유통전문판매업 영업신고 수리거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 6. 2. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○ 지상 건물(이하 ‘이 사건 공장’이라고 한다)을 영업장으로 하여 식품유통전문판매업 영업신고 및 축산물유통전문판매업 영업신고를 하였다. 이에 피청구인은 2020. 6. 4. 청구인에게 유선으로 축산물유통전문판매업 영업신고에 대하여 수리가 불가함을 통보하고, 같은 해 6. 5. 취하 종결하였다. 그리고 피청구인은 2020. 7. 8. 청구인에게 식품유통전문판매업 영업신고에 대하여「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에 따라 해당 제조시설에서 생산한 제품이 아님을 이유로 유통전문판매업신규 영업신고 불가처분을 하였다. 이후 청구인은 2020. 7. 21. 피청구인에게 축산물유통전문판매업 민원실무심의회 정보공개 청구를 하였고, 같은 해 7. 29. 공개결정을 받았다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위에 대하여 가) 청구인은 2020. 6. 2. 피청구인에게 유통전문판매업신고 및 축산물유통전문판매업신고를 하였으나, 유통전문판매업신고에 대하여는 같은 해 7. 8. 복합심의결과 신규 영업신고 불가를 통보하고, 축산물유통전문판매업 신고에 대하여는 같은 해 7. 29.자로 민원실무심의회 결과 판매업 영업신고 불가를 통보하였다. 나) 청구인은 소 부산물 가공 및 판매, 소스 제조 및 판매를 목적으로 2014. 12. 19.자로 서울 ○○구 ○○로 ○길 ○○(○○동)에서 설립되었으며, 약 6년의 짧은 영업기간에도 불구하고 ‘○○○○’라는 대중적인 브랜드를 탄생시켰다. 청구인은 2017. 2. 3.자로 ○○○산업단지 내 공장부지인 이 사건 토지에 대하여 매입계약을 체결하고 2018. 4.경 ○○산업단지관리공단과 입주계약을 체결하고 2019. 7. 10.자로 이 사건 토지 지상에 건물 2동(가동 : 2층 1,349.17㎡, 나동 : 2층 104.6㎡)을 신축완공하여 소유권이전등기를 완료하면서 2019. 7. 22.자로 본사를 이 사건 토지 지상 건물로 이전하였다(갑제5호증에서 갑제8호증 참고). 다) 청구인은 2018. 6. 18.자로 경기도지사에게 기타 육류가공 및 저장처리업 관련하여 폐수배출시설 설치신고를 필하고 2019. 7. 16.자로 경기도지사로부터 축산물가공업 허가를 득하였다(갑제3호증 및 갑제4호증 참고). 라) 청구인이 ○○○○ 가맹점들을 상대로 프랜차이즈 본사로서의 역할을 하기 위하여는 축산물과 함께 일괄 공급해야하는 소스 등 양념류에 대해서는 유통전문판매업신고가 필요하고 축산물에 대해서는 축산물유통전문판매업신고가 필수적이어서 사전에 확인해 본 결과 유통전문판매업 신고는 피청구인 식품위생과가 주무부처이고, 축산물유통전문판매업신고는 피청구인 농업기술센터 동물위생팀이 주무부처인바, 주무부서인 식품위생과와 농업기술센터 동물위생팀 및 산업단지 내 입주업체 관리 담당자와 협의한 결과 모두 유통전문판매업신고와 축산물유통전문판매업신고는 판매업 신고민원이므로 별문제 없다는 의견을 얻어, 각 신고를 위한 서류를 준비하였다. 마) 청구인은 식품영업신고서(유통전문판매업)와 영업신고서(축산물유통전문판매업)를 각각 별도로 작성하여 신고서별 필요 첨부서류를 완비하여 2020. 6. 2.자로 식품위생과를 방문하여 유통전문판매업 영업신고를 하고자 「식품위생법 시행규칙」에 정한 별지 제37호 서식인 ‘식품영업신고서(유통전문판매업)’를 작성하고 신고서 상 요구하는 필요서류를 첨부하여 제출하고자 하였으나, 담당자는 일단 내부적으로 협의를 하겠으니 서류를 도로 가지고 가라고 하였다. 청구인은 같은 날 오후 ○○시 농업기술센터를 방문하여 「축산물위생관리법 시행규칙」에서 정한 별지 제23호 서식인 ‘영업신고서(축산물유통전문판매업)’와 첨부서류를 제출하였으며, 담당자는 제출하는 서류를 일단 받아두면서 내부 협의를 거친 후 가부를 알려주겠다고 하였다. 결과적으로 식품위생과와 농업기술센터 동물위생팀 담당자는 제출한 서류에 대한 ‘접수증’을 교부하지 않고 협의결과를 기다려달라고 하였다. 바) 피청구인은 규정에 정해진 처리기한을 한참 넘기도록 답변을 하지 않아, 청구인은 2020. 6. 8. 식품위생과를 방문하였으나, 현재 ‘협의중’이라는 답변만 들었고, 농업기술센터 동물위생팀에서도 같은 답변을 들었다. 사) 청구인은 2020. 6. 15. 다시 ○○시 식품위생과를 방문하여 협의결과를 문의하였는데, 담당자는 ○○시청 산업단지관리팀의 의견이 달라서 협의가 되지 않고 있다고 하였다. 이에 청구인이 산업단지관리팀 담당자를 찾아가 문의한 결과, 산업단지에는 공장만 들어갈 수 있고, 유통업은 들어갈 수가 없어서 협의해 줄 수가 없다는 답변을 들었고, 청구인이 신고업무처리가 불가한 상세한 사유를 적어서 공문을 주면 좋겠다고 하자, 그 업무는 식품위생과에서 담당한다고 하였다. 이에 청구인은 다시 식품위생과를 찾아가 신고업무처리가 불가한 사유를 공문으로 달라고 요청하였고 담당자는 내부협의를 거쳐 주겠다고 하였다. 그리고 동일한 사유로 농업기술센터 동물위생팀에서도 축산물 유통전문판매업 신고 불허라는 답변을 들었으나 담당자로부터 신고업무 불허사유를 공문으로 줄 수는 없다는 답변만 들었다. 아) 청구인은 그 후에도 수차례 피청구인 주무부서에 협의결과에 대하여 공문으로 줄 것을 요청하였으나, 번번이 거절당하였고, 이에 청구인이 2020. 7. 8. 식품위생과를 찾아가 서류를 접수할 것이니 ‘접수증’을 달라고 요청하였으나, ‘접수증 발급 불가’라고 하기에 ‘신고업무에 대한 접수도 받지 않고, 내부협의 결과도 공문으로 주지 않으면서 구두로만 신고업무 불가라고 하면 민원인이 내부협의 결정에 대하여 신뢰할 수 없을 뿐 아니라 처분에 대한 이의신청 등 구제를 받을 수 있는 길도 없다’는 점을 설득하여 2020. 7. 8. 피청구인 식품위생과로부터 ‘유통전문판매업 영업신고 복합심의 결과 통지서를 수령하게 되었다(갑제12호증 참고). 자) 청구인은 2020. 7. 9. 피청구인 식품위생과에서 수령한 통지서를 지참하고 농업기술센터 동물위생팀을 방문하여 같은 형태의 공문을 발급해달라고 요청하였으나, 담당자는 그간 정식으로 신고서류를 접수하지도 않고 보관하고 있던 청구인의 영업신고서(축산물유통전문판매업)를 반환해주면서 내부협의결과 공문 발급을 거절하였다. 청구인은 2020. 7. 20. 다시 농업기술센터 동물위생팀을 방문하여 협의 결과를 공문으로 발급해달라고 요청하였는데, 피청구인 담당직원은 정보공개청구 절차를 거쳐야 공문으로 줄 수 있다고 하였다. 이에 청구인은 2020. 7. 21.자로 정보공개청구서를 작성하여 농업기술센터 동물위생팀에 제출하였는데, 담당자는 정보공개청구서를 다시 ○○시청 행정과에 접수하라고 하였고, 이에 1시간이나 떨어진 ○○시청 행정과에 가서 다시 접수하였다. 그 후 약 1주일 후인 2020. 7. 29.자로 민원실무심의회 심의결과 정보공개결정 공문을 수령할 수 있었다(갑제24호증 내지 갑제26호증 참고). 차) 청구인은 2020. 6. 2. 이 사건 각 영업신고를 한 후 최종 결과통지를 받은 2020. 7. 29.까지 약 2개월이라는 시간이 걸렸다. 하루빨리 유통업 업무를 시작해서 프랜차이즈 가맹점들에게 공급해야 하는 막대한 책임을 지고 있는 청구인으로서는 참으로 안타깝고 기나긴 시간을 허비한 것이다. 2) 이 사건 각 신고가 불가피한 이유 청구인이 축산물 공급 프랜차이즈 본사 역할을 수행하기 위해서는 ○○○류 등을 가공하기 위한 축산물가공업을 영위하면서, 축산물과 함께 일괄적으로 가맹점에 공급해야 하는 소스(양념류)에 대해서는 스스로 제조·가공하지 아니하고 식품제조·가공업자 또는 식품첨가물제조업자에게 의뢰하여 제조·가공한 식품 또는 식품첨가물을 자신의 상표로 유통·판매하는 영업을 하고자 하므로 ‘유통전문판매업신고’가 필요하고, 또한 가공하여 제공하는 ○○○류를 제외한 기타 축산물에 대해서는 축산물의 가공 또는 포장처리를 축산물가공업의 영업자 또는 식육포장처리업의 영업자에게 의뢰하여 가공 또는 포장처리된 축산물을 자신의 상표로 유통·판매하여야 하므로 ‘축산물유통전문판매업’을 함께 병행해야 한다. 