의료급여기관 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 ‘A병원(이하 ‘이 사건 병원’이라고 한다)을 운영하면서 의료급여법령 등을 위반하여 보장기관 등에 급여비용을 부당하게 청구하였다‘는 이유로 피청구인은 2022. 8. 24. 의료급여기관으로서의 이 사건 병원의 업무를 2022. 10. 1.부터 같은 해 12. 26.까지 87일간 정지(이하 ’이 사건 처분‘이라고 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 2019. 7. 15.부터 2019. 7. 19.까지 이 사건 병원에 대해 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라고 한다)를 실시하였는데, 이 사건 현지조사 결과를 기초로 형사처벌도 가능하므로 엄격한 적법절차 준수가 필요하나, 피청구인은 청구인이 「행정조사기본법」 제17조제1항 각 호에 해당하지 않음에도 이 사건 현지조사서에 조사목적 및 내용을 광범위하고 추상적으로 기재하고, 피청구인이 보도자료에서 공표한 기획현지조사 대상항목과 달리 인력현황에 대해 집중적으로 조사하여 국민의 신뢰를 깨뜨리고 청구인의 방어권을 형해화하여 「행정조사기본법」 제11조, 제17조를 위반하였으며, 당초 통지했던 조사대상기간을 확대하면서 청구인에게 적법한 이유를 제시하지 않아 「행정조사기본법」 제23조를 위반하였고, 이 사건 현지조사는 건강보험심사평가원(이하 ‘심사평가원’이라고 한다) B지원이 2018년에 실시한 현지확인과 그 기간 및 내용이 중복되며, 심사평가원 직원만 방문하여 실시되는 등 「행정조사기본법」 제15조를 위반한 중복조사이고 무권한자가 행한 조사이므로, 이를 기초로 한 이 사건 처분은 위법하다. 나. 간호조무사 C는 진술거부권을 행사할 수 없는 상태에서 최초진술서를 작성하였고, 최초진술서의 내용이 사실과 다르다는 내용의 진술서를 다시 작성하였으나 조사원이 수령을 거부하였는바, 최초진술서는 신빙성이 없고, C는 실제로 외래업무를 전담하였음에도 행정지식 부족으로 원무과 직원과 함께 업무공간을 사용하여 휴가결재문에 소속을 원무과로 기재한 것으로, 단순 개인 착오로 잘못 기재한 서류를 기초로 C를 간호인력에서 배제하는 것은 타당하지 않다. 다. 간호사 D는 최초 고용 시 원무업무를 담당하다가 2018년 7월경 병동 간호사 고용 전까지 병동 간호사로 일하도록 업무를 조정한 것이며, 병동 간호사를 추가로 고용하면 다시 원무업무 담당으로 변경할 예정이었기 때문에 원무과에서 D의 ID를 잠시 사용한 것인데, 간호기록에 D의 기록이 존재함에도 병동 근무표는 매월 초 작성되고 개인 사유 발생 시 간호인력 간 근무일을 바꿔 휴가를 사용하는 일이 빈번하다는 사실을 고려하지 않고 병동근무표와 연차결재문이 단 하루 일치하지 않는 것을 이유로 D가 간호전담인력이 아니라고 판단한 것은 피청구인의 오해에서 비롯된 것이다. 라. 심사평가원 대구지원은 2018년 현지확인 시 간호조무사 C에 대해 지적하지 않았고, 설령 간호조무사 C이 부정기적으로 원무행정을 도와주었다 하더라도 위 행동이 금지되는 것이라는 사실을 인지하지 못하였기 때문에 고의로 속임수를 사용했다고 보기 어려우며, 간호사 D가 행정업무를 병행하였다 하더라도 매우 일시적이며 수납 횟수가 11회에 불과한 등 매우 적고, 간호조무사 E는 당사자 사정으로 긴급히 무급병가를 사용하여 이에 적절히 대응하기 어려웠던 점, 이 사건 병원은 의료급여 부정수급 전력이 없으며 이 사건 현지조사에 적극적으로 협조한 점 등을 고려하면 최고한도보다 감경된 처분으로도 공익달성이 가능한바, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 전혀 행사하지 않은 위법이 있다. 3. 관계법령 구 의료급여법(2019. 4. 23. 법률 제16374호로 개정되어 2019. 10. 24. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제28조, 제32조, 제35조 구 의료급여법 시행령(2019. 8. 27. 대통령령 제30061호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제16조의2, 제18조 별표 2 구 의료급여법 시행규칙(2019. 7. 1. 보건복지부령 제649호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 구 국민건강보험법(2019. 1. 15. 법률 제16238호로 개정되어 2019. 7. 16. