의료기관개설변경허가 신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○구 ○○○○로 ○○○○○○에서 설립·운영하고 있던 ‘○○○○○요양병원’을 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○ 외 ○필지 지상 3층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)로 이전하고자 피청구인에게 의료기관 개설허가사항 변경허가신청서를 제출한 자로, 피청구인은 2015. 8. 20. ‘개설신청지의 차량진출입부 등 도로구조상 교통사고 등의 위험이 매우 높아 이를 개선할 것’을 요구하며 이를 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「의료법」 제33조 제4항의 의료기관개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고, 「의료법」 제33조 제2항 각호에 해당하는 자가 보건복지가족부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고 자의적으로 불허가를 하여서는 아니 되는 기속재량행위의 성질을 가진 행정행위라는 점은 이미 여러 차례 법원의 판결을 통해 거듭 확인된 사실이다(부산지방법원 2009. 10. 9. 선고 2009구합2796 판결 등 참조). 청구인의 변경허가신청도 「의료법」에 명시된바 허가사항으로서 「의료법」 제33조 제5항 및 시행규칙 제28조에 따른 변경허가이고, 본질은 앞서 언급했던 「의료법」 제33조 제4항 의료기관의 개설허가와 같다. 따라서 이 사건 변경허가 역시 기속적 재량행위임이 분명하므로 피청구인은 청구인의 이 사건 변경허가 신청이 관련 법령에서 요구하는 기준을 충족한다면 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 한다. 청구인은 「의료법」 제33조 제2항에 명시된 의료인으로서 이미 의료기관 중 요양병원의 개설허가를 받아 운영하고 있으며, 청구인의 의료기관 개설 변경허가 신청은 관련법령 및 다른 법령에서 정한 요건을 모두 충족하고 있다(이 점에 대하여는 피청구인도 인정하고 있다). 따라서 피청구인은 마땅히 청구인의 이 사건 변경허가신청에 대하여 허가를 하여야 함에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 이 사건 불허가 처분 사유로 피청구인은 “개설신청지의 차량 진출입주 등 도로구조상 교통사고 등의 위험이 매우 높아 이를 개선 시까지는 시민의 안전성이 우선해야 한다는 공익상 필요가 있다.”는 점을 들고 있다. 그러나 피청구인이 주장하는 ‘교통사고의 위험’은 후술하는 바와 같이 실제로 존재하는 위험이 아님이 명백하다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 당초 이 사건 개설 신청지 주변 아파트 주민들의 추상적이고 주관적인 민원을 ‘공익상의 필요’라는 이유로 청구인에게 떠넘긴 것이다. 먼저 이 사건 개설 신청지는 교통사고 위험지역이 아니다. 