의료급여법위반 부당이득금 징수처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 4. 14.부터 ○○시 ○○구 ○○로○○○에서 “◎◎◎요양병원”(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)을 개설하여 운영하고 있는 의사이다. 보건복지부는 의료급여기관 현지조사 결과 청구인이 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지 ① 비상근으로 근무하였음에도 상근인력으로 신고하고, ② 2013년 1/4분기부터 2015년 1/4분기까지 의사 등급이 2등급임에도 1등급으로 의료급여비용 청구를 함으로써 부당이득금 156,615,610원을 수급한 사실을 적발하고, 이를 2018. 5. 9. 청구인과 ○○도에 통보하였다. 피청구인은 2018. 5. 10. ○○도로부터 이 사건 병원의 위 의료급여비용 부당 청구 내역을 통보받고, 2018. 10. 26. 청구인에게 부당이득금 156,137,070원 징수 처분의 사전통지를 하였는데, 청구인은 의료급여 부당이득금 156,137,070원 중 6,505,740원을 2018. 12. 3.에, 6,505,710원을 2019. 1. 30.에 각 납부하였다. 이후, 청구인이 의료급여비용 환수 처분서 교부 요청을 하자 피청구인은 2019. 3. 12. 청구인에게 부당이득금 납부통지(이하 ‘이 사건 통지’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인의 □□□□실버센터 센터장 겸임 경위 청구인은 □□실버센터가 개원한 2007. 10. 1.부터 2014. 12. 31.까지 □□실버센터장으로 근무하였으며 주로 행정적인 관리·감독 업무를 수행하였다. 청구인의 경력증명서에는 2007. 8. 1.부터 재직한 것처럼 되어 있으나, 위 기간은준비기간 이었을 뿐, 실제 청구인이 센터장으로 근무하게 된 것은 실버센터가 개원한 2007. 10. 1.부터이다. 2) ○○○○부의 건강보험 및 의료급여에 관한 조사 및 처분 경위 ○○○○부는 2016. 2. 4. ◎◎◎요양병원에 대하여 건강보험 및 의료급여에 관한 사항을 조사하게 되었는데, 당초에는 ‘2014. 1. ~ 2014. 6. 및 2015. 9. ~ 2015. 11. 총 9개월 진료분’을 조사대상으로 하였다가, 2016. 2. 18. 그 조사대상기간을 ‘2013. 1. ~ 2015. 3. 및 2015. 9. ~ 2015. 11. 총 30개월 진료분’으로 확대하여 조사를 실시하였다. 피청구인은 2019. 3. 12. 의료급여법 제23조, 민법 제750조에 근거하여 156,137,070원을 부당이득금으로 징수결정 하였음을 통지하였다. 이 사건 처분의 근거는 ‘청구인이 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지 ◎◎◎요양병원에서 비상근으로 근무하였음에도 상근인력으로 신고하고, 2013년 1/4분기부터 2015년 1/4분기까지 의사 등급 2등급을 1등급으로 요양급여비용 및 의료급여비용을 청구하였다’는 것으로, 결국 청구인이 ◎◎◎요양병원에서 □□실버센터장을 겸임한 이후에는 정상적인 진료행위를 하지 않았다는 것이다. 3) 부당이득금 등 징수처분의 적법성 판단 기준 잘못 지급된 급여·보상금 등 급부의 환수를 위해서 별도의 처분을 하여야 하는 경우, ① 그 급여·보상금 등의 수급에 관하여 당사자에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 있는지 여부, ② 급여·보상금의 액수, 급여·보상금 지급일과 처분일 사이의 시간적 간격, 수급자의 급여·보상금 소비 여부 등에 비추어 이를 다시 원상회복하는 것이 수급자에게 가혹한지 여부, ③ 잘못 지급된 급여·보상금 등에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상 필요의 구체적 내용과 처분으로 말미암아 당사자가 입게 될 불이익의 내용 및 정도와 같은 여러 사정을 두루 살펴, 잘못 지급된 급여·보상금 등에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 해야 할 공익상 필요와 그로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰의 보호 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 비교·교량한 후, 공익상 필요가 당사자가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 급여·보상금 등을 받은 당사자로부터 잘못 지급된 급여·보상금 등에 해당하는 금액을 환수하는 처분을 하여야 한다(대법원 2017. 3. 30. 선고 2015두43971 판결, 대법원 2014. 10. 27. 선고 2012두17186 판결). 4) 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않거나 지나치게 과도하여 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다. 가) 의료급여법상 징수처분의 목적 의료급여법상 징수처분의 주된 목적은 국민 건강을 위하여 의학적으로 안전성과 유효성을 갖춘 진료행위를 의료급여로 제공하여 공공복리를 증진시키는 것을 저해하는 행위, 예를 들어 진료를 하지 않았음에도 급여를 청구하여 보험재정을 위태롭게 하는 행위, 진료행위를 하고 가입자와 요양 비급여로 하기로 합의하여 진료비용 등을 지급받은 행위 등을 제재함으로써 그러한 행위들을 미연에 방지하고자 하는 것이다. 