍보문구에 병명 등을 기재하지 말 것. 다. 청구인은 위 ①에 대하여 “○○○○○ 유기농 양파즙은 ○○○○의 ○○○○협동조합에서 유기농 양파를 이용하여 OEM위탁 생산한 제품입니다.”라는 문구를 인증서 상단에 추가하였고, ②에 대하여는 타제품 비교문구를 삭제하였으며, ③에 대하여는 아래와 같이 수정하였다. <광고문구 수정내용> - 혈압이 높거나 당뇨로 고생하시는 분 → 평소 혈압이 높으신 분 - 소화가 잘 안되고 변비에 고생하시는 분 → 소화가 잘 안 돼서 속이 불편하신 분 - 눈이 늘 피로하고 두통이 잦으신 분 → 눈이 늘 피로하고 두통이 잦으신 분 - 감기에 자주 걸리시는 분 → 가래가 자주 끓고 기침이 잦으신 분 - 불면증으로 고생하시는 분 → 잠이 오지 않아 밤이 두려 우신 분 - 피부와 관심이 많고 잔주름이 걱정이신 분 → 피부와 관심이 많고 잔주름이 걱정이신 분 - 건강한 태아를 기다리시는 임산부 → 건강한 태아를 기다리시는 임산부 라. 이후 2016년 6월경 ○○○○경찰서에서 이 사건 업체가 위 홍보문구를 통해 양파의 효능에 대해 과대 광고한 사실을 적발하여, 2016. 6. 24.경 식품의약품안전처에 이 사건 광고의 법 위반 여부에 대해 질의하였고, 식품의약품안전처는 2016. 7. 22.경 해당 광고 문구가 식품위생법에 위반된다는 내용으로 회신하였다. 마. 피청구인은 2017. 2. 27. ○○○○경찰서장으로부터 청구인이 2015. 5.경부터 제품에 질병 치료, 예방 효과가 있는 것처럼 양파에 대하여 “평소 혈압이 높으신 분, 소화가 잘 안되어서 속이 불편한 분, 눈이 늘 피로하고 두통이 잦으신 분, 가래가 자주 끓고 기침이 잦으신 분, 잠이 오지 않아 밤이 두려우신 분, 건강한 태아를 기다리시는 임산부”라고 설명하는 등 양파효능에 대하여 허위 과대광고를 게재한 사실이 적발되었음을 통보받았다. 바. 이에 피청구인은 2017. 3. 2. 행정절차법 제21조 규정에 의거 영업정지 2개월 행정처분 사전통지를 하였고, 청구인은 2017. 3. 20. 해당 사건에 대해 검찰에서 조사 중이므로 처분을 검찰 조사 결과 이후로 유예해 주기를 원하며 처분이 확정될 경우 과징금 갈음을 원한다는 내용의 의견을 제출하였다. 사. 이후 피청구인은 2017. 5. 18. 청구인에 대하여 2개월의 영업정지 처분에 갈음하여 과징금 960만원을 부과하는 행정처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 식품위생법 제13조 제1항에 의하면 누구든지 식품등의 명칭·제조방법, 품질·영양 표시, 유전자변형식품등 및 식품이력추적관리 표시에 관하여는 질병의 예방 및 치료에 효능·효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인·혼동할 우려가 있는 내용의 표시·광고에 해당하는 허위·과대·비방의 표시·광고를 하여서는 아니 되고, 제75조 제1항에서 제13조제1항을 위반한 경우 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있다고 정하고 있다. 이에 따라 식품위생법 시행규칙 제89조는 허위표시 또는 과대광고와 관련한 사항으로 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용의 표시나 광고로 인한 위반의 경우 1차 위반 시 영업정지 2개월과 해당 제품(표시된 제품만 해당함) 폐기, 2차 위반 시 영업허가·등록 취소 또는 영업소 폐쇄와 해당 제품(표시된 제품만 해당함) 폐기로 행정처분의 기준을 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 청구인은 식약처에 전화하여 문제된 문구를 정확하게 고치기 위하여 예시를 들어가며 상담한 후 지적받은 광고 문구를 수정하였는데 이후 피청구인으로부터 행정조치 등의 연락이 없어 내용이 적합하게 수정된 것으로 생각하게 되었다고 하나 청구인의 그러한 판단이 있었다는 것이 법 위반의 정당한 사유가 될 수 없다. 또한 청구인이 수정한 광고 문구는 거의 대부분이 수정 전과 유사하다. 따라서 이 사건 처분의 사유는 인정된다. 2) 청구인은 행정처분의 기준은 사건발생일(적발일인 2016년 6월)을 기준으로 해야 한다고 주장한다. 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고(대법원 1995. 11. 21. 선고 94누10887 판결, 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결 등 참조), 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰보호를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조). 이 사건에서 피청구인의 위반행위는 2015. 5.경부터 2017. 2. 10.경까지 지속되어 왔고, 처분 기준은 2017. 1. 4. 개정되었다. 이에 따라 피청구인은 청구인에게 개정된 처분 기준에 따라 2017. 5. 18. 이 사건 처분을 하였다. 청구인의 위반 행위가 처분 기준 개정 이후에도 계속된 만큼 개정된 처분 기준이 적용되는 것은 당연하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.