국민의 안전과 국가적 재난관리를 위한 재난안전 총괄기관인 국민안전처는 교통사고통계 및 정책수립 등 전문기관인 도로교통공단으로부터 통계자료 등을 제공받아 교통안전을 포함한 생활안전지도(www.safemap.go.kr) 서비스를 운영하고 있고, 누구라도 위 생활안전지도의 교통안전 기능을 활용하면 검색하고자 하는 지역의 교통안전과 관련한 관심정보(학교주변교통사고, 도로횡단교통사고, 도로운행교통사고)를 찾을 수 있으며, 국민안전처는 일반 국민들이 위 생활안전지도의 교통안전 기능을 쉽게 활용할 수 있도록 위험성을 6단계의 색깔변화로 표시하고 있다. 그런데 청구인이 위 생활안전지도를 활용하여 이 사건 개설 신청지 부근의 교통안전 항목을 검색한 결과 피청구인의 주장과는 전혀 다르게 이 지역은 교통사고의 위험성이 다른 지역보다 현저히 적은 것으로 확인되는바, 국민안전처가 교통사고 통계 및 정책 전문기관인 도로교통공단이 제공한 최근 3년간의 통계자료를 이용하여 위 생활안전지도를 작성한 것이라는 점을 고려하면 피청구인의 주장은 객관적이고 합리적인 근거가 없다는 점이 명백하다. 또한 피청구인이 청구인의 주장을 반박하며 내세우는 도로교통공단의 TAAS 시스템은 그 동안의 사고발생건수 등에 따라 해당지역의 교통사고위험에 대하여 합리적·객관적으로 예측하는 “TAAS 도로위험도 예보시스템”을 제공하고 있다. 그런데 피청구인이 근거로 삼고 있는 도로교통공단의 TAAS 시스템에 따른다 하더라도, 위 “TAAS 도로위험도 예보시스템”에 따르면, 이 사건 개설 신청지는 다른 지역보다 교통사고건수 등이 적어 도로위험도 평가에서 “안전”으로 표시되어 있어, 피청구인의 주장은 사실과 다르다는 것을 알 수 있다. 피청구인이 제출한 자료는 이 사건 개설 신청지로부터 약 300m 떨어진 ○○교회 주변 및 아파트입구 교차로 등의 자료이므로 이 사건 개설 신청지의 교통사고 위험을 입증하는 자료가 될 수 없다. 이와 같이 이 사건 개설 신청지가 현 상황에서는 교통상의 문제가 없으나, 의료기관 설립에 따라 발생하는 교통량·교통흐름의 변화 및 교통안전에 미치는 영향을 조사·예측·분석하고 그와 관련된 각종 문제점을 최소화하기 위하여 수립하는 대책을 청구인에게 요구, 답변을 제시받고 그 이후 허가하겠다는 논리인데, 이는 도시교통정비촉진법 제2조 제5항에 명시된 교통영향분석·개선대책을 청구인에게 요구하는 것이라 할 수 있다. 3) 기존에 준공된 건축물의 용도변경은 용도변경 후의 용도별 건축 연면적에 따라 교통영향분석·개선대책의 수립 대상 여부를 결정하는바, 의료시설은 도시교통정비지역에서는 건축 연면적 25,000㎡ 이상, 교통권역에서는 건축 연면적 37,500㎡ 이상(도시교통정비촉진법 시행령 제13조의2 및 제13조의3 제1항의 [별표 1]에 따름)일 경우에 위에서 언급한 분석 및 대책수립 대상에 해당한다. 그런데 개설 신청지는 건축 연면적 7,343.72㎡으로 해당사항이 없다. 이는 용도변경허가라는 행정절차를 통해 확인되었고, 그 과정에서 아무런 문제가 없었기에 담당관청은 의료시설(요양병원) 용도로 허가 및 준공, 사용승인을 하여준 것이다. 피청구인의 이러한 행정판단은 재량권을 일탈·남용한 처분으로 주변 아파트 거주자들의 추상적이고 주관적인 의견에 불과한 교통사고 발생위험을 마치 실재하는 것처럼 주장하는 것이자 청구인이 건축법 및 그에 따른 건설교통부 고시에 따라 적법한 용도변경허가와 준공 및 사용승인을 받았음에도 행정절차를 무시하고 다시 심사한 행위라 하겠다. 4) 아울러 이 사건 개설 신청지 주변의 특이한 도로 환경 상 교통사고가 발생할 가능성도 높지 않다. 