그런데 청구인의 경우, 성실하게 진료행위를 한 후 의료급여비용을 지급받았다. 또한, 주말 당직을 포함하여 주 40시간 이상 충분히 근무하였다. 그렇다면, 업무정지 및 환수처분의 목적에 비추어볼 때 이 사건 처분은 유지될 수 없다고 할 것이다. 나) 청구인은 ◎◎◎요양병원에서 주 40시간 이상을 근무하였으므로 상근했다고 보아야 한다. (1) 상근의 의미 피청구인은 주 5일 이상 근무하면서 주 40시간 이상 근무하여야 상근임을 인정될 수 있다는 전제하에 ‘청구인은 ◎◎◎요양병원에서 평일(월~금)은 19:00~21:30, 토요일은 10:00~18:00까지 근무하였으므로 ◎◎◎요양병원에 상근으로 근무하였다고 볼 수 없음에도 상근인력으로 신고하여 요양급여비용 및 의료급여비용을 청구하였다’고 보아 이 사건 처분에 이르렀다. 그러나 상근이란 일반적으로는 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무하는 것을 의미하지만, 의사는 고도의 전문지식을 가지고 의료행위를 하는 전문가이고, 그 능력에 따라 같은 시간 내에 처리할 수 있는 일의 양도 천차만별일 수밖에 없기 때문에, 단순히 일정시간을 사무실에서 자리를 지켰다는 것을 기준으로 상근 여부를 판단하거나 평가할 수는 없다고 할 것이다. 특히 요양병원에는 대부분 노인환자들이 장기간 입원하고 있는 경우가 많기 때문에 통상 일반 직장인의 근무시간이 아닌 오전 9시 이전이나 오후 6시 이후의 저녁·심야 시간에도 빈번하게 진료행위가 이루어지므로 단지 어느 시간 동안 사무실에서 자리를 지키고 있었는지는 실질적으로 아무런 의미가 없고, 필요한 시점에 적절하고 실효적인 진료행위가 충분히 제공되었는지가 더 중요한 의미를 가진다고 할 것이다. 한편, 법원에서도 ‘상근’의 의미와 관련하여 탄력적으로 바라보아야 할 필요성이 있다고 인정하였다. 즉, 법원은 “「건강보험 행위급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수」 고시와 「요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항」 고시에서 ‘상근의사’에 관하여 직접 개념을 정의하는 대신 상근에 해당하지 아니하는 고용형태를 배제하는 간접적인 규정형식을 취하고 있는데, ‘상근’이라는 용어는 사전적으로는 ‘날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무함 또는 그런 근무’를 가리키고, 시간제 근무나 일시적인 근무 또는 필요에 따라 근무조건이 변하는 탄력적인 근무 등과 대립되는 개념으로 사용된다. 결국 상근의 개념은 법령의 목적이나 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 결정되어야 할 것이지만 특별한 규정이 없는 한 이러한 통상적인 의미를 넘어설 수 없으므로, 위 각 고시에서 정한 ‘상근의사’라 함은 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제, 기간제 의사와 구별될 정도의 근무를 수행하는 의사라고 봄이 상당하고, 상근의사인지, 시간제 또는 격일제, 기간제 의사인지 여부는 근무조건(근무시간, 근무일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 그 강도, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 의사와의 형평성, 당해 병원의 특수성 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다(◇◇행정법원 2013. 4. 26. 선고 2012구합11669 판결).”고 판단하였다. 이는 법원도 고도의 전문가인 의사 업무의 특성과 다양한 근무형태 등을 고려하여, 상당한 근로를 제공하는 경우 상근의사로 보아야 함이 타당하다고 판단한 것이다. 이와 같이 의료인과 같은 전문직의 경우 상근의 의미에 대하여 반드시 통상의 근로자를 기준으로 일정한 시간에 출근하여 퇴근한다는 개념을 엄격하게 적용하여서는 안 될 것이고, 상근에 준하는 근무를 하고 필요한 시점에 가장 적절 한 의료행위가 이루어졌는지를 기준으로 판단하여야 할 것이다. (2) 청구인의 근무형태 의료법 제17조에 의할 때, 직접 진찰하거나 검안한 의사가 아니면 진단서 등을 작성할 수 없으므로, 청구인은 새벽시간까지도 ◎◎◎요양병원에 상주하며 사망판정과 사망진단서 발급 업무를 수행하였다. 청구인은 2010. 4월경부터 ◎◎◎요양병원(당시 ◎◎◎노인전문병원)을 운영하였는데, 2010. 5. ~ 2011. 12. 발급된 사망진단서만 보더라도 청구인이 ◎◎◎요양병원에서 의료인의 관여가 필요한 경우에는 심야나 새벽 시간을 가리지 않고 모두 수행하여 왔다는 것을 알 수 있다. 또한, 청구인이 □□□□실버센터에서 주로 수행한 업무는 주로 행정적인 처리가 필요한 사항을 확인하고 결재하는 것이었는데, 처리해야 할 업무의 양 자체가 얼마 되지 않았고, 일과시간 중에 계속 사무실을 지켜야 할 정도로 자주 있었던 것도 아니었다. 이 때문에 청구인은 센터의 업무를 이른 시간에 처리해 버리거나 특별히 사무실을 지켜야 할 필요가 없었던 때에는 ◎◎◎요양병원에 가서 환자를 진료하는 등의 업무를 수행하였다. 