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제62조, 제63조, 제97조, 제111조 행정조사기본법 제11조, 제15조, 제17조, 제23조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2019. 3. 19. 2019년 50개 기관을 대상으로 기획현지조사를 실시한다는 내용으로 보도자료를 배포하였는데, 보도자료에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549497"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │□ 보건복지부는 기획현지조사의 공정성ㆍ객관성ㆍ수용성을 높이기 위해 3월 20일(수) 조사대상 3개 │ │항목을 사전예고하면서 선정배경을 다음과 같이 밝혔다. │ │ ① “의료급여 외래진료 과다이용자 상위기관” 항목은 의료쇼핑, 약물과다, 중복처방이 우려되는 과다 │ │이용자가 많이 포함된 기관의 청구실태 등을 파악하여 합리적인 의료이용을 유도하기 위해 선정 │ │하였다. │ │ ② “회전문식(의료급여 기관 간 환자 연계ㆍ전원) 입원청구 의심 의료급여기관” 항목은 의료급여기관 │ │간 환자 연계ㆍ전원에 따른 입원의 실태를 파악하여 진료행태 개선과 청구질서 확립을 위해 선정 │ │하였다. │ │ ③ “의료급여 장기입원자 집중기관” 항목은 부적정한 장기입원을 사전에 예방하고 치료목적이 아닌 │ │입원에 대해서는 외래이용으로의 전환을 유도하기 위해 선정하였다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 나. 심사평가원 대구지원장은 이 사건 병원의 2017년 10월부터 2018년 6월까지(9개월)의 요양(의료)급여비용에 대한 현지확인을 실시한다는 내용으로 2018. 6. 21. 이 사건 병원에 다음과 같이 요양급여비용 현지확인통보서를 송부한 후 현지확인을 실시하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549521"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │? 「국민건강보험법 시행규칙」제20조 및 「요양급여비용 심사ㆍ지급업무 처리기준(보건복지부 고시 제 │ │2015-143호)」제6조, 「의료급여법 시행규칙」제21조의 규정에 의하여 요양(의료)급여비용에 대한 현 │ │지확인을 아래와 같이 실시하고자 하오니 협조하여 주시기 바랍니다. │ │ 가. 현지확인 실시기간 : 2018. 6. 21.(1일간) │ │ 나. 현지확인 대상기간 : 2017. 10. ~ 2018. 6.(9개월) │ │ 다. 내 용 : 간호관리료 등급(의료급여 정신과 입원료 등 해당기관 적용 차등제), 시설, 인력(입원환 │ │자식 식대 포함), 의료장비 확인(장비 신고내역, 미신고ㆍ미검사 의료장비 사용내역, 부적합 의 │ │료장비 사용내역), 요양(의료)급여 비용의 청구내역 확인 등 │ │ 라. 확인자 성명(직위) : 과장 F, 과장 G │ └─────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 다. 피청구인은 2019. 7. 4. 이 사건 병원에 다음과 같이 의료급여기관 기획현지조사 사전통지를 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549531"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549533"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │□ 요양기관 현지조사 사전통지서 │ │ ? 국민건강보험법 제97조, 의료급여법 제32조 및 행정조사기본법 제10조제2항, 제17조제1항에 따라 │ │요양급여비용 등에 대한 사실관계를 확인하기 위한 현지조사를 아래와 같이 실시함을 알려드리며, │ │적극 협조하여 주시기 바랍니다. │ │아 래 - │ │ 가. 조사기간 : 2019. 7. 15.부터 │ │ 나. 제출자료 │ │ ? 진료(조제)기록부(방사선필름 포함), 개인별 투약기록지, 처방전 │ │ ? 본인부담금 수납대장(진료비 계산서) 및 접수대장 등 │ │ ? 비급여(100/100 포함) 항목 및 수진자별 비급여 징수대장 │ │ ? 의약품 및 진료용 재료의 구입에 관한 서류(의약품 구입내역 목록표, 의약품 수불대장, 거래명세│ │서 등) │ │ ? 요양기관 일반현황ㆍ인력현황 등 │ │ 다. 제출기한 및 방법 : 현지조사 시작일에 조사반에게 현장 제출 │ │ ※ 부당내역 및 요양기관에 따라 추가자료 요청할 수 있음 │ │ │ │□ 의료급여(요양)기관 현지조사 안내문 │ │현지조사 주체는 보건복지부장관이며, 심사평가원의 지원을 받아 수행되고 있습니다(현장조사서 참 │ │고). 