이 사건 설치 예정지는 ○○시 ○○구 ○○동 ○○시청 인근에 위치하고 있으며, 왕복 8차로의 서울외곽순환고속국도를 기준으로 하여 인근 주거지와 분리되어 있고, 이 사건 설치 예정지 주위에는 서울도시철도공사의 ○○차량관리소, ○○동 물놀이장과 운동장 등이 있을 뿐이며, 서울외곽순환고속국도를 넘어선 지역에는 ○○시청, ○○초등학교, 아파트단지 등이 있다. 당초 이 사건 설치 예정지는 ○○시 향토음식단지가 조성될 예정이었으나 여러 사정으로 무산되고 2010. 5.경 이 사건 건물이 완공되었는데 빈 건물로 있던 중, 청구외 건물 소유자가 피청구인으로부터 2014. 12. 18. 제2종근린생활시설(음식점)에서 의료시설(요양병원)으로 용도변경허가를 받았다. 그 과정 동안 많은 사람들이 현재까지 이 사건 진출입로를 통해 이 사건 설치 예정지 건물 주위 도로에 차량을 주차하고, 이 사건 설치 예정지 주위의 ○○동 물놀이장, 운동장 등을 이용하고 있고, 주말이면 근처의 초대형 교회인 ○○교회를 방문하고 있다. 이 사건 설치 예정지가 커브 구간 내에 위치한 것은 사실인데, 운전자는 이 사건 설치 예정지에 출입하기 위해서는 오직 ○○역 방면에서만 진입할 수 있다. 그리고 ○○역 방면에서는 ① 차량이 ○○초등학교 앞 어린이 보호구역을 지나야 하므로 30km/h로 감속하여야 할 뿐만 아니라 ② 총 4개의 횡단보도 앞에서 일시정지하여야 하고, ③ 이 사건 설치 예정지에서 차량이 본선으로 진입하기 전 횡단보도 앞에서 일시정지하여야 하고, ④ 이 사건 설치 에정지의 진출입로는 각각 도로폭이 6m를 넘고, ⑤ 그 후 약 17m 정도의 가속을 위한 변속차로구간을 주행하면서 본선의 교통흐름을 고려하여 합류하게 되는 특별한 상황이 있었기 때문에 이 사건 설치 예정지 진입 부분은 다른 지역보다도 오히려 교통사고 발생건수가 적다. 뿐만 아니라 청구인이 이 사건 개설 신청지에서 3개월 동안 병원시설공사를 하면서 관련 업체에서 하루 50~100명 정도의 대규모 인력을 투입하였고, 이에 따라 교통량도 증가하였으나 공사시간동안 단 한 건의 교통사고도 발생하지 않았다. 5) 또한 요양병원의 특성상 교통 통행량이 적다. 실제로 요양병원에서 치료를 받는 환자들은 자기생활 영위범위가 극도로 제한되거나 불가능한 환자들이 대부분으로 단기 입원환자가 아닌 장기 입원환자를 그 대상으로 한다. 만성질환자들이 대부분이기 때문에 가족들이 상주하여 간호하거나 자주 방문하여 간호하는 것이 아니라 모든 병실마다 배치된 간병인과 간호사를 비롯한 의료진의 도움을 받아서 생활하고 있다. 이런 특성으로 보호자들이 감당해야하는 간병수발이 줄어들게 되므로 보호자들의 일이 많지 않아 출입 또한 매우 제한적이고, 방문시간 역시 일과시간 이후인 경우가 많아 교통 유발효과가 적다하겠다. 또한 요양병원은 병원기관으로 일반 의원들에 비해 비싼 의료비를 지불하게 되어 외래환자 수가 적을뿐더러, 이 사건 개설 신청지의 위치적 특성(주변에 약국이 존재하지 않는 점, 이 사건 개설 신청지에 도보로 접근이 어려운 점 등)상 더욱 그 수가 적을 수밖에 없다. 이는 일반적인 급성기 의료기관들이 교통 혼잡을 초래하게 되는 원인인 외래이용객의 제한성을 뜻한다. 뿐만 아니라 입원환자 중심의 요양병원 특성상 대부분의 인력은 3교대 근무를 하므로 교통량이 분산되어 교통 혼잡 유발효과가 매우 적을 수밖에 없다. 따라서 피청구인의 “이 사건 설치 예정지의 진출입로 부분의 교통사고 위험성이 매우 높다”는 주장은 피청구인의 자의적인 판단에 불과한 것이다. 6) 피청구인은 2004. 