따라서 영업을 위하여 이 사건 각 영업신고는 필수적인바, 청구인은 신고서를 작성하여 피청구인에게 제출한 것이다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 적법절차원칙 위배 (1) 부당하게 민원처리절차를 강화함 「민원 처리에 관한 법률」제6조 제1항과 제2항에도 불구하고 피청구인은 이 건‘유통전문판매업신고’가 복합심의 대상 민원이 아님에도 불구하고 피청구인이 임의로 복합심의 대상 민원으로 규정하여 민원처리하였고,‘축산물유통전문판매업신고’가 민원실무심의회 대상 민원이 아님에도 이를 민원실무심의회 민원 대상으로 임의로 선정하여 내부협의 절차를 빌미로 민원처리를 지연시켰으며, 관련 법령이나 규정을 어기고 민원처리절차를 임의로 강화한 것으로 위법한 민원처리를 진행한 정황이 있다. (2) 민원서류에 대한 접수 거부 및 접수증 미발급 행정기관의 장은 민원처리에 관한 법률 제9조 제1항에 따라 민원을 접수하였을 때에는 그 순서에 따라 민원 처리부에 기록하고 해당 민원인에게 접수증을 발급하여야 한다고 규정하고 있다. 청구인은 2020. 6. 2.자로 ‘식품영업신고서(유통전문판매업)’를 주무부서인 식품위생과에, 2020. 6. 2.자로 ‘영업신고서(축산물유통전문판매업)’를 주무부서인 농업기술센터 축수산과에 각각 접수하려 하였으나, 주무부서에서는 접수증을 발급해 주지도 않았는바, 이는 명백히 법률과 규정에서 정한 민원처리 절차를 위배한 민원처리인 것이다. (3) 정당한 사유 없이 민원처리 기간 지연 청구인이 제출한‘식품영업신고서(유통전문판매업)’상에는 처리기간이 ‘즉시’로 공표되어 있고,‘영업신고서(축산물유통전문판매업)’상에는 처리기간이 ‘3일’로 공표되어 있음에도 정해진 기간 내에 처리하지 않았는바, 명백히 법률과 규정을 위배한 민원처리인 것이다(「민원처리에 관한 법률 시행령」제19조 참고). (4) ‘신고수리 간주제’ 형해화 피청구인은‘유통전문판매업신고’가 있으면‘신고 또는 등록의 신청을 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 등록 여부를 신고인 또는 신청인에게 통지하여야 하며, 정한 기간 내에 신고수리 여부, 등록 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인이나 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리하거나 등록을 한 것으로 본다’는 ‘신고수리간주제’를 규정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 이 건 신고서를 임의로 접수도 하지 않고, 처리기간을 지연시켰을 뿐만 아니라, 법률로 규정된 ‘신고수리간주제’를 형해화시켰다. 피청구인은‘축산물유통전문판매업신고’가 있으면‘신고 또는 등록의 신청을 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 등록 여부를 신고인 또는 신청인에게 통지하여야 하며, 정한 기간 내에 신고수리 여부, 등록 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인이나 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리하거나 등록을 한 것으로 본다’는‘신고수리간주제’가 시행되고 있음에도 불구하고 피청구인은 이 건 신고서를 접수도 하지 않고, 처리기간을 지연시켰을 뿐만 아니라, 법률로 명백히 규정된‘신고수리간주제’를 형해화시켰다. (5) 식품의약품안전처에 정한‘2020년도 식품 안전관리지침’ 위배 식품의약품안전처에서 규정한‘2020년도 식품안전관리지침’상에서도 「식품위생법」제37조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제42조를 근거로 신고증은 즉시 교부하고, 시설조사 등은 15일 이내 실시하고, 위반사항이 있으면 영업정지 등 행정처분을 하도록 규정하고 있음에도, 이 건 ‘유통전문판매업 신고’민원에 대하여 피청구인은 법률과 규정에도 없는 복합심의 사전심사 제도를 적용하였는 바, 이는 명백히 적법절차를 위배한 민원사무 처리로 마땅히 취소되어야 한다(갑제12호증). 축산물 관련 영업허가 등 관리에 있어서도 「축산물 위생관리법」 제24조 및 같은 법 시행규칙 제35조를 근거로 축산물 판매업 신고 서류 검토시 이 법 및 관련법령에서 규정한 사항에 적합한 때에는 즉시 처리하되, 적합하지 아니하거나 제출서류가 미비한 때에는 보완요청하거나 반려할 것이라고 정하고 있는 바, 피청구인은 청구인이 관련 법령에서 규정한 서류를 갖추어 신고하였고, 서류 검토후 관련 법령에서 규정한 사항에 적합한 때에는 즉시 이를 수리하여야 함에도 실무종합심의회 대상이 아닌 민원에 대하여 민원실무심의회를 개최하고 그 결과 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에 따른 공장 및 부대시설에 부합하지 않는다는 이유로 이 건 신고 수리 거부처분하였다(갑제25호증). 나) 법령 축소해석으로 인한 피청구인의 권한 남용 「식품위생법」 제36조, 같은 법 시행령 제21조 제5호, 같은 법 시행규칙 별표14 나. 업종별시설기준 5. 식품소분·판매업의 시설기준 및 「축산물위생관리법」 제21조 제1항, 제24조 및 같은 법 시행규칙 별표10 8.축산물판매업 에 따르면, 「식품위생법」에서는‘판매업’을 영위하기 위해서는 공통적으로 급수시설, 화장실 등이 갖춰져야 하고, 업종별 시설기준에서‘유통전문판매업’에 대해서는 ‘독립된 사무소’와 ‘창고’, ‘반품·교환품의 보관시설’을 두도록 하고 있으며, 청구인은 법률로 정한 시설을 완비하여‘유통전문판매업신고서’를 작성·제출하였다(갑제1호증~갑제11호증). 또한「축산물위생관리법」에서 규정한‘축산물유통전문판매업’을 영위하기 위해서는 공통적으로 급수시설이나 화장실 등이 필요하고, 개별시설로는‘독립된 영업소’와‘축산물보관창고’,‘반품,교환품의 보관시설’등을 갖추어야 하는데 청구인은 법령에서 요구하고 있는 시설을 완비하여 ‘유통전문판매업신고서’와‘축산물유통전문판매업신고서’를 제출하였다(갑제13호증~제23호증) . 또한 산업집적법 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에서 정한‘공장’과‘부대시설’의 정의를 보면 다음과 같다. 피청구인은 공장의 부대시설인‘제품판매장’은 해당 공장의 생산제품을 판매하는 시설로 한정하고 있으므로, 청구인이 타사에서 생산한 제품을 판매하기 위한 유통업을 영위하기 위한 시설로 사용할 수 없다는 점을 들어 이 건 신고업무의 수리를 거부처분한 것인 바, 청구인의 공장은 축산물 가공을 위한 시설과 설비를 갖춘 공장이며, 따라서 공장 내에 사무실과 창고 등 부대시설을 갖출 수 있다. 「식품위생법」과「축산물위생관리법」에서 규정한‘유통전문판매업’과‘축산물유통전문판매업’을 영위하기 위하여 공통적으로‘독립된 사무소(영업소)’와 ‘창고’,‘반품·교환품의 보관시설’을 규정하고 있을 뿐,‘제품판매장’에 대한 규정은 없다. 독립된 사무소(영업소)는 공장 내 부대시설인 사무실 등을 충분히 활용할 수 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 산업단지내‘공장’과 부대시설인 ‘제품판매장’에서는 유통판매업이 허용될 수 없는 것으로 법령을 지나치게 축소·왜곡 해석하여 적용한 것으로 결과적으로 권한을 남용한 처분이 된 것이다. 