다만, 대법원 판례 등에 의해 공무원이 별도로 동행하지 않을 수 있습니다. │ │귀 기관에 대한 조사는 2019. 7. 15. ~ 2019. 7. 19.에 진행될 예정입니다. 다만, 조사목적 상 불가 │ │피한 경우 조사기간 연장, 자료 추가제출 요청 등을 할 수 있습니다. │ │ │ │□ 현장조사서 │ │ ? 대상자 : 이 사건 병원(대표자 청구인) │ │ ? 조사목적 : 의료급여(요양)기관의 의료(요양)급여에 대한 조사 │ │ ? 조사기간 : 2019. 7. 8.부터 │ │ ? 조사담당자 : (생략) │ │ ? 조사의 범위 및 내용 │ │ - 조사대상기간 : 2018년 12월 ~ 2019년 5월(6개월 진료분) │ │ - 조사내용 : 의료급여 및 건강보험에 관한 제반사항 │ │ ? 제출자료 : 의료급여법 시행규칙 제11조, 국민건강보험법 시행규칙 제58조 등에 의한 설 및 기타 │ │조사에 필요한 관계자료 │ │ ? 관계법령 : 의료급여법 제32조 및 국민건강보험법 제97조 │ │ ? 유의사항 │ │ - 거부 시 제재 사항(근거법령 및 조항) : 의료급여법 제28조제1항 및 국민건강보험법 제98조제1 │ │항에 따라 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지처분을 받을 수 있음 │ │ - 그 밖의 안내 사항 : 거짓ㆍ부당청구가 확인되는 경우 조사대상기간은 3년 범위 내에서 연장, │ │필요시 조사인원 추가 투입 │ └────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 라. 간호조무사 Crk 자필로 작성하고 서명하여 2019. 7. 15. 피청구인에게 제출한 사실확인서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549535"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │□ 상기본인은 2017. 3. 19.부터 2019. 7. 15. 현재까지 A병원에 근무하는 자로서 다음과 같은 사실이 │ │있음을 확인합니다. │ │다 음 - │ │ ? 근무일자 : 월 ~ 금(09:00 ~ 18:00) │ │ ? 근무장소 : A병원 1층 접수 │ │ ? 업무 : 외래 진료 안내, 소독(오후 1번 장비 확인), 원무 보조[입ㆍ퇴원 계산, 진단서 발급보조(입 │ │사 시 ~ 현재까지 동일업무)] │ │ ? 1일 외래 환자 수 : 대략 7~8명 │ │ ? 병동에 있는 환자 원장님 면담 위해 외래로 내려올 때 환자 응대 │ │ ? 보험 청구 시 진료기록부 확인작업(오더확인 보조) │ └─────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 마. 피청구인의 2019. 7. 17.자 현장조사서에는 조사대상기간이 ‘2018년 4월부터 2019년 5월까지(14개월 진료분)’으로 되어 있고, 청구인이 자필로 ‘조사자 신분확인후 조사에 응함, 2019년 7월 18일, 청구인 이름’을 기재하고 서명하였다. 바. 청구인이 피청구인의 수령거부를 주장하는 간호조무사 C의 2019. 7. 19.자 진술서(자필로 작성ㆍ서명)의 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549499"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │? 저는 근무기간 동안 감사를 받으면서 처음으로 감사받는 방에 불려가 얘기를 나누었습니다. 그러다 │ │보니 너무나 심적으로 위압감과 부담감을 느꼈고 아무 생각도 할 틈 없이 감사하는 분에 얘기에 │ │대답을 할 수밖에 없었습니다. │ │? 제 정식업무는 외래업무이고 원무과 일은 기존 옆자리가 세 명이 바뀌다 보니 최근에 몇 번 도와준 │ │것이 다였습니다. 그렇게 얘기하는 것이 맞는데 조사관이 한 질문에 대답을 빨리 알아듣지 못했습 │ │니다. 그래서 그게 몇 번 도와준 것을 업무보조라고 생각하고 그렇게 말했습니다. 감사하는 분이 │ │하는 일이 뭔지 물어보는 말에 제대로 못알아 들어서 종이에 잘 적지도 못하고 있으니 감사하는 │ │분이 불러주셔서 적었습니다. 생각할 틈 없이 적고 물음에 대답했습니다. 이상해서 이렇게 적으면 │ │되냐고 제가 다시 묻기도 했습니다. 확인서는 조사관이 불러주는대로 적었으므로 이 진술서로 사실 │ │대로 다시 작성하여 제출합니다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 사. 