물론 청구인이 의료인으로서 환자를 돌보는 것은 진료가 필요한 상황이면 퇴근이라는 개념이 없이 저녁 늦은 시간까지도 계속되었고, 새벽시간이라도 청구인을 필요로 하는 사정이 발생하면 언제라도 ◎◎◎요양병원에서 진료에 임하였다. (3) 청구인의 주 40시간 이상 근무 청구인은 ◎◎◎요양병원에서 주말 당직근무를 전적으로 담당하였다. 대부분 의사들이 주말 당직근무를 원하지 않고, 당직 의사 고용에 따른 비용문제 등이 있어 청구인은 병원장으로서 주말 당직근무를 전적으로 담당하였다. 이와 관련하여 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지의 당직근무일지는 시간이 5년 가까이 경과하여 찾지 못하였으나, 청구인은 평일은 물론 대부분의 주말에 당직하였고 이는 현재까지도 이어지고 있는바, 2015. 3. ~ 2017. 12. 당직근무표를 증거로 제출한다. 이와 같이 청구인이 주말에 ◎◎◎요양병원에서 당직의사로서 근무한 시간만을 산정해 보더라도 주당 44시간(토요일 당직 : 토요일 오후 1시 ~ 일요일 오전 9시 총 20시간, 일요일 당직 : 일요일 오전 9시 ~ 월요일 오전 9시 총 24시간)을 초과하는데, 청구인의 입장에서는 이 사건 처분의 전제된 청구인의 ◎◎◎요양병원에서의 근무시간 자체가 납득하기 어려운 것이 사실이다. 이와 관련하여 법원은 당직시간을 근무시간에 포함하여 상근의사인지 여부를 판단한다고 보고 있다. 법원은, 요양병원을 운영하는 의사가 주간에는 회진을 돌거나 진료실에서 환자를 진찰하고, 야간에는 자신들의 방에서 대기하며 응급상황이 발생하면 가서 진찰을 하는 등 일주일에 3일 또는 4일 48 ~ 72시간 연속 근무를 한 의사들을 상근 의사로 보아 요양급여비용을 청구하였는데, 국민건강보험공단이 상근의사는 주 5일 및 주 40시간 이상 근무하여야 하는데 이 사건 병원의 의사들은 2일 또는 3일을 연속하여 근무하였다고 하나 48시간 또는 72시간 연속하여 근무하는 것은 불가능하므로 비상근의사로 보아 요양급여환수처분을 한 사안에서, “근로형태는 근로관계의 특수한 사정에 따라 다양한 형태로 구현되므로 근로를 상시 제공하였다고 볼 수 있을 정도라면 상근의사로 보아야 한다고 전제하여, 위와 같이 당직 의사가 일주일에 3일 또는 4일 당직실에서 대기하면서 48 ~ 72시간 연속 근무한 경우에 실질적으로 주 5일 근무 및 주 40시간 이상 근무에 상응하는 근무를 하였으므로 상근의사로 인정할 수 있고, 야간에 진료실에 있지 아니하고 휴식을 취할 수 있는 개인 공간에 있었더라도, 이것은 응급상황에 대비하기 위한 것이고 개인 공간은 이 사건 병원 내에 있으며 실제 의사들이 월 3 ~ 4회 긴급한 연락을 받고 진료에 임하였으므로 그 시간을 모두 근무시간에서 배제하는 것은 타당하지 않은 점 등을 근거로 해당 병원의 의사들이 비상근의사라고 인정하기 어렵다”고 판단한 것이다(◇◇행정법원 2017. 8. 10. 선고 2016구합74200 판결).이러한 사례에 비추어 보더라도 청구인을 ◎◎◎요양병원의 비상근의사로 본 것은 부당하다. 결국 청구인이 시간에 구애됨이 없이 헌신적으로 의료행위에 매진하여 왔다는 점은 분명한데, 이에 대하여 일반 근로자들의 출·퇴근 개념을 기준으로 상근 여부를 판단한다는 것 자체가 매우 부당하다. 다) 청구인은 요양병원에서 필요한 진료를 성실히 수행하였다. (1)청구인은 2007. 10. 1.부터 □□실버센터의 센터장으로 근무하였고, 당시에는 ■■요양병원을 운영하고 있었다. 그런데 청구인의 ■■요양병원에서의 진료내용을 청구인이 □□실버센터장으로 취임하기 전후로 비교해 보면, 청구인의 진료의 양과 질에서 큰 차이가 없음은 당시 작성된 객관적 자료를 통해서 충분히 확인할 수 있다. 예를 들어, 청구인이 □□실버센터장으로 취임한 2007. 10. 1.을 기준한 전후 두 달 간의 월별 투약 또는 X-ray 처방 등의 숫자를 비교해 보면 큰 차이가 없고, 청구인의 진료와 양과 질이 변경되지 않았음을 알 수 있다. 특히 당시 작성된 의무기록지를 보면 청구인이 자필로 기재하여 처방을 하거나 환자들을 직접 대면하여 문진을 하였다는 사실도 확인할 수 있다. 즉, 청구인은 □□실버센터장을 맡은 후에도 요양병원에서 전과 마찬가지로 직접 환자들을 대면해서 성실하게 진료행위를 하여 왔음을 알 수 있다. (2)한편, 급여기준을 정함에 있어 상근을 요구하는 취지는 종국적으로 가입자 내지 수급권자에게 적절한 진료행위가 제공되게 하기 위함인데, 그러한 관점에서 청구인은 이러한 취지에 반하는 행위를 하지 않았다. 청구인이 비록 요양병원을 운영하는 일부 기간 동안 □□실버센터장을 겸임하였다 하더라도, 요양병원에서 종전과 마찬가지로 통상적인 진료행위를 하는데 지장이 없었고, 이는 앞서 본 것과 같이 의무기록지 등을 통해서 충분히 확인이 가능한 것이다. 즉, 청구인은 요양병원을 운영하면서 결코 하지도 않은 진료행위를 거짓으로 가장하여 요양급여비용을 부당하게 청구하게 하는 행위를 하지 않았다. (3)따라서 청구인이 의료인으로서 필요한 요양병원 환자들에 대한 의료행위를 정상적으로 제공하고 그에 상응한 요양급여 등을 지급받은 것은 사실이므로, 단순히 청구인이 요양병원과 □□실버센터장을 겸직하였다는 것만을 이유로 한 이 사건 처분은 청구인의 입장에서는 너무나 억울한 것이다. 라) 청구인이 □□실버센터장을 겸직한 것은 지역사회에 공헌하고 병원에서 얻은 전문지식과 수익을 사회에 환원할 목적이었으므로, 이 사건 처분의 위법성을 판단함에 있어 충분히 고려되어야 한다. 