만약 피청구인의 주장이 용인된다면 기왕에 축산물가공업을 영위하기 위하여 산업단지 내에 막대한 비용을 들여 완공한 공장과 설비를 갖춘 청구인이 프랜차이즈 본사로서의 역할을 수행하기 위한 유통업을 하기 위해서 또 다시 공장 외부에 별도의 사무소와 창고를 갖추어야 한다면 이는 엄청난 불필요한 관리비용의 발생을 유발할 뿐만 아니라 제조와 유통과정에서의 시간을 낭비하게 되는 결과를 초래하게 되어 업체의 생산성과 경쟁력을 저하시키게 되는 것이다. 4) 피청구인 답변에 대한 반박 가) 유통전문판매업 신규 영업신고 민원 관련 답변 「민원처리에 관한 법률」제32조 제1항에 따르면 ‘민원 1회 방문 처리제를 확립함으로써 불필요한 사유로 민원인이 행정기관을 다시 방문하지 아니하도록 하여야 한다.’고 규정하고 있음에도 피청구인은 청구인으로 하여금 불필요한 사유로 수차례 방문하도록 하였을 뿐만 아니라, 청구인의 신고민원에 대한 접수도 하지 않았고, 접수증 교부도 하지 않았다. 또한 청구인의 접수민원에 대한 결과통지를 서면으로 통지하여야 함에도 이를 이행하지 않고 있다가. 청구인이 결과통지를 요청한 이후에야 비로소‘복합심의결과통지서’공문을 이메일로 발송하였을 뿐만 아니라, 신고 업무 불허 결과를 안내하면서도 구체적인 불허처분에 대한 구제절차나 방법 등을 고지해 주지도 않았다. 나) 축산물유통전문판매업 신규 영업신고 민원 관련 답변 피청구인은 법률과 규정에서 요구하고 있는 서류를 갖추어 신고업무 서류를 제출하였음에도 ‘민원접수증’을 교부하지 않은 사실이 있고, 또한 이 건 관련하여 심의가 있었다면 심의결과를 당연히 서면으로 통보하였어야 함에도 이를 이행하지 않았고, 청구인이 심의결과를 서면으로 통보해 줄 것을 요청하자 그제야 정보공개청구를 하여 그 결과를 알아보도록 안내하였고, 청구인이‘민원실무심의회 심의결과 정보공개결정’공문을 받고서야 비로소 심의결과 내용을 확인할 수 있었던 바, 임의로 민원업무 처리 절차를 강화하였으며, 이 과정에서 신고 업무 불허 처분에 대한 구체적인 구제절차나 방법 등을 고지받지 못했다. 다) 산업집적법 의거 영업신고 부적합 의견 관련 답변 피청구인이 제시한 산업단지 내 공장 내에서 제품 판매업 영위 가능 여부 사례(을 제11호증)는 원료를 100%공급하고 타사공장에서 단순 임가공한 제품의 판매가 가능한 것인지를 질의한 것이나, 청구인 관련한 이 건은 기존 축산물 가공업 공장을 영위하는 업체에서 프랜차이즈 본사로서 불가피하게 타사에서 제조한 상품을 공급해야 하는 양념류와 일부 축산물 부위를 부수적으로 유통하고자 하는 것으로 피청구인이 제시한 사례와는 그 내용이 다르다. 2019. 5. 4.자로 산업집적법 시행령 일부 개정안이 국무회의에서 심의·의결된 바, 이 건 개정은 산업단지 내 입주 가능한 업종의 범위를 확대해 산업단지를 신산업육성과 산업간 융합이 촉진되는 공간으로 재편하고 산업단지 운영을 활성화하기 위해 이루어 진 것으로, 현재 제조업. 지식산업 등으로 한정된 산업시설 구역의 입주 가능업종을 산업단지 관리지침으로 정하는 일정구역에 대해서는 사행행위 영업 등 일부 제한 업종을 제외한 모든 산업으로 확대하는 원칙허용, 예외금지 방식의 네거티브 입주 규제제도를 도입하였다(갑제1호증). 2018. 2. 26.자 법제처 법령해석사례(안건번호 18-0027)에서는 “산업집적법 시행령 제21조 제2항 제2호 단서 및 같은 호 각 목에서는 해당 공장과 관련된 사업의 용도나 해당 공장을 운영하는 데에 필요한 용도 등으로 활용할 것과 해당 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 주지 않을 것의 요건을 갖추어 공장의 일부를 다른 용도로 활용하는 경우를 공장 등록취소 사유에서 제외하고 있는~”(갑제2호증) 라고 해석하고 있는 바, 이 건 청구인 공장은 이미 대중적인 브랜드로 자리 잡은‘○○○○’의 프랜차이즈 본사로서의 역할 수행을 위하여 가맹점에 가공한 ○○○류를 공급하면서, 소스(양념류)와 일부 소고기 부산물 공급이 필수적인 바, 소스(양념류)에 대해서는 유통전문판매업이, 일부 소고기 부산물에 대해서는 축산물유통전문판매업 신고가 필요하고, 이러한 업무가 공장의 제조활동에 전혀 지장을 주지 않을 뿐만 아니라, 오히려 축산물 가공업과 함께 최대한의 시너지효과를 얻을 수 있다는 점에서 산업집적법 시행령 제21조 제2항 제2호의 규정 취지에도 부합한다 할 것이다. 2020. 5. 4.자로 개정한 산업집적법 시행령의 배경에는 건강기능식품 제조업 등 제조와 판매를 병행하는 업체들의 빗발치는 민원이 있었음을 감안하면, “해당 공장과 관련된 사업의 용도나 해당 공장을 운영하는 데에 필요한 용도로 샤용하고, 해당 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 주지 아니한다면 공장등록 취소사유에서 제외하고 있다”는 2018. 2. 26.자 법제처 법령해석사례(안건번호 18-0027)가 타당성이 있는 것이다. 더욱이 피청구인이 제시한 산업통상자원부에서 발간한 「산업집적법 유권해석집」사례 을제10호증, 제11호증, 제12호증 등은 이 건 사례와는 전혀 다른 내용의 것일 뿐만 아니라, 동 사례들은 2015년도 이전의 질의에 대한 답변 사례로서 2020. 5. 4.자로 개정한 산업집적법 시행령의 취지와도 부합하지 않는 과거 사례로 볼 수 있을 것이다. 5) 결론 상기에서 살펴본 바와 같이 이 건‘유통전문판매업신고’는 복합심의 대상 민원이 아니며, 또한‘축산물유통전문판매업신고’는 민원실무심의회 대상 민원이 아니다. 피청구인이 관계 법령과 규정에 정해진 절차를 위반하여 임의로 정한 행정민원업무 처리 절차를 진행한 것으로 적법절차의 원칙을 위배한 것이다. 또한 청구인이 법과 규정에서 정한 서류를 갖추어 신고서류를 제출하였음에도 접수증을 교부하지 않았고, 민원업무 처리기한내 처리하지도 않았으며, 민원 처리 결과를 서면으로 통보하여야 함에도 이를 이행하지 않고 있었던 점, 장기간 결과통보를 받지 못한 청구인이 처리결과를 서면으로 통지해 줄 것을 요구하자 정보공개청구 등 사실상 불필요한 절차를 거쳐 비로소 처리결과를 알게 되는 등 임의로 피청구인이 민원업무 처리 절차를 강화한 점이 있고, 이는 피청구인이 관계 법령과 규정에 정해진 절차를 위반하여 민원업무 처리를 진행한 것으로 적법절차의 원칙을 위배한 것이다. 또한 피청구인이 민원처리 결과를 직접 문자로 청구인에게 통지해 준 것이 아니라 피청구인 내부적인 부서 협의 결과서인 ‘복합심의 결과 통지서’나 ‘민원실무심의회의록’을 공개하는 정도의 서류를 교부함으로써 청구인은 대상 민원 처리결과에 대한 구체적인 구제 절차조차도 안내받지 못하는 등 권익을 침해당하였다. 또한 피청구인이 「식품위생법」등에서 정하고 있는 ‘유통전문판매업’과 ‘축산물유통전문판매업’에서 요구하는 시설의 의미를 오인하였고, 산업집적법 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에서 정한 ‘공장’과 ‘부대시설’의 의미를 과도하게 축소 해석하여 내린 처분으로 피청구인의 권한을 부당하게 남용한 처분이다. 따라서 이 건‘유통전문판매업신고’와 ‘축산물유통전문판매업신고’에 대한 불허처분은 취소되어야 하며 법과 규정에 정해진 대로 즉시 신고증이 교부되어야 할 것이다. 결론적으로 청구인은 “피청구인이 2020. 7. 8.자로 청구인에 대하여 한‘유통전문판매업 신규 신고 불허처분’과 2020. 7. 29.자로 청구인에 대하여 한 ‘축산물유통전문판매업 신고 불허처분’은 이를 취소한다”는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2020. 6. 2. 경기도 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○에 식품유통전문판매업 및 축산물유통전문판매업 신규 영업 신고를 하고자 한바, 피청구인 식품위생과와 축수산과는 ‘○○○산업단지’라는 특성상 민원실무심의를 진행하였고, 피청구인 기업지원과에서 산업집적법 제2조(정의) 및 같은법 시행규직 제2조(부대시설의 범위)에 의거, ‘공장의 부대시설에 부합하여야 함의 사유’로 저촉 있음을 확인하였다. 