12. 23. 경기도교통영향평가심의위원회 심의의결서 내용을 근거로 교통개선안의 마련을 주장하나, 청구외 이 사건 건물 소유자가 ○○시 ○○구청장을 상대로 제기한 소송(수원지방법원 2011구합16491 판결, 항소심(서울고등법원 2012누26212 판결) 항소기각, 대법원(2013두4811) 심리불속행기각으로 확정)에서 법원은 “교통영향평가 심의결과서와 변론 전체의 취지를 종합하면, 경기도교통영향심의위원회에서 2004. 12.경 피고에게 교통개선대책을 제안한 사실, 피고는 위 제안 등이 반영된 교통통합보고서를 작성한 사실이 인정되나, 나아가 설령 피고 주장과 같이 이 사건 계획안을 검토하는 과정에서 교통에 관한 논의가 있었다 하더라도, 이 사건 특별계획구역 내 교통에 관한 사항은 이 사건 신청에 대한 허가 여부를 결정하는데 영향을 미칠 수 없고, 나아가 피고가 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상 필요가 있다고 볼 자료도 없다.”고 판결하였고, 위 판결에 의할 때 피청구인의 주장은 이유 없음이 명백하다. 뿐만 아니라 위 교통영향평가 심의결과서가 작성된 이후 2009. 7.경 이 사건 설치 예정지 부근으로 ○○시청이 이전하여 교통량이 최소 수십배 이상 크게 증가하였음에도 불구하고, 이 사건 예정지가 다른 지역에 비하여 교통사고 발생건수가 적다는 객관적 통계자료에 비추어보면 피청구인의 주장은 이유 없음이 명백하다. 7) 뿐만 아니라 피청구인이 들고 있는 불허가 사유는 기존의 요양병원 허가 과정에서 보여준 입장과는 배치되는 것이다. 피청구인은 청구인에 대한 불허가 사유와는 모순되게 ○○시 내에서 각각 연간 사고건수가 10건 이상 발생한 교통사고 다발지역인 ○○사거리 지역에 2015. 6.경 ○○○요양병원의 개설 허가를 하였고, 마찬가지로 교통사고 다발지역인 ○○오거리지역에 2015. 3.경 ○○요양병원의 개설허가를 하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 청구인의 변경허가에 대하여 ‘교통사고 등의 위험’을 운운하며 불허가 한 것은 종전의 입장과 모순되며, 행정의 자기구속의 법리에도 어긋난다 할 것이다. 8) 나아가 피청구인의 주장은 교통사고 방지를 위한 대책의 책임이 피청구인에게 있음에도 불구하고, 그 책임을 청구인에게 전가하는 것이다. 피청구인은 2012. 7.경 ○○시내의 교통사고 잦은 곳 5곳에 대한 시설개선 사업을 하고 보도 자료를 배포하였는데, 당시 보도 자료에 의하면 “시내 교통사고 발생을 줄이기 위해 오는 10월 중순까지 10억 8천 500만원(국도비 65% 포함)을 들여 교통사고 잦은 곳 개선사업을 벌였고, 사업 대상지는 ○○역, ○○역, ○○역, ○○사거리, ○○오거리 등 5개소로, 이 5개소는 각각 연간 사고건수가 10건 이상 발생한 교통사고 다발지역으로, 시는 지방경찰청, 도로교통공단의 분석과 개선안을 협조받았다. 시는 각 구역의 도로 구조, 교통운영상의 문제점을 종합적으로 파악해 교차로 구조개선과 차로·횡단보도 재조정, 미끄럼방지포장·전방신호기·무단횡단금지분리대 설치, 도로표지판 등을 정비 또는 신규 설치한다.”고 기재되어 있다. 위 보도자료에 따르면 피청구인이 불허가처분을 하면서 청구인에게 요구한 개설신청지의 진출입부 교통개선대책(진입부 감속차로, 진출부 가속차로, 점멸등, 과속방지턱 등)은 사실 피청구인이 지방경찰청, 도로교통공단 등과 협조하여 처리해야 할 사안임을 알 수 있다. 