피청구인은 2022. 8. 24. 청구인에게 ‘청구인이 이 사건 병원을 운영하면서 의료급여법령 등을 위반하여 보장기관 등에 급여비용을 부당하게 청구하였다’는 이유로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549537"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549539"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │? 기관명 및 대표자 : A병원, 청구인 │ │? 처분내용 : 의료급여기관의 업무정지 87일(2022. 10. 1. ~ 2022. 12. 26.) │ │? 법적근거 : 의료급여법 제28조제1항제1호 │ │? 처분의 이유 │ │ - 의료급여법(제7조, 제10조, 제11조 등), 같은 법 시행령(제13조 등), 같은 법 시행규칙(제19조, 제│ │20조, 제21조 등) 및 의료급여수가의 기준 및 일반기준 등을 위반하여 보장기관 등에 급여비용을 │ │부당하게 청구 │ │ │ │<별지 : 부당금액 및 행정처분 산출내역> │ │□ 부당금액 산출 내역 │ │ 가. 부당금액 : 214,346,120원 │ │ ※ 부당금액은 보장기관인 시ㆍ군ㆍ구청장이 징수예정입니다. │ │ 나. 부당금액의 세부산출 내역 │ │ ? 정신건강의학과 입원료 차등제 산정기준 위반 청구 │ │ - 의료급여수가의 기준 및 일반기준 제1장제9조제5항 [별표 4] 의료인 등 인력확보 수준에 따른 │ │정신건강의학과 입원료 차등제 적용기준 4. 간호인력 적용기준에 의하면 정신건강의학과 병동 │ │에 배치되어 있지만 환자간호를 전담하지 않는 간호인력, 정신건강의학과 병동이 아닌 일반병 │ │동에 배치되어 정신건강의학과와 타과 환자의 간호를 병행하는 간호인력, 일반병동과 특수병동 │ │을 순환 또는 파견근무하는 간호인력, 분만휴가자(1개월 이상 자기 유급휴가자 포함) 등은 산 │ │정대상에서 제외하여야 하나, 아래와 같이 입원환자 간호업무를 전담하지 않는 등 실제 근무한 │ │사실과 다르게 신고하여 2018년 2/4분기, 2018년 4/4분기의 의료급여 정신건강의학과 입원료 │ │차등제 기관등급 G3을 G2로 의료급여비용을 청구 │ │┌─────┬──┬────────┬───────┬──────────────┐ │ ││직종 │성명│근무기간 │신고내역 │확인내역 │ │ │├─────┼──┼────────┼───────┼──────────────┤ │ ││간호사 │D │2018. 7. 9. ~ │입원병동환자 │차등제 및 식대관련 인력현황 │ │ ││ │ │2018. 7. 31. │간호전담 │신고 업무, 원무행정업무 병행│ │ │├─────┼──┼────────┼───────┼──────────────┤ │ ││간호조무사│C │2017. 3. 20. ~ │정신과외래 │원무행정업무 병행 │ │ ││ │ │현재 │간호전담 │ │ │ ││ ├──┼────────┼───────┼──────────────┤ │ ││ │E │2018. 2. 14. ~ │입원병동환자 │무급병가 │ │ ││ │ │2018. 3. 11. │간호전담 │ │ │ │└─────┴──┴────────┴───────┴──────────────┘ │ │ * 현재 : 확인서 징구일(2019. 7. 19.) │ │□ 행정처분 산출내역 │ │ ? 관련근거 : 의료급여법 시행령 제16조의2 [별표 2] 행정처분의 기준 및 제16조의4 [별표 3] 과징│ │금 부과 기준 │ │ ? 산출내역 │ │┌──────────────┬──────┬─────┬────┬─────┬──┐ │ ││조사대상기간 심사결정 │총 부당금액 │월 평균 │부당비율│업무정지기│비고│ │ ││의료급여비용 총액 │ │부당금액 │ │간 │ │ │ ││(2018. 4. ~ 2019. 5. 14개월)│ │ │ │ │ │ │ │├──────────────┼──────┼─────┼────┼─────┼──┤ │ ││2,490,031,910원 │214,346,120 │15,310,437│8.60% │87일 │- │ │ │└──────────────┴──────┴─────┴────┴─────┴──┘ │ │ │ └────────────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 아. 간호조무사 C의 2018. 12. 1.자 근로계약서에는 담당업무가 ‘심사청구’로 기재되어 있고, 2019. 1. 1.자 근로계약서에는 담당업무가 ‘원무행정 및 심사청구’로 기재되어 있다. 자. 간호조무사 C의 2018년, 2019년 휴가신청서에는 소속이 ‘원무과’로 기재되어 있다. 