이에 식품위생과는 2020. 6. 5. 심의 결과를 유선 통지하였으며, 2020. 7. 8. 청구인이 이의제기를 위하여 공문 제공을 요청함에 의하여 사전 심의 결과 통지서를 송부하였다. 또한, 축수산과는 2020. 6. 4. 「축산물 위생관리법」제24조 제4항에 의거하여 불가함을 유선 통지하였고, 청구인 원에 의해 영업신고 접수를 취하하였다. 2) 피청구인 답변 가) 유통전문판매업 신규영업신고 민원 관련 답변 유통전문판매업이라 함은 ‘식품 또는 식품첨가물을 스스로 제조·가공하지 아니하고 식품제조·가공업자 또는 식품첨가물제조·가공업자에게 의뢰하여 제조·가공한 식품 또는 식품첨가물을 자신의 상표로 유통·판매하는 영업(「식품위생법 시행령」제21조)’으로, 청구인이 2020. 6. 2. 이 사건 공장에 해당 업종을 신규 영업 신고하고자 방문하였으나,「식품위생법 시행규칙」[별지 제37호서식] 식품 영업 신고서의 담당 공무원 확인사항 및 유의사항에 따라 「식품위생법 시행규칙」 제42조 제2항 및 ‘식품안전관리지침 영업신고 절차 및 검토사항’에 의거 토지이용계획서 및 건축물대장을 확인하여야 하고 타법에 위반되거나 저촉 여부를 검토하여야 하는바(을제1호증), ‘○○○산업단지’라는 특성상 저촉사항이 있을 수 있는 지역임을 구두로 안내하였고, 민원실무심의를 진행하기로 하여 민원 접수를 하지 않고 귀가하였다. 민원실무심의를 통하여 산업집적법 에 의거 영업신고 불가하다는 기업지원과의 의견에 대하여 2020. 6. 5. 청구인에게 유선으로 통보하였는바(을제2, 3호증), 계속 ‘협의중’이라며 심의 결과를 통보하지 않았다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 청구인이 2020. 7. 8. 식품위생과에 방문하여 영업신고 부적합 사유에 대하여 행정심판 등의 이의 제기 진행 예정이며 이를 위한 공문 등의 문서가 필요하다고 요청하여, 심의 결과 통지서의 결재 완료 후 해당 공문을 이메일로 송부하였다(을제4호증). 「식품위생법」과 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」은 그 입법 목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어 「식품위생법」이 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석할 수 없다. 그러므로 「식품위생법」에 따른 유통전문판매업의 시설기준을 갖추었다 하더라도 산업집적법에 저촉이 있을 경우, 다른 법령에 저촉이 있는 상황으로 간주하여 적법한 신고처리가 될 수 없다. 나) 축산물유통전문판매업 신규영업신고 민원 관련 답변 청구인은 2020. 6. 2. ○○시농업기술센터를 방문하여 축산물판매업 영업신고접수를 하였으며, 피청구인은 본 민원을 접수하여 새올행정시스템에 등록하였다(접수번호○○○○○○, 2020.06.02. 16:54)(을제5호증). 청구인은 민원을 접수하지 않았다고 주장하나 이것은 사실이 아니며, 민원을 접수하지 않은 상태에서는 민원실무심의회를 진행할 수 없다. 민원접수증을 교부하지 않은 것은 사실이나, 이는 결론과는 별개의 문제이다. 그리고 청구인은 본 사항이 「민원 처리에 관한 법률」제6조 제1항 및 제2항에 의거하여 민원실무심의회 대상이 아니고 피청구인이 과도하게 민원처리절차를 강화하였다고 주장하나, 「민원 처리에 관한 법률」제6조 제1항 및 제2항은 본 사건과 관련이 없는 내용일 뿐만 아니라 오히려 같은 법 제20조 제1항에 의하여 민원을 처리하는 주무부서는 관계부서의 협조가 필요한 경우 민원처리기간 내에 협조를 요청하여야 한다. 청구인이 신고한 건물의 부지는 토지이용현황상 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」,「산지관리법」, 산업집적법에 의한 용도지역지구로 설정되어 있다(을제6호증). 따라서 2020. 6. 2. 16:54에 피청구인은 ○○시 건축과, 도시계획과, 기업지원과, 공원녹지과를 대상으로 민원실무심의회를 요청하였다. 피청구인은 2020. 6. 4.에 기업지원과로부터 산업집적법 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에 의해 불가하다는 답변(을제7호증)을 받았으며, 이에 따라서 심의결과 불가처리를 하고 청구인과 전화 통화 후 취하원 접수를 2020. 6. 5.에 하였다.(을제8호증) 이는 법정처리기한 이내로서 고의로 민원처리를 지연시켰다는 청구인의 주장과 명백히 상충한다. 또한 청구인은 민원결과를 통지하지 않았다고 주장하나 이는 사실이 아니다. 청구인은 식약처 고시인 2020년 식품안전관리지침을 근거로 「축산물 위생관리법」 및 관련법령에서 규정한 사항에 적합한 때에는 즉시 처리하여야 한다고 주장하나, 피청구인은 토지이용현황상 명백하게 관련법인 산업집적법에 적합한지 아닌지를 확신할 수 없었기 때문에 즉시 처리할 수 없었다. 다) 산업집적법에 따라 영업신고 부적합 의견 관련 답변 청구인이 제시한 갑제5, 6, 17, 18호증을 살펴보면 이는 산업집적법 제38조(입주계약)에 의거, 청구인이 산업단지에서 제조업을 영위하기 위해 관리기관으로부터의 사전 검토 및 확인을 득한 서류[산업단지 입주(변경)계약서, 확인서, 승인조건]이다. 이후 청구인은 유통전문판매업 및 축산물유통전문판매업 영위를 위하여 설치해야하는 ‘별도의 사무실, 창고 등’을 해당 공장의 기존 부대시설 공간 내 마련하고자 하였으나, 피청구인으로부터 산업집적법 상 부대시설은 해당 공장에서 생산한 제품을 판매하는 시설(제품판매장)에 한정한다는 사유로 부적합 통보를 받았다. 이에 대하여 청구인은 유통전문판매업 영위를 위한 ‘별도 독립된 사무실, 창고 등’은 공장 내 부대시설을 충분히 활용하여 사용할 수 있는 점, 「식품위생법」 및 「축산물위생관리법」상 제품판매장 설치를 별도로 규정하고 있지 않은 점을 들어 피청구인의 부적합 통보 처분은 법령의 축소 해석 및 권한 남용이라 주장하였다. 산업집적법 제2조(정의)제1호 및 동법 시행령 제2조(공장의 범위)제2호에 의거, 공장은 제조업을 영위하기 위하여 필요한 제조시설 및 그 제조시설의 관리, 지원 또는 종업원의 복지후생을 위하여 설치하는 부대시설을 갖추고 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류코드 상 제조업(C10~35에 해당)을 하기 위한 사업장으로 정의된다. 또한, 산업단지에 입주하고자 하는 자는 산업집적법 시행령 제6조(산업단지의 입주자격)제1항제1호 및 해당 산업단지의 관리기본계획에서 정하는 입주 허용 업종, 건축 기준, 환경 배출 시설 설치 기준 등 세부 자격을 갖춰야 하며(을제9호증), 이는 청구인이 제시한 갑 제5, 6호증[○○○산업단지 입주(변경)계약서 제1조(입주자격) 및 입주계약에 따른 승인조건]에도 명시되어 있다. 이에 따라 청구인은 관리기본계획에서 허용한 육류가공 및 저장처리업(C10129)에 한정하여 관리기관과의 산업단지 입주계약을 체결한 것이다. 청구인은 유통전문판매업 및 축산물유통전문판매업 신고를 통하여 해당 공장에서 직접 생산된 제품이 아닌 타사의 제품을 판매하기 위해 스스로 제조, 가공하지 아니하고 식품제조가공업자 또는 식품첨가물제조업자에게 의뢰하여 제조, 가공한 식품 또는 첨가물을 자신의 상표로 유통, 판매한다고 직접 서술하였다. 이와 관련하여 산업통상자원부에서 발간한 산업집적법 유권해석집 24p(신청번호 1AA-1501)을 살펴보면, ‘공장에서 완제품을 외국에서 수입하여 판매하는 것이 금지되어 있는지’에 대한 질의에 대하여, 산업집적법 시행규칙 제2조(부대시설의 범위) 규정에 따라 공장의 부대시설 중 제품전시·판매장은 해당 공장의 생산제품을 전시·판매하는 시설만 가능하며, 공장 외의 용도로 활용하는 경우 공장등록 취소사유에 해당될 수 있음’으로 답변하였다.