가사 백보를 양보하여 피청구인이 주장하는 교통사고의 위험이 현존하는 것이라 하더라도 피청구인이 진출입로 사이의 삼각형 공공공지의 높은 관목을 제거하고 잔디밭으로 바꾸고 과속방지턱, 반사경 등을 설치하는 비교적 손쉬운 방법으로 쉽게 피청구인이 우려하는 교통사고의 위험을 낮출 수 있고, 이는 피청구인이 해야 할 역할이다. 변속차로의 경우에도 “도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙”에서 규정하고 있는데, 변속차로를 설치하기 위하여는 제5조에서 정한 도시지역 등에서의 연결허가 기준에 해당하여야 하고, 제6조에서 정한 연결허가의 금지구간에 해당하지 아니하여야 하고, 변속차로의 포장, 변속차로의 길어깨 등 여러 규정이 있는바, 이는 전적으로 피청구인의 영역에 해당하여, 교통안전 문제 상 변속차로가 필요하다면 피청구인이 적극적으로 관계법령에 따라 대책을 수립하고 시행하여야 할 것임에도 이를 외면한 채, 청구인에게 이를 전가하는 것은 위법·부당하다 할 것이다. 또한 피청구인은 ‘○○시 가로수 조성·관리 조례 제11조를 근거로 가로수 이식 등의 책임이 청구인에게 있다’는 취지로 주장하나, 이는 피청구인이 관계 법령에 대한 잘못된 이해에서 비로된 것이다. ○○시 가로수 조성·관리 조례는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘산림자원법’이라 한다)을 전제한 규정이다. 그런데 산림자원법 제20조 제1항은 “① 지방자치단체의 장은 제19조의2에 따라 수립된 도시림등기본계획에 따라 그 관할 구역의 도시림등을 대상으로 도시림등의 조성·관리를 위한 계획(이하 "도시림등 조성·관리계획"이라 한다)을 수립·시행하여야 한다.”고 규정하고 있고, 동법 시행령 제19조는 “① 지방자치단체의 장은 법 제20조에 따라 관할 구역 안의 도시림등 실태를 면밀히 조사·분석한 후 도시림등이 건강하고 기능이 최대한 발휘되도록 다음 각 호의 사항이 포함된 도시림등의 조성·관리를 위한 계획(이하 "도시림등 조성·관리계획"이라 한다)을 수립·시행하여야 한다. 이 경우 도시림등 자원의 관리 및 이용의 효율성 제고, 공익적 기능 발휘, 국민의 이용 및 참여기회 증진을 고려하여 계획을 수립하여야 한다. ⑤ 도시림등의 기능별 구분·관리에 관한 세부사항 및 가로수의 조성·관리에 따른 수종선정, 식재 지역 등 필요한 기준은 농림축산식품부령으로 정한다.”고 규정하고 있고, 동법 시행규칙 제24조는 “① 영 제19조제5항에 따른 가로수 조성·관리기준은 별표 10과 같으며, 그 밖에 가로수 조성·관리를 위하여 필요한 사항은 산림청장이 정하여 고시한다. ③법 제21조제1항 각 호 외의 부분 후단에 따라 지방자치단체가 가로수 관리에 관한 조례를 정하려는 때에는 제1항에 따른 가로수 조성·관리기준의 범위에서 정하여야 한다.”고 규정하고 있으며, [별표 10]은 가로수조성·관리기준인 바, 위와 같은 산림자원법 제20조 제1항, 동법 시행령 제19조 제1항, 제3항, 동법 시행규칙 제24조 제1항 및 [별표 10] 등의 규정 및 취지 등을 고려하면, 이 사건 개설신청지 진입로 교통섬 부분의 가로수가 교통안전에 방해가 되지 아니하도록 관리할 책임이 피청구인에게 있음이 명백하다. 9) 청구인이 피청구인으로부터 허가를 받아 이 사건 건물에서 요양병원 영업을 개시할 경우 피청구인이 위 처분사유에서 보호하고자 하는 공익인 교통안전과 관련 일부 피해가 발생할 가능성을 배제할 수는 없다. 