청구인은 2007년 □□실버센터의 설립비용 및 시설자금으로 약 3억여 원을 기부한 것을 시작으로 2016년까지 합계 454,884,590원을 기부하였다. 청구인은 □□실버센터장 취임을 수락하고 업무를 수행하는 과정에서 결코 사사로운 이익을 취한 적이 전혀 없고, 오히려 지역사회에 기여하고자 물심양면으로 전폭적인 지원과 희생을 아끼지 않았던 것인데, 부당한 목적으로 요양급여 등을 과도하게 청구하는 다른 사안들과 동일하게 취급하는 것은 매우 부당하다고 할 것이다. 마) 이 사건 처분으로 달성하려는 공익은 크지 않은 반면, 청구인 등이 받게 될 불이익 나아가 그로 인해 파생되는 침해가 크다. 청구인은 □□실버센터장을 겸직하게 된 이후에도 종전과 마찬가지로 요양병원에서 성실하게 진료행위를 하였고, 오히려 □□실버센터 등에 막대한 금액을 기부하였다는 점, 건강보험제도나 의료보험제도의 취지, 나아가 각 법률에 따른 업무정지처분의 목적 등을 고려하였을 때, 설령 청구인에게 일부 법 위반의 행위가 있었다고 하더라도 그로 인하여 침해된 공익이 크다고 볼 수는 없다. 더군다나 청구인이 사익을 추구할 목적으로 개인소유시설 등을 관리한 것이 아니고 순수 공익목적으로 설립된 □□시설에 기여하고 공익을 추구하고자 센터장을 맡아 관리를 하였던 것인바, 이를 사익을 위하여 행한 한 것과 동일하게 보는 것은 사회관념 상으로도 타당하지 않다. 오히려, 이 사건 처분이 유지될 경우 요양병원은 상당기간 동안 운영하지 못함으로 인하여 사실상 폐업할 수밖에 없는 상황에 처하게 되고, 그로 인해 현재 입원 중인 환자들이나 직원들도 어쩔 수 없이 병원이나 직장을 옮겨야 하는 등 초래되는 불이익이 너무나 크다. 결국, 이 사건 처분으로 인해 달성하고자 하는 공익은 미미한 반면, 초래되는 불이익은 지나치게 크다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 대법원 2015두43971 판결을 언급하며 (국민연금) 급여를 받은 당사자로부터 잘못 지급된 급여액에 해당하는 금액을 환수하는 처분을 할 때에는 당사자에게 고의 또는 중과실 등 귀책사유가 있는지, 지급된 급여의 액수ㆍ연금지급결정일과 지급결정 취소 및 환수처분일 사이의 시간적 간격ㆍ수급자의 급여액 소비 여부 등에 비추어 이를 다시 원상회복하는 것이 수급자에게 가혹한지, 잘못 지급된 급여액에 해당하는 금액을 환수하는 처분을 하여야 할 공익상 필요와 그로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰의 보호 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 비교ㆍ교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 잘못 지급된 급여액에 해당하는 금액을 환수하는 처분을 하여야 한다고 주장하나, 위 대법원 판결은 여러 상황을 종합한 결과 (국민연금) 환수처분이 적법하지 않다고 판단한 것으로서, 위 판례를 이 사건 뿐만 아니라 다른 사건에 일률적으로 적용할 수는 없다고 할 것이며, 위 대법원 판례와 달리, 청구인은 상근, 즉 ‘날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무’하는 것이 아님에도 임의로 상근의사라고 판단하고 상근인력으로 신고를 하였기 때문에 최고의 전문직업인 의사가 사실과 달리 상근인력으로 신고를 함에는 고의나 과실이 없다고 단정하기 어렵고, 청구인이 신청서에 기재한 것처럼 한 달에 무려 3,000~4,000만 원의 수입을 얻는 청구인의 경제적 능력과 소득 수준 등을 고려하면 청구인이 이 사건 처분에 따라 부당이득으로 반환하여야 하는 급여액수가 의료급여기관의 건전한 의료급여비용 청구 및 적정한 의료급여의 보장과 불필요한 의료급여 재정 누수 방지라고 하는 공익을 무시할 수 있을 정도로 청구인에게 가혹하거나 사익의 침해가 크다고 보기는 어려울 것인바, 위 대법원 판례에 의하더라도 이 사건에 있어서는 잘못 지급된 급여를 환수하는 처분이 비례원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수는 없을 것이다. 2) 청구인은 처분사유가 존재하지 않거나 지나치게 과도하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장하나, 일반적으로 상근이라 함은 날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무를 하는 형태를 의미한다. 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수 제3편 제3부 요양병원 행위 급여목록·상대가치점수 및 산정지침 [산정지침] 4.라. 의사인력확보수준에 따른 입원료 차등제에 의하면 입원료 차등제 의사등급은 직전 분기 평균 환자 수 대비 당해 요양기관에 상근하는 의사 수(환자 수 대 의사 수의 비)에 따라 산정하여야 하고, ○○○○부 고시 제2009-214호 의사인력 확보수준에 따른 요양병원 입원료 차등적용 관련기준에 따라 시간제 또는 격일제 의사는 주3일 이상이면서 주20시간 이상인 경우 0.5인으로 인정하여 의사인력 확보수준에 따라 요양병원 입원료를 차등적용 하도록 하는 이유는 적정수준의 의사인력을 확보하지 못한 요양병원에서 입원환자에 대한 의료서비스의 질이 저하되는 현상을 방지하고 국민의 건강 및 적정한 의료체계를 담보하기 위함이므로, 청구인의 주장처럼 단지 의사라는 이유만으로 법령과 관련 규정에서 정하고 있는 상근이라는 단어를 함부로 임의로 판단해서는 아니 될 것이다. 