(을제10호증) 현재까지도 산업통상자원부에서는 ‘공장 내 판매업 범위’ 질의에 대하여 위 답변과 상통한 입장(해당 공장의 생산품에 한정하여 판매 행위 가능)을 견지하고 있다(을 제11호증, 을 제12호증). 산업집적법 제38조에 따라 관리기관과의 입주계약을 체결한 청구인은 산업집적법 및 산업단지 관리기본계획, 관련 법령 등의 기준을 준수해야 할 것이다(을 제13호증). 산업집적법 상의 ‘제품판매장’이라는 명칭이 개별법상 유통판매업 영위를 위한 설치 의무 시설에서 언급되지 않는다는 이유로 공장에서의 유통 판매 행위가 허용된다면, 산업집적법에서 규정하는 공장의 부대시설 기준에 부합하지 않는 문제가 발생할 것이다. 따라서 청구인의 공장에서는 입주계약 시 확인받은 직접 제조 품목에 한하여 판매행위를 영위할 수 있다. 한편, 청구인은 유통전문판매업 및 축산물유통판매업을 영위하기 위하여 공장 외부에 별도 사무소 및 창고를 갖추어야 한다면 불필요한 관리비용이 발생하고, 제조 및 유통과정에서의 시간 낭비를 초래한다고 기술하였다. 산업단지는 제조업의 활성화를 위하여 ① 조성원가 분양, ② 입주 시 취득세, 재산세 등 각종 조세 인센티브, ③ 정부로부터의 정책자금 지원대상 등 기업체 입주 시 다양한 혜택을 제공하고 있다. 각 입주 기업체의 제조를 관리, 지원하기 위한 시설, 종업원의 복지 증진을 위한 부대시설이 아닌 유통판매업을 위한 별도의 시설을 둔다면 공장에서 제조업 외의 행위(타사 제품의 판매업 등)를 인정하는 것이며, 이는 산업집적법 및 산업단지 관리기본계획에서 규정한 사항과 불일치하는 상황이 발생하게 된다(을제14호증). 아울러, 공장에서의 판매업 영위가 허용된다면 지원시설구역에 입주한 유통판매업자와의 형평성 문제가 유발될 수 있다. 산업단지 지원시설은 산업단지 안에 입주한 기업체와 종사자를 직·간접적으로 지원하는 시설로서 근로자의 행정·관리업무를 위한 지원, 입주기업체의 생산 활동 지원, 근로자 등의 생활편익 및 복지 증진을 위한 후생복지 시설을 의미하며, 산업시설(공장)용지보다 비싼 분양가를 형성하고, 이 구역에서 소매업, 음식점과 같은 근린생활시설, 판매시설 등이 입주할 수 있다. 산업단지에서의 판매업은 산업집적법 제2조(정의) 제19호에 따른 지원기관의 사업범위로서 산업단지 관리기본계획 및 기타 관계 법규 등에 적합한 범위 내 지원시설구역에 허용되어 있다. 청구인의 유통전문판매업 및 축산물유통전문판매업 신고에 대하여 피청구인은 산업집적법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조, 같은 법 시행규칙 제2조에 따라 공장에서의 제품 판매는 입주계약을 통해 관리기관으로부터의 사전 확인을 득한 해당 공장의 생산품에 한정이 되는 점, 타사 제품 판매업은 산업집적법 제2조 제19호에 따른 지원기관의 사업범위로서 산업단지 지원시설구역에서 영위해야 하는 점, 공장에서의 유통판매업 영위 시 지원시설구역 내 유통판매업자들과의 형평성 문제를 유발할 수 있는 점 등 관련 법적 규정에 따른 산업단지 조성 취지 등 제반 상황을 고려하였다. 3) 청구인 보충서면에 대한 반박 가) 유통전문판매업 신규 영업신고 민원 관련 답변 유통전문판매업이라 함은 ‘식품 또는 식품첨가물을 스스로 제조·가공하지 아니하고 식품제조·가공업자 또는 식품첨가물제조·가공업자에게 의뢰하여 제조·가공한 식품 또는 식품첨가물을 자신의 상표로 유통·판매하는 영업(「식품위생법 시행령」제21조)’으로, 청구인이 2020. 6. 2. 소재지 ‘○○시 ○○읍 ○○로 ○○ 가동 2층’에 해당 업종을 신규 영업 신고하고자 방문하였으며 이는 다수의 부서에서 처리하는 복합민원이 아닌바, 청구인이 제기한 민원 처리에 관한 법률 제32조 제1항은 ‘복합민원’에 대한 조항이므로 이에 대한 적용규정이 아니다. 「식품위생법 시행규칙」 제42조 제2항 및 ‘식품안전관리지침 영업신고 절차 및 검토사항’에 의거 토지이용계획서 및 건축물대장을 확인하여야 하고 타법에 위반되거나 저촉 여부를 검토하여야 하는바, ‘○○○산업단지’라는 특성상 저촉사항이 있을 수 있는 지역임을 구두로 안내하였고, 민원 접수를 하지 않고 귀가하였기에 결과 통지를 할 수 없었다. 민원실무심의를 통하여 산업집적법에 의거 영업신고 불가하다는 기업지원과의 의견에 대하여 3일 후인 2020. 6. 5. 청구인에게 유선으로 통보하였으며(을제15호증), 민원심의는 처분 등이 아니기 때문에 청구인의 요청이 있지 않으면 공문 안내가 있을 수 없다. 또한 구제절차나 방법 등에 대한 안내에 대해서도 이 영업신고 건의 저촉 여부가 「식품위생법」이 아닌 산업집적법에 의한 사유이기 때문에 관련 과에서 상담받을 수 있도록 안내한 바 있다. 2020. 7. 8. 청구인은 식품위생과에 방문하여 부적합 사유에 대하여 행정심판 등의 이의 제기 진행 예정으로 공문 등의 문서가 필요하다고 요청하였고, 심의 결과 통지서의 결재 완료 후 해당 공문을 이메일로 송부하였다(을제3호증). 대법원 2009. 4. 23. 선고 2008도6829판결(을제16호증) 및 타 법률 저촉 시 영업신고 취소 등의 행정조치 가능여부에 대한 식품의약품안전처 질의 회신 (식품안전정책과-11852호, 2020.11.2.)(을제17호증) 등에 따르면 「식품위생법」에 따른 영업신고 요건을 갖추었다 하더라도 산업집적법에 저촉이 있을 경우, 다른 법령에 저촉이 있는 상황으로 간주하여 적법한 신고처리가 될 수 없다. 따라서 해당 소재지는 영업신고 수리 이후 산업집적법 관련 저촉 여부로 인하여 신고 수리 철회 대상에 해당하는 바, 청구인에게 이러한 사항을 안내드려야 하고, 안내드렸던 것이다. 나) 축산물유통전문판매업 신규 영업신고 민원 관련 답변 축산물유통전문판매업은 ‘축산물의 가공 또는 포장처리를 축산물가공업의 영업자 또는 식육포장처리업의 영업자에게 의뢰하여 가공 또는 포장처리된 축산물을 자신의 상표로 유통ㆍ판매하는 영업(「축산물 위생관리법 시행령」제21조)’으로 청구인이 2020. 6. 2.에 해당 업종을 ‘○○시 ○○읍 ○○로 ○○ 가동 2층’에 신규 영업 신고하고자 방문하였으며, 피청구인은 본 민원을 접수하여 새올행정시스템에 등록하였다.(을제5호증) 「축산물 위생관리법 시행규칙」[별지 제23호서식] ‘영업 신고서’의 담당 공무원 확인사항에 따라, 「축산물 위생관리법 시행규칙」제35조제2항 및 ‘식품안전관리지침 영업신고 절차 및 검토사항(을제1호증)’에 의거 건축물대장 및 토지이용계획확인서를 확인하여야 한다. 이에 따라 건축물대장 및 토지이용현황을 확인하였을 때 청구인이 신고한 토지는 토지이용현황상 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」, 「산지관리법」, 산업집적법에 의한 용도지역지구로 설정되어 있다(을제6호증). 그리하여 2020. 6. 2.에 피청구인은 ○○시 건축과, 도시계획과, 기업지원과, 공원녹지과를 대상으로 민원실무심의회를 요청하였다. 피청구인은 2020. 6. 4.에 기업지원과로부터 산업집적법 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에 의해 불가하다는 답변(을제7호증)을 받았으며, 이에 따라서 심의결과를 처리하였다. 청구인은 온라인민원실무심의회 요청에 대하여 서면으로 결과를 통지하지 않았다고 주장하나 「민원 처리에 관한 법률」제27조제1항 에 의하면 행정기관의 장은 민원처리가 완료된 경우에 서면으로 결과를 통지하도록 되어 있다. 피청구인은 접수된 민원에 대한 처리를 완료하기 위해서 청구인과 통화하였으며, 청구인 원에 의해 민원을 취하하였다(을제8호증) . 이 과정에서 저촉사항이 「축산물 위생관리법」에 있지 않고 산업집적법에 존재하기 때문에 담당부서인 ○○시 기업지원과를 안내하였고, 그 저촉사항이 해결되면 영업신고에 문제가 없다고 안내하였다. 