차. 간호사 D의 2018. 5. 23.자 근로계약서에는 담당업무가 ‘원무과 청구 및 전반적인 업무’라고 기재되어 있다. 카. 2018년 7월 간호부 근무표에 따르면 2018. 7. 10. 간호사 D는 S(09:00~17:00 근무)로 표기되어 있다. 타. 간호사 D의 2018. 7. 9.자 휴가신청서에는 소속이 ‘원무ㆍ행정’으로 기재되어 있고, 2018. 7. 10.(1일간) 연차를 사용할 것이라고 기재되어 있다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구「의료급여법」제28조제1항, 제32조제2항, 제35조제5항에 따르면, 보건복지부장관은 의료급여기관 등에 대하여 진료ㆍ약제의 지급 등 의료급여에 관한 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있는데, 위에 따른 보고 또는 서류제출을 하지 아니하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나 소속 공무원의 질문 및 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피한 경우에는 1년의 범위에서 기간을 정하여 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있고, 정당한 이유 없이 위에 따른 보고 또는 서류제출을 하지 아니하거나 거짓으로 보고하거나 거짓 자료를 제출하거나 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피한 사람은 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있다. 구「의료급여법 시행령」제18조에 따르면, 보건복지부장관은 법 제32조제2항에 따른 의료급여기관 및 대행청구단체에 대한 검사업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 「국민건강보험법」 제62조에 따른 심사평가원으로 하여금 그 업무를 지원하게 할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제21조제1항에 따르면, 심사평가원은 의료급여비용의 심사청구를 받은 때에는 그 심사청구내용이 법 제7조제2항 및 제3항의 규정에 의한 의료급여의 기준 및 의료수가기준에 적합한 지를 심사하고, 이 경우 심사평가원의 원장은 제20조 또는 법 제32조제4항의 규정에 의하여 제출받은 자료에 대한 사실여부를 확인할 필요가 있다고 인정하는 때에는 소속직원으로 하여금 현지 출장하여 확인을 하게 할 수 있다고 되어 있다. 구「의료급여법」제28조제1항제1호에 따르면, 보건복지부장관은 의료급여기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우에는 1년의 범위에서 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제16조의2 및 별표 2에 따르면 의료급여기관의 월평균 부당금액이 1,000만원 이상 2,000만원 미만이고 그 부당비율이 4% 이상 5% 미만이면 해당 의료급여기관의 업무정지처분기간은 75일로 하고, 부당비율이 5% 이상인 경우에는 초과되는 1%마다 업무정지 기간을 3일씩 가산하되, 그 부당비율의 소수점 이하는 1%로 본다고 되어 있고, 급여비용을 부당청구한 의료급여기관이 그 부당청구 사실이 발각되기 전에 보건복지부장관 등의 감독관청에 부당청구 사실을 자진하여 신고한 경우, 의료급여기관의 대표자가 인지할 수 없었던 불가항력적인 사유로 급여비용 부당청구가 발생한 사실이 객관적으로 증명된 경우, 그 밖에 위반행위의 동기ㆍ목적ㆍ정도 및 위반횟수 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 감면기준에 해당하는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 업무정지기간을 감경하거나 면제할 수 있는데, 구 「요양기관 행정처분 감면기준 및 거짓청구 유형」(보건복지부 고시 제2019-300호) 제2조제1항에는 보건복지부 등에서 요양기관의 요양급여비용(의료급여비용을 포함한다. 