가사, 전문인력인 의사에 대해서는 상근의 의미를 엄격하게 적용하지 않을 수 있다 하더라도, ○○○○부에서 조사한 바에 따르면 청구인은 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지 ◎◎◎요양병원에서 비상근으로 근무한 것으로 나타났는데, 청구인은 2010년 5월경부터 2011년 12월경까지 발급된 39건의 사망진단서만 제시하며 평일이나 주말, 주·야간을 가리지 않고 근무했다고 주장하고 있어, 그렇다면 위 사망진단서를 인정한다 하더라도 2012년부터 2014년 말까지의 기간 동안에 대해서는 청구인이 요일이나 시간을 가리지 않고 근무를 했다는 아무런 입증이 없다. ◆◆구 □□□□실버센터에서 센터장으로서 수행한 업무는 행정업무 위주였기 때문에 행정처리 시간을 제외하고는 주로 ◎◎◎요양병원에서 진료행위를 하였다는 청구인의 주장은 주장에 불과하고, ◎◎◎요양병원에서 주말 당직근무를 전적으로 담당하였기 때문에 그 시간만으로도 주당 44시간(토요일 오후 1시부터 일요일 오전 9시까지 20시간 + 일요일 오전 9시부터 월요일 오전 9시까지 24시간 = 합계 44시간)을 초과하므로 상근의사로서의 역할을 하였다는 주장과 관련하여서는 그렇다면 2010년 당시 이미 40대 중반에 이르렀던 청구인은 ◎◎◎요양병원의 병원장 및 위 센터의 센터장까지 겸임하면서 주중과 주말을 가리지 않고 휴일도 없이 전혀 쉬지도 아니한 채 계속하여 근무를 하였다는 것인지 의문이고 쉽게 납득하기도 어렵다. 청구인은 ○○○○부의 현지조사 당시 “상기 본인은 2010. 4. 14. ~ 2014. 12. 31.까지 상기 병원의 대표자로서 다음과 같이 근무한 사실이 있습니다. 1 평일(월~금)은 19:00 ~ 21:30, 2 토요일은 10:00 ~ 18:00까지 근무한 사실이 있음을 확인합니다. 의료인(의사)의 근무표는 별도로 작성, 보관하고 있지 않음. 상기 본인은 2007. 10. 16. ~ 2014. 12. 31.까지 사회복지법인 기아대책과 협력하여 □□□□실버센터(◇◇ ◆◆구 소재)에서 시설장으로 근무(상근)한 사실이 있습니다.”라는 내용의 사실확인서를 작성하였고, □□□□실버센터 직원 근무표에는 청구인이 주 5일 근무(오전 9시 ~ 오후 6시)를 한 것으로 작성되어 있고, 출퇴근 카드에는 오전과 오후 출퇴근 시간이 찍혀 있는 것으로 확인되는데, 위 사실확인서는 청구인이 이 사건 신청서에서 주말 당직근무를 전적으로 담당하고 주당 44시간(토요일 오후 1시부터 일요일 오전 9시까지 20시간 + 일요일 오전 9시부터 월요일 오전 9시까지 24시간 = 합계 44시간)을 근무하였다는 내용과도 맞지 않고, 또 청구인이 ◆◆구 □□□□실버센터에서 센터장으로서 수행한 업무는 행정업무 위주였기 때문에 위 실버센터에 있을 필요가 없을 때에는 ◎◎◎요양병원에서 환자를 진료하는 등의 업무를 하였다는 내용과도 서로 다르므로, 청구인의 주장에는 신빙성이 없다. 또한 청구인은 현지조사 당시 ◎◎◎요양병원에서 상근으로 근무하였음을 입증할만한 자료를 제출하지 않았고, 위 사실확인서를 통하여 근무표를 별도로 작성하지 않은 사실을 인정하였으며, 의견제출서에도 ◎◎◎요양병원은 청구인이 운영자이기 때문에 출근부가 별도로 없다고 작성하여 제출하였다. 이러한 점을 종합하면 청구인은 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지 비상근으로 근무하였음에도 상근인력으로 신고하여 의료급여법 등 제반 법령이나 규정을 위반하여 의료급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았으므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하지 아니하다 할 것이다. 3) 청구인은 ◆◆구 □□□□실버센터의 센터장으로 취임한 2007. 10. 1.을 기준으로 한 전 후 두 달간의 월별 투약 또는 X-ray 처방 등의 숫자나 당시 작성된 의무기록지를 비교해 보면 청구인이 위 센터의 센터장을 맡기 전과 후의 진료의 양과 질에서 큰 차이가 없이 성실하게 진료를 하였음을 알 수 있다고 주장하나, 의료급여법에서는 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람이나 급여비용을 받은 의료급여기관에 대해서 부당이득금을 징수하도록 하고 있을 뿐 해당자가 어떻게 진료를 하였는지를 판단 대상으로 하고 있지는 않다. 또한, ○○○○부에서 청구인이 상근이 아님에도 상근으로 허위로 신고하였다고 확인한 기간은 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지임에도 청구인은 위 기간과 상관없는 그보다 훨씬 이전인 2007. 8.경부터 2007. 11.