청구인은 또한 피청구인이 임의로 민원절차를 강화하였다고 주장하나 ‘식품안전관리지침 영업신고 절차 및 검토사항(을제1호증)’에서는 ‘허가 및 신고에 대해서는 다른 법령에 위반되거나 저촉되는 사항이 있는지에 대하여 허가신청인 또는 신고인이 직접 확인하여야 함’이라고 명시하고 있고, ‘※영업의 허가를 받거나 영업신고를 하고자 하는 자는 축산물 위생관리법령 외에 해당 영업허가·신고와 관련된 다음 법령에 위반되거나 저촉여부를 검토하도록 적극 홍보할 것.’ ‘○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「한강수계상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「물환경보전법」, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」, 「지방세법」등 그 밖의 관련 법령’ 과 같이 관련법을 명시하였다. 이와 같이 민원 접수 전에 청구인이 먼저 확인하여야 하는 사항에 대하여 청구인이 하지 않고 피청구인이 검토한 것은 민원 처리의 절차를 강화하였다고 볼 수 없다. 다) 산업집적법 의거 영업신고 부적합 의견 관련 답변 청구인은 피청구인이 제시한 을제11호증의 사례의 경우 단순 제조 의뢰를 통하여 타 공장에서 생산한 제품을 판매하려는 것이며, 프랜차이즈 본사로서의 역할을 위해 불가피하게 ‘타사에서 제조한 상품을 공급하기 위한 판매업 신고’가 필요한 청구인의 사례와는 다르다고 주장하였다. 피청구인이 제출한 을제11호 및 을제10호,12호는 공장 내 판매업의 허용 범위가 산업집적법 시행규칙 제2조(부대시설의 범위)에 따른 제품판매장, 즉 해당 공장의 생산품을 판매하는 시설에 한정되고, 판매업은 산업단지 관리기본계획 및 기타 법규에서 적합한 경우 지원시설구역에서 영위할 수 있다는 산업통상자원부의 공통된 입장이다. 따라서, 피청구인이 제시한 을제10,11,12호증(산업단지 공장 내 판매업 가능 범위에 대한 질의 회신)은 타사에서 제품 생산을 의뢰, 공급하기 위하여 판매업 신고를 득하려는 청구인의 사례에도 충분히 적용될 수 있다. 2020년 8월 시행된 산업집적법 시행령 일부 개정 사유(을제18호증)를 살펴보면, 산업단지 활성화를 위해 산업시설구역에서 일부 제한 업종(사행행위영업 등)을 제외한 모든 산업을 입주가 가능토록 하는 네거티브 입주 규제제도를 도입하려는 취지이나, 이는 「산업단지관리지침」 제7조의2에서 정하는 바에 따라 일정 구역(업종 특례지구)에 대하여 적용가능하며, 규정상 요건(업종 특례지구 지정을 위한 최소 면적 기준, 해당 산업용지 소유자 전원 동의, 지정 요청, 심사 등)을 충족한 뒤 관리권자의 승인을 거친 후 관리기본계획 변경이 수반되어야 한다. 다시 말해서, 산업집적법 시행령 제6조 제5항에 산업시설구역의 네거티브 입주 규제 제도를 도입할 수 있는 법적 근거를 마련한 것일 뿐, 이것이 실제 활용되기 위해선 산업단지관리지침에서 정하는 요건을 충족하고, 적법한 절차를 거쳐 관리기본계획 변경 승인 고시를 득하여야 하는 것이다. 청구인이 제시한 갑제2호증은 산업집적법 상의 ‘공장 등록 취소의 예외 사유’에 대한 법제처의 해석 자료인데, 해당 사안의 쟁점은 기 등록된 공장 부지의 일부를 타 업체가 입주하여 기존 공장과 ‘동일한 업종의 제조업 용도로 활용하는 경우’이다. 청구인의 사례는 기존의 제조 공장에서 ‘제조업이 아닌 판매업을 영위’하고자 하는 상황이므로, 이는 갑 제2호증에서 다루는 공장 등록 취소 예외 사유와의 연관성이 있다고 볼 수 없고, 청구인의 판매업 신고 수리거부 처분의 취소 청구를 위한 입증 자료로서의 적정성이 부족하다. 2020. 8. 13. 산업집적법 시행령 개정 시행 이후 산업단지 공장에서의 축산물유통전문판매업, 식품판매업영업 등 판매 행위의 가능 범위에 대한 산업통상자원부 질의 결과(을제19호증), 산업시설용도에서는 해당 공장에서 생산하지 않는 OEM방식의 제품 판매는 허용되지 않으며, 판매업은 산업단지 관리기본계획 및 기타 관계 법규에 적합한 경우 지원시설구역에서 영위할 수 있다는 답변을 내놓았다. 이는 피청구인이 제시했던을 제10~12호증의 산업단지 내 공장에서의 판매업 허용 범위에 대한 법령 해석이 현재까지도 동일하게 적용될 수 있음을 뒷받침한다. 4) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【식품위생법】 제36조(시설기준) ① 다음의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다. <개정 2010. 1. 18., 2013. 3. 23., 2020. 12. 29.> 1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업 2. 기구 또는 용기ㆍ포장의 제조업 3. 식품접객업 4. 공유주방 운영업(제2조제5호의2에 따라 여러 영업자가 함께 사용하는 공유주방을 운영하는 경우로 한정한다. 이하 같다) ② 제1항에 따른 시설은 영업을 하려는 자별로 구분되어야 한다. 다만, 공유주방을 운영하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2020. 12. 29.> ③ 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다. <개정 2020. 12. 29.> 제37조(영업허가 등) ④ 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하거나 폐업할 때에도 또한 같다. ⑫ 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고 또는 등록의 신청을 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 등록 여부를 신고인 또는 신청인에게 통지하여야 한다. <신설 2018. 12. 11.> 1. 제3항에 따른 변경신고 2. 제4항에 따른 영업신고 또는 변경신고 3. 제5항에 따른 영업의 등록ㆍ변경등록 또는 변경신고 ⑬ 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제12항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부, 등록 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인이나 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리하거나 등록을 한 것으로 본다. 【식품위생법 시행령】 제21조(영업의 종류) 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 다음 각 호와 같다. 5. 식품소분ㆍ판매업 가. 식품소분업: 총리령으로 정하는 식품 또는 식품첨가물의 완제품을 나누어 유통할 목적으로 재포장ㆍ판매하는 영업 나. 식품판매업 　 1) 식용얼음판매업: 식용얼음을 전문적으로 판매하는 영업 　 2) 식품자동판매기영업: 식품을 자동판매기에 넣어 판매하는 영업. 다만, 유통기간이 1개월 이상인 완제품만을 자동판매기에 넣어 판매하는 경우는 제외한다. 3) 유통전문판매업: 식품 또는 식품첨가물을 스스로 제조ㆍ가공하지 아니하고 제1호의 식품제조ㆍ가공업자 또는 제3호의 식품첨가물제조업자에게 의뢰하여 제조ㆍ가공한 식품 또는 식품첨가물을 자신의 상표로 유통ㆍ판매하는 영업 　 4) 집단급식소 식품판매업: 집단급식소에 식품을 판매하는 영업 　 5) 삭제 <2016. 1. 22.> 　 6) 기타 식품판매업: 1)부터 4)까지를 제외한 영업으로서 총리령으로 정하는 일정 규모 이상의 백화점, 슈퍼마켓, 연쇄점 등에서 식품을 판매하는 영업 제36조(업종별 시설기준) 법 제36조에 따른 업종별 시설기준은 별표 14과 같다. 별표 14. 5. 식품소분·판매업의 시설기준 가. 공통시설기준 1) 작업장 또는 판매장(식품자동판매기영업 및 유통전문판매업을 제외한다) 가) 건물은 독립된 건물이거나 주거장소 또는 식품소분·판매업 외의 용도로 사용되는 시설과 분리 또는 구획되어야 한다. 