그러나 그러한 피해 발생과 관련하여 ① 피청구인의 주장처럼 청구인의 관계법령에서 정한 요건을 충족하여 신청한 허가를 거부하는 것이 정당할 정도로 중대한 공익상 필요에 해당한다는 점에 대하여 이를 인정할 만한 객관적 자료가 제출되지 아니한 점, ② 오히려 도로교통공단의 통계 등에 따르면 이 사건 설치 예정지 진입로 부분은 다른 지역보다 최근 3년 동안 교통사고의 위험성이 낮은 것으로 확인된 점, ③ 피청구인이 이 사건 불허가 처분으로 달성하고자 하는 공익인 교통사고의 방지는 장기적인 관점에서 이 사건과 같은 요양병원의 허가를 전면적으로 불허하는 방법이 아니라 피청구인이 관계기관과의 협조를 통하여 관계기관이 제시하는 대책을 시행함으로써 이루어지는 것이 바람직하다는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 위 처분 사유에서 들고 있는 사정들이 이 사건 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요성이 있는 경우에 해당한다고 보기도 어렵다. 반면에 이 사건 건물에 요양병원이 들어설 경우 지역 주민들의 입장에서는 의료서비스 선택의 폭이 넓어지고, 그 외 고용창출, 지역세수 증대 등 다른 측면의 공익적 목적을 달성할 수 있는데, 이 사건 신청이 불허됨으로 인하여 이러한 공익이 침해되고, 청구인은 이 사건 요양병원 영업을 위하여 공사비 17억 원 등 막대한 자금을 지출하여 요양병원 영업에 필요한 기자재 및 시설 등을 갖추었음에도 불구하고 이 사건 신청이 불허됨으로 인하여 건물을 장기간 활용하지 못하고 매월 6,000만 원 상당의 임대료를 지급하는 심각한 경제적 손실을 입는 등 사익을 침해받고 있다. 이와 같이 이 사건 처분에 의하여 달성하고자 하는 공익의 내용을 그로 인하여 침해되는 또 다른 측면의 공익 및 청구인의 사익의 내용과 비교 형량하여 보면, 피청구인의 처분사유는 이 사건 신청을 불허할만한 중대한 공익상 필요성이 있는 경우에 해당하지 아니하므로 적법한 처분사유가 될 수 없다 할 것이다. 10) 결과적으로 피청구인이 ‘도로구조상 교통사고 등의 위험이 매우 높아 시민의 안정성이 우선해야 한다는 공익상 필요’를 운운하면서 이 사건 처분을 한 것은 관련 법령상 불허가 사유로 규정되어 있지 아니한 사유와 현존하지 않는 위험(민원)이 예상된다는 추상적이고 주관적인 판단에 기인한다. 피청구인의 주장과 달리 국가기관이 제공하는 객관적인 통계자료에 의하여 그 위험성이 낮다는 사실이 명백하게 입증되었고, 이 사건 처분과 같이 불허가할 중대한 공익상의 필요에 해당하지 않음이 명백하므로, 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이라 할 것이므로, 피청구인이 2015. 8. 20. 청구인에 대하여 한 이 사건 불허가 처분은 취소되어야 함이 마땅하다 할 것이다. 