경까지의 자료를 제시하고 있는바, 청구인의 주장에 의하더라도 청구인이 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지 성실하게 진료를 하였는지도 전혀 확인할 수 없다. 4) 의료급여법 제23조는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여 그 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수하고(제1항), 의료급여기관이 부당이득금을 납부하지 아니한 때에는 기한을 정하여 독촉할 수 있으며(제4항), 독촉을 받은 자가 그 납부기한까지 부당이득금을 납부하지 아니한 때에는 지방세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다(제5항)고 규정하고 있기 때문에, ○○○○부의 현지조사 결과 청구인이 의료급여를 부당하게 지급받았다는 통보를 받은 피청구인으로서는 위 규정에 따라 부당이득 징수절차에 돌입할 의무가 부여될 뿐 청구인이 위 센터의 센터장을 겸임하게 된 경위라든가 청구인이 자신의 소득 중 일부를 기부하였다는 사정 등을 감안할 수 있는 재량권이 부여되어 있지 아니하므로, 이러한 부분을 고려하지 않아 재량권의 일탈·남용의 소지가 있다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 5) 청구인은 이 사건 처분이 유지될 경우 ◎◎◎요양병원은 상당기간 운영하지 못하므로 사실상 폐업할 수밖에 없는 상황에 처하게 되고 그로 인해 입원중인 환자들이나 직원들이 어쩔 수 없이 병원이나 직장을 옮겨야 하는 등 초래되는 불이익이 크기 때문에, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비해 침해되는 사익이 커서 비례원칙 및 재량권을 일탈·남용한 위반한 위법이 있다고 주장한다. 그러나, 이는 ○○○○부장관(또는 ○○도지사)이 청구인에 대하여 한 처분과 이 사건 처분을 혼동한 것에서 비롯된 주장으로서, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 업무정지 처분이 아니라 부당이득금 156,137,070원을 반환하라는 것이다. 의료급여법을 위반하고 법률상 원인 없이 지급 된 급여를 반환하게 되었다고 하여 ◎◎◎요양병원이 운영을 못한다거나 환자들이나 직원들이 병원이나 직장을 옮겨야 한다는 것은 논리적으로나 경험칙상으로 전혀 연관성이 없으므로, 이 부분 비례원칙 위반 또는 재량권의 일탈·남용 주장 또한 이유 없다. 6) 살펴본 바와 같이, 의료급여법 제23조 제1항은 시장·군수·구청장으로 하여금 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수하도록 명문으로 규정하고 있으므로, ○○○○○장관의 의료급여기관 현지조사 결과 청구인이 의료급여법을 위반하고 보장기관에 의료급여를 부당하게 청구하여 부당이득을 한 사실을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하지 아니하다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로, 기각하는 재결이 이루어져야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【의료법】 제17조(진단서 등) ① 의료업에 종사하고 직접 진찰하거나 검안(檢案)한 의사[이하 이 항에서는 검안서에 한하여 검시(檢屍)업무를 담당하는 국가기관에 종사하는 의사를 포함한다], 치과의사, 한의사가 아니면 진단서·검안서·증명서 또는 처방전[의사나 치과의사가 「전자서명법」에 따른 전자서명이 기재된 전자문서 형태로 작성한 처방전(이하 "전자처방전"이라 한다)을 포함한다. 이하 같다]을 작성하여 환자(환자가 사망하거나 의식이 없는 경우에는 직계존속·비속, 배우자 또는 배우자의 직계존속을 말하며, 환자가 사망하거나 의식이 없는 경우로서 환자의 직계존속·비속, 배우자 및 배우자의 직계존속이 모두 없는 경우에는 형제자매를 말한다) 또는 「형사소송법」 제222조제1항에 따라 검시(檢屍)를 하는 지방검찰청검사(검안서에 한한다)에게 교부하거나 발송(전자처방전에 한한다)하지 못한다. 다만, 진료 중이던 환자가 최종 진료 시부터 48시간 이내에 사망한 경우에는 다시 진료하지 아니하더라도 진단서나 증명서를 내줄 수 있으며, 환자 또는 사망자를 직접 진찰하거나 검안한 의사·치과의사 또는 한의사가 부득이한 사유로 진단서·검안서 또는 증명서를 내줄 수 없으면 같은 의료기관에 종사하는 다른 의사·치과의사 또는 한의사가 환자의 진료기록부 등에 따라 내줄 수 있다. <개정 2009. 1. 30., 2016. 5. 29.> ② 의료업에 종사하고 직접 조산한 의사·한의사 또는 조산사가 아니면 출생·사망 또는 사산 증명서를 내주지 못한다. 다만, 직접 조산한 의사·한의사 또는 조산사가 부득이한 사유로 증명서를 내줄 수 없으면 같은 의료기관에 종사하는 다른 의사·한의사 또는 조산사가 진료기록부 등에 따라 증명서를 내줄 수 있다. 【의료급여법】 제7조(의료급여의 내용 등) ① 이 법에 따른 수급권자의 질병ㆍ부상ㆍ출산 등에 대한 의료급여의 내용은 다음 각 호와 같다. 1. 진찰ㆍ검사 2. 약제(藥劑)ㆍ치료재료의 지급 3. 처치ㆍ수술과 그 밖의 치료 4. 예방ㆍ재활 5. 입원 6. 간호 7. 이송과 그 밖의 의료목적 달성을 위한 조치 ② 제1항에 따른 의료급여의 방법ㆍ절차ㆍ범위ㆍ한도 등 의료급여의 기준에 관하여는 보건복지부령으로 정하고, 의료수가기준과 그 계산방법 등에 관하여는 보건복지부장관이 정한다. ③ 보건복지부장관은 제2항에 따라 의료급여의 기준을 정할 때에는 업무 또는 일상생활에 지장이 없는 질환 등 보건복지부령으로 정하는 사항은 의료급여 대상에서 제외할 수 있다. 