나) 식품소분업의 소분실은 1. 식품제조·가공업의 시설기준 중 나. 작업장의 관련규정을 준용한다. 2) 급수시설(식품소분업 등 물을 사용하지 아니하는 경우를 제외한다) 수돗물이나 「먹는물관리법」 제5조에 따른 먹는 물의 수질기준에 적합한 지하수 등을 공급할 수 있는 시설을 갖추어야 한다. 3) 화장실(식품자동판매기영업을 제외한다) 가) 화장실은 작업장 및 판매장에 영향을 미치지 아니하는 곳에 설치하여야 한다. 나) 정화조를 갖춘 수세식 화장실을 설치하여야 한다. 다만, 상·하수도가 설치되지 아니한 지역에서는 수세식이 아닌 화장실을 설치할 수 있다. 다) 나)단서에 따라 수세식이 아닌 화장실을 설치한 경우에는 변기의 뚜껑과 환기시설을 갖추어야 한다. 라) 공동화장실이 설치된 건물 안에 있는 업소 및 인근에 사용이 편리한 화장실이 있는 경우에는 따로 화장실을 설치하지 아니할 수 있다. 4) 공통시설기준의 적용특례 지방자치단체 및 농림축산식품부장관이 인정한 생산자단체 등에서 국내산 농·수·축산물의 판매촉진 및 소비홍보 등을 위하여 14일 이내의 기간에 한하여 특정장소에서 농·수·축산물의 판매행위를 하려는 경우에는 공통시설기준에 불구하고 특별자치도지사·시장·군수·구청장(시·도에서 농·수·축산물의 판매행위를 하는 경우에는 시·도지사)이 시설기준을 따로 정할 수 있다. 나. 업종별 시설기준 4) 유통전문판매업 가) 영업활동을 위한 독립된 사무소가 있어야 한다. 다만, 영업활동에 지장이 없는 경우에는 다른 사무소를 함께 사용할 수 있다. 나) 식품을 위생적으로 보관할 수 있는 창고를 갖추어야 한다. 이 경우 보관창고는 영업신고를 한 영업소의 소재지와 다른 곳에 설치하거나 임차하여 사용할 수 있다. 다) 상시 운영하는 반품·교환품의 보관시설을 두어야 한다. 【축산물위생관리법】 제21조(영업의 종류 및 시설기준) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 기준에 적합한 시설을 갖추어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 2. 3., 2017. 10. 24.> 1. 도축업 2. 집유업 3. 축산물가공업 3의2. 식용란선별포장업 4. 식육포장처리업 5. 축산물보관업 6. 축산물운반업 7. 축산물판매업 7의2. 식육즉석판매가공업 8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 영업 ② 제1항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다. 제24조(영업의 신고) ① 제21조제1항제6호, 제7호, 제7호의2, 제8호에 따른 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 바에 따라 제21조제1항에 따른 시설을 갖추고 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고 또는 제2항에 따른 변경신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2018. 12. 11.> ⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제4항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. 【축산물위생관리법 시행규칙】 제29조(영업의 종류별 시설기준) 법 제21조제1항에 따른 영업의 종류별 시설기준은 별표 10과 같다. 8. 축산물판매업 가. 공통시설기준 (1) 영업장(축산물유통전문판매업은 제외한다) (가) 건물은 독립된 건물이거나 다른 용도로 사용되는 시설과 분리 또는 구획되어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1) 「식품위생법 시행령」 제21조제8호나목의 일반음식점영업을 하는 자가 그 영업을 하는 장소에서 식육판매업을 하려는 경우 2) 식품을 전문적으로 취급하는 일정 장소(백화점·마트·쇼핑센터 등의 건물 내부에 위치한 식품매장 등으로 한정한다)에서 식육판매업을 하려는 경우로서 축산물 위생상 위해발생의 우려가 없다고 인정되는 경우 3) 삭제 <2013.12.19> (나) 식육판매업의 작업실에 관하여는 제3호가목(2)를 준용한다. 다만, 포장육·수입육을 가공(절단·분쇄·포장을 말한다)없이 전문적으로 다른 업소 등에 그대로 판매하는 경우로서 소비자에게 직접 진열하여 판매하지 아니하는 경우에는 작업실을 갖추지 아니할 수 있다. (다) 「축산법」 제22조에 따라 종계업 또는 닭 사육업의 허가를 받거나 등록을 한 자가 그 종계업 또는 닭 사육업의 시설 중 종란이나 계란을 집란하거나 보관하는 시설의 일부를 이용하여 식용란수집판매업을 하려는 경우에는 영업장을 갖춘 것으로 본다. 이 경우 식용란수집판매업 영업장과 종계 또는 닭을 실제 사육하는 시설이 서로 분리 또는 구획되어 있고, 교차오염 등 축산물 위생상 위해 발생의 가능성이 없어야 한다. (2) 급수시설(우유류판매업·축산물유통전문판매업ㆍ식용란수집판매업 등 물을 사용하지 아니하는 영업장을 제외한다)은 수돗물이나 「먹는물관리법」에 따른 먹는물 수질검사기준에 적합한 지하수 등을 공급할 수 있는 시설을 갖추어야 한다. (3) 화장실을 설치하여야 하며, 이 경우 제5호카목을 준용한다. (4) 공통시설기준의 적용특례 지방자치단체 또는 식품의약품안전처장이 인정하는 생산자단체가 국내산 축산물의 판매촉진을 위한 홍보를 하거나 소비자에게 직거래를 통한 가격안정을 위하여 14일 이내의 기간 내에 특정장소에서 축산물의 판매행위를 하려는 경우에는 공통시설기준에 불구하고 시·도지사가 시설기준을 따로 정할 수 있다. 나. 개별시설기준 (5) 축산물유통전문판매업 (가) 영업활동을 위한 독립된 영업소가 있어야 한다. 다만, 영업활동에 지장이 없는 경우에는 다른 영업소를 함께 사용할 수 있다. (나) 축산물을 위생적으로 보관할 수 있는 창고를 갖추어야 한다. 이 경우 보관창고는 영업신고를 한 영업소의 소재지와 다른 곳에 설치하거나 임차하여 사용할 수 있다. (다) (나)에 따른 창고를 전용으로 갖출 수 없거나 전용 창고만으로는 그 용량이 부족할 경우에는 다음 중 어느 하나에 해당하는 창고를 구분하여 사용할 수 있다. 1) 축산물유통전문판매업을 하려는 자가 축산물가공업 또는 식육포장처리업 영업자인 경우 그 축산물가공업 또는 식육포장처리업에 사용되는 보관창고의 일부 구역 2) 축산물유통전문판매업을 하려는 자가 축산물의 가공 또는 포장처리를 의뢰하려는 영업자의 축산물가공업 또는 식육포장처리업에 사용되는 보관창고의 일부 구역(사용계약을 체결한 경우만 해당한다) (라) 상시 운영하는 반품·교환품의 보관시설을 두어야 한다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2010. 4. 12., 2011. 7. 25., 2014. 1. 21., 2019. 12. 10.> 1. “공장”이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계ㆍ장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 “제조시설등”이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 18. “입주기업체”란 산업단지에 입주하여 제조업, 지식산업, 정보통신산업, 자원비축시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 산업을 운영하려는 자 중 대통령령으로 정하는 자격을 가진 자로서 제38조제1항 또는 제3항에 따라 입주계약을 체결한 기업체를 말한다. 