이하 같다) 부당청구 사실이 적발되기 전에 요양기관 대표자가 보험자 등에게 부당하게 요양급여비용을 부담하게 한 사실을 보건복지부 등에 자진 신고한 경우, 요양기관 직원의 면허자격증 위·변조를 통한 취업 등 요양기관 대표자가 인지할 수 없었던 불가항력적인 사유로 부당청구가 발생한 사실이 객관적으로 증명된 경우에는 업무정지처분 또는 과징금 부과처분을 면제할 수 있고, 행정처분 절차 진행 중 처분원인이 되는 사실과 관련된 법령 및 고시 등이 처분 상대방에게 유리하게 개정된 경우, 현지조사 대상기관으로 선정되기 전에 요양기관이 건강보험의 가입자 또는 피부양자, 의료급여의 수급권자 또는 부양의무자에게 부당금액을 환불하거나 보험자가 부당금액을 환수한 경우,「요양기관 등 행정처분심의위원회의 설치·운영에 관한 예규」에 따라 구성된 ‘요양기관 등 행정처분심의위원회’에서 행정처분의 감경을 권고한 경우 관련 부당(환수)금액의 2분의 1 범위에서 감경하여 감경된 부당금액을 기준으로 업무정지처분 또는 과징금 부과처분을 할 수 있다고 되어 있다. 2) 구「국민건강보험법」제62조, 제63조에 따르면 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 심사평가원을 설립하며 심사평가원은 요양급여비용의 심사 , 요양급여의 적정성 평가, 다른 법률에 따라 지급되는 급여비용의 심사 또는 의료의 적정성 평가에 관하여 위탁받은 업무, 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따라 위탁받은 업무, 건강보험과 관련하여 보건복지부장관이 필요하다고 인정한 업무 등을 관장하고, 같은 법 제97조제2항, 제111조제2항에 따르면, 보건복지부장관은 요양기관에 대하여 요양ㆍ약제의 지급 등 보험급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나, 소속 공무원이 관계인에게 질문하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있고, 이와 같은 보건복지부장관의 권한을 대통령령으로 정하는 바에 따라 공단이나 심사평가원에 위탁할 수 있다고 되어 있다. 3) 「행정조사기본법」제11조제1항에 따르면, 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료, 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사 시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 하고, 같은 법 제17조제1항에 따르면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제11조에 따른 현장출입조사서 등을 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다고 되어 있고, 다만, 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우,「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우, 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 되어 있다. 「행정조사기본법」제15조제1항 및 제2항에 따르면, 제7조에 따라 정기조사 또는 수시조사를 실시한 행정기관의 장은 동일한 사안에 대하여 동일한 조사대상자를 재조사 하여서는 아니 되나, 당해 행정기관이 이미 조사를 받은 조사대상자에 대하여 위법행위가 의심되는 새로운 증거를 확보한 경우에는 그러하지 아니하며, 행정조사를 실시할 행정기관의 장은 행정조사를 실시하기 전에 다른 행정기관에서 동일한 조사대상자에게 동일하거나 유사한 사안에 대하여 행정조사를 실시하였는지 여부를 확인할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제23조제1항에 따르면, 조사원은 제9조부터 제11조까지에 따라 사전에 발송된 사항에 한하여 조사대상자를 조사하되, 사전통지한 사항과 관련된 추가적인 행정조사가 필요할 경우에는 조사대상자에게 추가조사의 필요성과 조사내용 등에 관한 사항을 서면이나 구두로 통보한 후 추가조사를 실시할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 먼저, 청구인은「행정조사기본법」제17조제1항의 각 호에 해당되는 사유가 없는 한 피청구인은 같은 법 제11조제1항에 따라 현장조사서에 조사목적 및 내용을 구체적으로 기재하여야 하나 이를 광범위하고 추상적으로 기재하고, 피청구인이 보도자료에서 공표한 기획현지조사 대상항목과 달리 ‘인력현황’에 대해 집중적으로 조사한 것은 국민의 신뢰를 깨뜨리고 청구인의 방어권을 형해화하여 「행정조사기본법」제11조 및 제17조를 위반한 것이며, 피청구인은 조사대상기간을 확대하면서 적법한 이유를 제시하지 않아「행정조사기본법」제23조를 위반하였다는 취지의 주장을 한다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2019. 7. 4. 