제10조(급여비용의 부담) 급여비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 전부 또는 일부를 제25조에 따른 의료급여기금에서 부담하되, 의료급여기금에서 일부를 부담하는 경우 그 나머지 비용은 본인이 부담한다. 제11조(급여비용의 청구와 지급) ① 의료급여기관은 제10조에 따라 의료급여기금에서 부담하는 급여비용의 지급을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 청구할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 심사청구는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대한 급여비용의 청구로 본다. 제23조(부당이득의 징수) ① 시장·군수·구청장은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다. 【의료급여법 시행령】 제13조(급여비용의 부담) ①법 제10조에 따라 기금에서 부담하는 급여비용의 범위는 별표 1과 같다. ③ 제1항의 규정에 불구하고 법 제15조제1항의 규정에 의하여 의료급여가 제한되는 경우, 기금에 상당한 부담을 초래한다고 인정되는 경우 등 보건복지부령이 정하는 경우 또는 항목에 대하여는 보건복지부령이 정하는 금액을 수급권자가 부담한다. ④ 제1항의 규정에 따라 기금에서 부담하는 급여비용외에 수급권자가 부담하는 본인부담금(이하 "급여대상 본인부담금"이라 한다)과 제3항의 규정에 따라 수급권자가 부담하는 본인부담금은 의료급여기관의 청구에 의하여 수급권자가 의료급여기관에 지급한다. 【의료급여법 시행규칙】 제6조(의료급여의 적용기준 및 방법) ① 의료급여의 적용기준 및 방법은 「국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙」 제5조제2항ㆍ제3항 및 별표 1(제2호나목은 제외한다)에 따른다. 【국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 】 제5조(요양급여의 적용기준 및 방법) ①요양기관은 가입자등에 대한 요양급여를 별표 1의 요양급여의 적용기준 및 방법에 의하여 실시하여야 한다. ② 제1항에 따른 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항은 의약계·공단 및 건강보험심사평가원의 의견을 들어 보건복지부장관이 정하여 고시한다. ③ 조혈모세포이식 및 심실 보조장치 치료술의 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항은 의약계·공단 및 건강보험심사평가원의 의견을 들어 보건복지부장관이 따로 정하여 각각 고시한다. ④ 제2항에도 불구하고 「국민건강보험법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 별표 2 제3호마목에 따른 중증질환자(이하 "중증환자"라 한다)에게 처방·투여하는 약제중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 약제에 대한 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항은 제5조의2에 따른 중증질환심의위원회의 심의를 거쳐 건강보험심사평가원장이 정하여 공고한다. 이 경우 건강보험심사평가원장은 요양기관 및 가입자등이 해당 공고의 내용을 언제든지 열람할 수 있도록 관리하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027693"></img> 【요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항】 ※ 보건복지가족부 고시 제2009 - 214호 제3부 행위 급여목록·상대가치점수 및 산정지침 의사인력 확보수준에 따른 요양병원 입원료 차등적용 관련 기준 가. 환자 기준 의사인력 확보수준에 따른 입원료 차등제의 기준이 되는 환자는 건강보험심사평가원에 제출한 요양병원 입원료 차등제 산정현황 통보서상의 입원환자수를 말함. 나. 의사인력 기준 (1) 의사는 요양병원 입원료 차등제 산정현황 통보서 상의 상근자를 의미하며, 분만 휴가자(16일 이상 장기유급휴가자 포함)의 경우에는 산정대상에서 제외함. (2) (현행과 동일) 다. 의사인력 확보수준에 따른 등급산정 및 신청방법 (1) 의사수는 전전분기 마지막 월15일부터 전분기 마지막월 14일까지 재직일수 평균으로, 환자수는 전전분기 마지막 월15일부터 전분기 마지막월 14일까지 환자수 평균으로 산정하되, 평균 환자수와 평균 의사수는 각각 소수점 셋째자리에서 반올림하여 계산함. (2) 요양기관은 별지 제6호 서식에 의한 요양병원 입원료 차등제 산정현황 통보서를 건강보험심사평가원에 매분기말 20일까지 제출하여야 하며, 미제출 기관은 5등급으로 산정함. 단, 통보서 내용 중 의사인력 현황에 변경사항 발생시는 즉시 제출하여야 함. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분 사전 통지서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 4. 14.부터 이 사건 요양병원을 개설하여 운영하고 있는 의사이다. 나) ○○○○부는 의료급여기관 현지조사 결과 청구인이 2010. 4. 14.부터 2014. 12. 31.까지 ① 비상근으로 근무하였음에도 상근인력으로 신고하고, ② 2013년 1/4분기부터 2015년 1/4분기까지 의사 등급이 2등급임에도 1등급으로 의료급여비용을 청구한 사실을 확인하고, 2018. 