제38조(입주계약 등) ① 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 관리기관과 그 입주에 관한 계약(이하 “입주계약”이라 한다)을 체결하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> ② 입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 제1항과 제2항은 산업단지에서 제조업 외의 사업을 하거나 하려는 자에 대하여 준용한다. ④ 관리기관 중 관리공단 또는 입주기업체협의회가 제1항 또는 제2항에 따라 입주계약 또는 그 변경계약을 체결하였을 때에는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 보고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.>[전문개정 2009. 2. 6.] 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제2조(공장의 범위) ① 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에 따른 제조업의 범위는 「통계법」 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른 제조업으로 한다. ② 법 제2조제1호에 따른 공장의 범위에 포함되는 것은 다음 각 호와 같다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 제조업을 하기 위하여 필요한 제조시설(물품의 가공ㆍ조립ㆍ수리시설을 포함한다. 이하 같다) 및 시험생산시설 2. 제조업을 하는 경우 그 제조시설의 관리ㆍ지원, 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 것 3. 제조업을 하는 경우 관계 법령에 따라 설치가 의무화된 시설 4. 제1호부터 제3호까지의 시설이 설치된 공장부지 제6조(산업단지의 입주자격) ① 법 제2조제18호 및 제19호에서 “대통령령으로 정하는 자격”이란 다음 각 호의 자격을 말한다. 1. 해당 산업단지의 관리기본계획에 따른 입주대상산업 및 시설 또는 입주기업체의 사업지원에 필요한 사업일 것 2. 해당 사업의 시행을 위하여 관련 법규에 따른 인가ㆍ허가 등을 받았거나 받을 수 있을 것 ⑤ 법 제2조제18호에서 “대통령령으로 정하는 산업”이란 다음 각 호의 산업을 말한다. 다만, 법 제33조제8항 본문에 따른 산업시설구역 중 법 제32조제1항에 따른 관리지침으로 정하는 구역에 대해서는 별표 1에 따른 제한업종을 제외한 모든 산업을 말한다. <개정 2010. 7. 12., 2013. 10. 16., 2014. 3. 11., 2015. 5. 6., 2020. 5. 12.> 1. 폐기물 수집운반, 처리 및 원료재생업 2. 폐수처리업 3. 창고업, 화물터미널, 그 밖에 물류시설을 설치ㆍ운영하는 사업 4. 운송업(여객운송업은 제외한다) 5. 산업용기계장비임대업 6. 부동산임대 및 공급업 7. 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 특화산업육성을 위하여 농공단지관리기본계획에 따라 농공단지에 입주시키는 농림어업등의 산업(이하 “지역특화산업”이라 한다) 8. 전기업 9. 관리기본계획에서 산업단지의 조성목적, 지역경제의 활성화 등을 위하여 해당 산업단지에의 유치업종으로 지정한 산업 10. 「중소기업 창업지원법」 제2조제7호에 따른 창업보육센터를 설치ㆍ운영하는 사업 11. 「집단에너지사업법 시행령」 제2조제1항제2호에 따른 산업단지집단에너지사업 11의2. 제11호의 산업단지집단에너지사업을 하는 자에게만 열ㆍ증기를 공급하기 위한 사업(에너지공급 효율성 저하, 환경오염의 발생 등으로 인하여 입주기업체의 조업에 지장을 주지 아니한다고 관리기관이 인정하는 경우에 한정한다) 12. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제6조제1항제6호에 따른 신탁업(지식산업센터를 설립하기 위하여 산업용지의 소유권을 취득하는 경우만 해당한다) 13. 제조업, 지식산업, 정보통신산업, 자원비축시설 운영 등과 유사하거나 관련된 산업으로서 산업통상자원부장관이 신산업 또는 산업 간 융ㆍ복합 발전 촉진 등을 위하여 필요하다고 인정하여 고시하는 산업 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙】 제2조(부대시설의 범위) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제2조제2항제2호에 따른 부대시설은 다음 각 호와 같다. <개정 2011. 7. 1., 2013. 3. 23., 2014. 2. 28., 2016. 2. 15., 2016. 8. 18., 2020. 2. 28.> 1. 사무실ㆍ창고ㆍ경비실ㆍ전망대ㆍ주차장ㆍ화장실 및 자전거보관시설 2. 수조ㆍ저유조ㆍ사일로 및 저장조 등 저장용 옥외구축물(지하 저장용시설을 포함한다) 3. 송유관, 옥외주유시설, 급ㆍ배수시설, 변전실, 기계실 및 펌프실 4. 다음 각 목의 시설 가. 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설(같은 법 제18조제5항에 따라 둘 이상의 사업장에서 공동으로 설치ㆍ운영하는 것을 포함한다) 나. 「물환경보전법」 제2조제12호에 따른 수질오염방지시설(같은 법 제35조제4항에 따라 둘 이상의 사업장에서 공동으로 설치ㆍ운영하는 것을 포함한다) 다. 「대기환경보전법」 제2조제12호에 따른 대기오염방지시설(같은 법 제29조제1항에 따라 둘 이상의 사업장에서 공동으로 설치ㆍ운영하는 것을 포함한다) 라. 「소음ㆍ진동 관리법」 제2조제4호에 따른 소음ㆍ진동방지시설(같은 법 제12조제1항에 따라 둘 이상의 사업장에서 공동으로 설치ㆍ운영하는 것을 포함한다) 5. 시험연구시설 및 에너지이용효율 증대를 위한 시설 6. 공동산업안전시설 및 보건관리시설 6의2. 보육시설 및 기숙사(둘 이상의 입주기업체가 공동으로 이용하는 보육시설 및 기숙사를 포함한다) 7. 식당(「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관이 필요하다고 인정하는 경우에는 둘 이상의 사업장에서 공동으로 설치ㆍ운영하는 것을 포함한다)ㆍ휴게실ㆍ목욕실ㆍ세탁장ㆍ의료실 및 옥외체육시설 등 종업원의 복지후생증진에 필요한 시설 8. 다음 각 목의 시설 가. 제품전시장(해당 공장의 생산제품 또는 해당 공장의 생산제품을 부품으로 하는 반제품 또는 완제품을 전시하는 시설로 한정한다) 나. 제품판매장(해당 공장의 생산제품을 판매하는 시설로 한정한다) 다. 원자재 및 완제품 등을 싣고 내리기 위한 호이스트 8의2. 영 제59조제4항에 따라 중앙행정기관의 장이 관리권한을 위탁받은 국가산업단지의 경우 해당 중앙행정기관의 장이 제조시설의 관리ㆍ지원, 종업원의 복지후생을 위하여 산업통상자원부장관 등 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 인정하는 시설 9. 그 밖에 해당 제조시설의 관리ㆍ지원, 종업원의 복지후생을 위하여 필요하다고 산업통상자원부장관이 인정하는 시설[전문개정 2009. 8. 7.] 나. 판 단 1) 인정사실 유통전문판매업 영업신고 복합심의 결과 통지서, 축산물유통전문판매업 민원실무심의회 결과, 축산물판매업 영업신고 접수증, 이 사건 공장 부지에 대한 토지대장, 토지이용현황, 이 사건 공장에 대한 건축물대장 등에 의하여 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 1. 8. 사업의 종목은 프랜차이즈업, 식육가공물, 업태는 서비스, 도소매로 하여 개업을 한 법인사업자이다. 나) 청구인은 2018. 4.경 ○○산업단지관리공단과 ○○ ○○○산업단지 9블럭 4롯트에 부지면적 1,535㎡, 건축면적 1,349.17㎡, 제조시설면적 1,090.38㎡, 부대시설면적 258.79㎡로 육류가공 및 저장 처리업을 위한 입주계약을 체결하고, 위 부지에 이 사건 공장을 건축하였다. 다) 청구인은 2020. 6. 2. 피청구인에게 식품유통전문판매업 신규 영업신고 및