이 사건 병원에 보낸 기획현지조사 사전통지서에 ‘국민건강보험법 제97조, 의료급여법 제32조 및 행정조사기본법 제10조제2항, 제17조제1항에 따라 요양급여비용 등에 대한 사실관계를 확인하기 위한 현지조사’라고 하면서, 현장조사서에는 조사목적에 ‘의료급여기관의 의료급여에 대한 조사’, 조사내용에 ‘의료급여 및 건강보험에 관한 제반사항’으로 기재하였는바, 이 사건 현지조사 사전통지의 조사목적 및 내용이 광범위하고 추상적으로 기재되었다고 볼 수 없고, 이 사건 병원의 ‘인력현황’에 대한 것도 조사내용인 ‘의료급여 및 건강보험에 관한 제반사항’에 포함된다고 할 것인바, 피청구인이 이 사건 현지조사 사전통지를 하면서 「행정조사기본법」제11조 및 제17조를 위반하였다고 보기 어렵다. 또한, 기획현지조사 사전통지서의 유의사항란에 “거짓ㆍ부당청구가 확인되는 경우 조사대상기간은 3년 범위내에서 연장, 필요시 조사인원 추가투입”이라는 내용이 기재되어 있고, 피청구인은 2019. 7. 15. C로부터 이 사건 처분사유에 해당하는 내용이 담긴 확인서를 제출받았으며, 청구인은 자필로 연장된 조사기간이 기재되어 있는 2019. 7. 17.자 현장조사서에 “조사자 신분확인후 조사에 응함”이라고 쓴 후 서명하였던 바, 피청구인이 조사대상기간을 당초 2018년 12월부터 2019년 5월까지의 6개월에서 2018년 4월부터 2019년 5월까지의 14개월로 연장한 것을 두고 「행정조사기본법」 제23조를 위반하였다고 볼 수도 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장은 이유없다. 다음으로, 청구인은 이 사건 현지조사는 심사평가원 대구지원의 2018년 현지확인과 그 기간 및 내용이 중복되고 심사평가원 직원만 방문하여 실시되는 등 「행정조사기본법」제15조를 위반한 중복조사이며, 무권한자가 행한 조사이므로 이를 기초로 한 이 사건 처분은 위법하다는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 「행정조사기본법」제15조제1항에서는 ‘정기조사 또는 수시조사를 실시한 행정기관의 장은 동일한 사안에 대하여 동일한 조사대상자를 재조사하여서는 안 된다’고 규정하고 있는데, 2018년 현지확인과 이 사건 현지조사는 심사평가원과 피청구인이 각각 달리 실시한 것이고, 비록 심사평가원 소속 직원이 이 사건 현지조사를 진행하였다고 하더라도 이는 「국민건강보험법」 제111조제2항 등에 의한 피청구인의 권한 위탁에 따른 것일 뿐 심사평가원이 이 사건 현지조사를 실시하였다고 볼 수 없다. 그리고 심사평가원이 2018년에 실시한 현지확인은 「의료급여법 시행규칙」제21조에 근거하여 실시된 것임에 반하여 피청구인이 실시한 이 사건 현지조사는 「의료급여법」제32조에 근거하여 실시된 것이며, 피청구인의 검사나 질문을 거부ㆍ방해 또는 기피한 의료급여기관에 대해서는 업무정지처분 등을 할 수 있는 등 그 법적근거, 조사주체, 방법, 강제성의 강도 등이 달라 동일한 조사라고 보기 어렵다. 또한, 심사평가원은 「국민건강보험법」제62조에 의하여 설립되어 같은 법 제63조에 따른 요양급여비용의 심사, 요양급여의 적정성에 대한 평가, 다른 법률에 의하여 지급되는 급여비용의 심사 또는 의료의 적정성 평가에 관하여 위탁받은 업무, 건강보험과 관련하여 피청구인이 필요하다고 인정한 업무 등을 수행할 수 있는바, 심사평가원 소속 직원은 피청구인의 명령에 의하여 공무를 수행하는 지위 혹은 보조하는 자의 지위에서 현지조사 업무를 수행할 수 있는 권한을 가진다고 할 것이고, 이와 같은 심사평가원의 기능과 관장업무 등에 비추어보면 이 사건 현지조사 당시 심사평가원 소속 직원만 참여하였다고 하더라도 이는 피청구인의 명령에 의하여 현지조사가 실시되는 과정에서 그 담당공무원들의 업무를 보조할 목적으로 참여한 것이라고 보아야 하며, 비록 소속 공무원이 이 사건 병원에 직접 나와 조사업무를 수행하지 않았다하더라도 피청구인의 지시에 따라 심사평가원 소속 직원 등이 업무를 수행한 이상 이 사건 현지조사가 조사권한이 없는 자에 의하여 이루어진 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장도 이유없다. 