5. 9. 청구인이 부당이득금 156,615,610원을 수급한 사실을 청구인과 ○○도에 통보하였다. 다) ○○도는 2018. 5. 10. 피청구인에게 아래와 같이 부당이득금 징수 요청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027691"></img> ※ ( )의 금액은 장애인 의료비 환수금으로 총 부당금액에 포함됨. 라) 피청구인은 2018. 10. 26. 청구인에게 부당이득금 156,137,070원 징수 처분의 사전통지를 하였다. 마) 청구인은 2018. 12. 3.에 6,505,740원을, 2019. 1. 30.에 6,505,710원을 각 납부하였다. 바) 피청구인은 2019. 3. 11. 청구인의 의료급여비용 환수 처분서 교부 요청에 따라 2019. 3. 12. 청구인에게 아래와 같이 부당이득금 납부 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027695"></img> 사) 청구인은 2019. 4. 1.에 6,505,710원을 납부 하였다. 2) 의료급여법 제23조 제1항에서는 시장·군수·구청장은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다고 규정하고 있다. 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 제5조 제1항 [별표1] 1. 라목에 의하면 요양기관은 가입자 등의 요양급여에 필요한 적정한 인력·시설 및 장비를 유지하여야 하고, 이 경우 보건복지부장관은 인력·시설 및 장비의 적정기준을 정하여 고시할 수 있다. 보건복지가족부 고시 (제2009 - 214호) 의사인력 확보수준에 따른 요양병원 입원료 차등적용 관련 기준에 의하면 요양기관은 별지 제6호 서식에 의한 요양병원 입원료 차등제 산정현황 통보서를 건강보험심사평가원에 매분기말 20일까지 제출하여야 하며, 미제출 기관은 5등급으로 산정한다고 정하고 있다. 또한, 요양병원 입원료 차등제 산정현황 통보서(별지 제6호) 작성요령에 의하면 시간제 또는 격일제 의사는 주3일이상이면서 주20시간 이상인 경우 0.5인으로 인정한다. 3) 청구인은 2010. 4.부터 2014. 12. 31. 까지 □□□□실버센터장으로 근무하면서 동시에 ◎◎◎요양병원의 운영을 맡은 것은 사실이나 주중 평일 낮 시간 동안에는 □□□□실버센터장으로 근무하고 평일 저녁 7시부터 9시 30분까지와 토요일과 일요일에는 주말당직으로 ◎◎◎요양병원에서 일하면서 동 병원에서도 주 44시간가량을 근무하였기에 상근으로 근무한 것으로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 관련기록을 살펴보면 청구인이 ◎◎◎요양병원에서 주 40시간 이상을 근무하였다는 사실을 인정하기에 부족하고, 오히려 이 사건 처분을 위한 현지조사 과정에서 청구인은 실버센터의 등급평가를 좋게 하기 위해 동 센터에는 일주일에 두어 차례 나갔을 뿐인데도 상근하는 것처럼 보고했던 것이고, 실제로는 ◎◎◎요양병원에서 상근을 했지만 동 병원은 청구인이 운영하는 것이라 출근부가 별도로 필요 없었다는 취지로 항변한 점, 실버센터의 직원근무표에는 청구인이 낮 근무(오전 9시부터 오후 6시)를 주 5일간 한 것으로 기록되어 있음에도 불구하고 청구인은 이 사건 처분 취소를 구하면서 □□□□실버센터에서 낮에는 근무하고 야간과 주말에만 ◎◎◎ 요양병원에서 근무하였다는 취지로 자신의 주장을 번복하고 있는 점 등을 고려하면 이에 관한 청구인의 주장을 믿기 어렵다. 청구인은 자신이 요양병원을 운영하면서 □□실버센터장으로 취임한 이후에도 환자들을 직접 만나고 처방전의 발행도 직접 하는 등 성실하게 진료행위를 하였으며 그 결과 진료행위의 질과 양에 있어서 차이가 없었는데, 의료급여법상 급여기준에 차등을 두는 이유는 불성실 진료를 막기 위한 것이고 청구인은 이를 위반한 적이 없는데도 이 사건 처분을 내린 것은 지나치게 가혹하다고 주장하나, 의료급여법상의 급여기준은 상근인지 비상근인지의 여부 즉 객관적인 근무형태에 따라 적용되는 것이지, 해당 당사자가 얼마나 성실하게 진료를 했는지에 따라 적용여부가 결정되는 것이 아니다. 나아가 청구인은 지역사회에 자신이 벌어들인 수익을 환원하는 등 공공의 이익을 위해 헌신하였을 뿐 아니라 이 사건 처분이 내려질 경우에 직원들이나 환자들이 입게 되는 피해를 고려하여 볼 때 이 사건 처분으로 인한 불이익이 달성하고자 하는 공익에 비해 지나치게 커서 취소되어야 한다고 주장하나, 이 사건 처분의 본질은 부당하게 지급된 의료급여를 환수하고자 하는 것에 목적이 있으므로 부당이득금의 환수에 해당하는 이 사건 처분 결정에서 청구인이 센터장을 겸임하게 된 경위나 소득 중 일부를 기부한 사정을 반영할 만한 재량권이 관계기관에 부여되어 있지 아니하며, 이 사건 처분이 내려진다 하여도 업무정지 처분이 아닌 부당이득금의 환수에 불과하므로 직원이나 환자들이 그로 인하여 어려움을 겪는다는 것은 납득하기 어렵다. 그렇다면 실제로 상근으로 근무하지 아니하였음에도 상근인 것처럼 신고하는 등으로 부당하게 지급받은 의료급여비용에 대한 환수를 결정, 통지한 피청구인의 처분에는 달리 위법·부당한 점이 없다고 보인다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.