또한, 청구인은 간호조무사 C의 최초 진술서는 진술거부권을 행사할 수 없는 상태에서 작성되어 신빙성이 없고, 실제 외래업무를 전담하였음에도 행정지식 부족으로 소속을 원무과로 잘못 기재한 휴가결재문을 기초로 C를 간호전담인력에서 배제하는 것은 타당하지 않으며, 간호사 D는 원무업무를 담당하다가 잠시 병동 간호사로 업무를 조정하여 원무과에서 D의 ID를 잠시 사용한 것 뿐인데, 간호기록에 D의 기록이 존재함에도 병동근무표와 연차결재문이 단 하루 일치하지 않은 것을 이유로 D가 간호전담인력이 아니라고 판단한 것은 잘못되었다는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 정신건강의학과 입원료 차등제는 정신건강의학과 전문의료급여기관이 정신건강의학과 의료인 등을 확보한 수준에 따라 정신건강의학과 수진자에게 제공하는 의료급여서비스의 질에 차이가 있음을 전제로, 이를 의료급여비용의 산정에 반영함으로써 의료급여의 제공과 해당 급여비용 사이의 적정성을 도모하는 한편, 정신건강의학과 의료인 등의 확보 수준에 따라 차등보상을 시행함으로써 의료급여서비스의 적정수준의 유지나 향상을 추구하기 위한 것이다. 이러한 입법목적과 규정내용을 고려하면, 정신건강의학과 전담 간호인력에 해당하기 위해서는 간호인력이 정신건강학과 환자에 대한 간호업무나 보조업무를 전담하여 다른 업무를 병행하지 않아야 할 것이다. 행정청이 현지조사 등을 하는 과정에서 위법사실을 자인하는 확인서를 작성 받았다면 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나, 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없고(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조), 증명력을 배제할 특별한 사정에 대해서는 이를 주장하는 청구인이 입증의 부담을 진다고 할 것이며(서울행정법원 2015. 4. 17 선고 2013구합17725 판결 참조), 증거가치가 부정되기 위해서는 그 확인서가 사실과 다르게 작성된 경위 등에 관하여 합리적이고 설득력 있는 입증을 하여야 할 것인데(대법원 1984. 7. 24 선고 84누124 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 간호조무사 C의 경우 2019. 7. 15. 정신과 외래업무 이외에 원무보조업무도 하였다는 내용의 확인서를 자필로 작성하였고 2019. 1. 1.자 근로계약서에 담당업무가 ‘심사청구 및 원무행정’으로 기재되어 있으며, 2018년과 2019년 휴가신청서에 소속을 원무과로 기재하였던바, 달리 간호조무사 C가 정신과외래간호업무를 전담하였다는 사실을 입증할만한 구체적ㆍ객관적인 자료도 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때 정신과외래간호업무를 전담하였다고 보기 어렵다. 또한, 간호사 D의 경우 역시 2018. 5. 23.자 근로계약서에 담당업무가 ‘원무과 청구 및 전반적인 업무’라고 기재되어 있고, 2018. 7. 10.자 휴가신청서에 소속을 원무과라고 기재하였으며, 원무과에서 D의 ID를 대신 사용한 것이라는 구체적 증빙도 없는 바, 입원병동환자간호업무를 전담하였다고 보기 어렵다. 따라서, 이 부분 청구인의 주장도 이유없다. 마지막으로 청구인은 설령 간호조무사 C가 부정기적으로 원무행정을 도와주고 간호사 D가 행정업무를 병행하였다고 하더라도 고의가 없고 횟수가 적으며, 간호조무사 E는 당사자 사정으로 긴급히 무급병가를 사용하여 청구인이 적절히 대응하기 어려웠던 점, 청구인이 고의로 속임수를 사용하지 않았고, 의료급여 부정수급 전력이 없으며, 이 사건 현지조사에 적극적으로 협조한 점 등을 고려하면 감경된 처분으로도 공익달성이 가능하므로 이 사건 처분은 재량권을 행사하지 않은 위법한 처분이라는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등 참조), 제재적 행정처분의 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결) 할 것인바, 달리 청구인에게 특별히 참작해야 할 예외적인 사유가 있다고 보이지 않고, 의료급여제도는 국가의 보건 및 의료 수준에 큰 영향을 미치므로 그 재정의 건실화를 도모하고 운영상 투명성을 확보하기 위하여 그 비용의 청구 및 지급과 관련하여서는 엄격한 통제 및 관리가 필요하며, 이러한 공익상 목적이 청구인이 받은 불이익 보다 결코 가볍다고 볼 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법사유가 있다고 보기는 어렵다. 따라서, 위 부분에 대한 청구인의 주장 역시 이유없다. 그러므로, ‘청구인이 이 사건 병원을 운영하면서 의료급여법령 등을 위반하여 보장기관 등에 급여비용을 부당하게 청구하였다’는 이유를 들어 의료급여기관으로서의 이 사건 병원의 업무를 87일간 정지한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.