위와 같은 사유로 청구인은 행정심판을 청구하기에 이른 것이니 조속히 피청구인에 대하여 청구인의 이 사건 변경허가신청을 불허가한 처분을 취소하는 결정을 내려주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구에서 ○○○○○요양병원을 운영하다가 관할을 벗어나 ○○시 ○○구 ○○로 ○○○번길31 소재지로 이전하고자 접수하기 전 청구인은 신규가 아닌 관할을 벗어나는 의료기관으로 이전할 수밖에 없음의 사정을 얘기했고 ○○시의 의원변경 사례를 근거로 가능한지 여부에 대한 상담, 문의전화가 있었으며 당초 ○○시에서 허가된 병원이 아니고 ○○시 입장에서는 신규나 다름없기 때문에 허가사항 변경서류 제출시 신규서류와 같이 사업계획서 등 첨부토록 요구하였으며 2015. 7. 29. 의료기관 개설허가사항 변경허가신청 접수를 하게 되었다. 민원서류 검토 중 신고와 허가는 달리 판단해야 한다는 의견으로 「의료법」에 관할을 벗어난 허가사항 변경의 경우 접수, 처리 등의 구체적인 절차, 방법 등이 명시되어 있지 않아 그에 대한 적정처리 방법에 대하여 상급기관인 보건복지부에 관할을 벗어난 허가사항 변경이 가능한지 여부에 대하여 질의를 하게 되었고 청구인에게 행정절차법 제19조 제3항의 규정에 의거 2015. 8. 4. 처리기한 연장을 통보하였다. 민원서류 접수 이전부터 인근지역 주민들로부터 문의전화가 있었으며 2015. 8. 5. 병원 측에서 지역주민들 대상으로 설명회를 하게 되었고 주민 9명은 ○○구 보건소로 방문하여 주민들의 의견을 전달하고 내용을 정리하여 2015. 8. 6. 민원사항을 접수하게 되었으며, 주민 요구사항 4가지 중 3가지는 병원 측의 의견을 전달하였으나 차량혼잡 및 교통사고에 대한 예방대책 미비로 집단민원을 2차 접수하게 되었으며, 이로 인하여 도로구조상의 문제여부를 검토하기 위해 ○○경찰서, 시 교통관련부서와 긴급회의 협의하고 도로교통공단의 기술검토 등 종합적인 판단으로 이에 대한 문제점 개선 시까지는 시민의 안전성이 우선되어야 한다는 공익상 필요가 있는 것으로 보아 불허가 처분하게 되었다. 2) 의료기관의 허가는 신고와 달리 의료법령 외에 다른 법령 등에서 정한 요건의 충족여부를 검토하여 행정청이 일정한 사항의 적법, 타당 요건을 실질적으로 심사하여 허가 여부를 결정하는 것이고 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두5490 판결 등 참조)는 판례와 같이 요양병원 개원과 관련하여 인근 지역주민들의 차량혼잡 및 교통사고에 대한 안전의 위협을 느끼는 집단민원의 호소와 개설예정지의 진출입로 도로구조상의 문제점이 있으며 사회 전반에 안전문제가 가장 중요한 화두가 되고 있고 우리 사회의 교통사고 안전문제 역시 매주 중요하게 다루어야 할 사안으로 시민의 안전에 최선을 다함이 타당하다고 판단되어 불허가 처분결정을 한 것이다. 따라서 법률근거가 없고 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 맞지 않다. 3) 허가변경 신청한 요양병원은 「의료법」 제3조의2 규정에 의거 일반병원과 달리 장기요양을 요하는 입원환자에 대하여 의료를 행할 목적으로 개설하는 의료기관으로서 「의료법」 제36조 제3호 및 같은 법 시행규칙 제36조 규정에 의한 입원대상은 노인성질환자, 외과적 수술 후 또는 상해 후 회복기간에 있는 자로서 주로 요양을 필요로 하는 자를 대상으로 하며, 이 병원의 특성상 혈액투석과 복막투석을 목적으로 주기적으로 의료기관을 이용하는 환자들이 이용할시 주변 도로구조상의 문제점이 있음에도 개선 없이 병원 개원된다면 환자들이 교통사고로부터 안전성이 확보되지 않을 것으로 판단된다. 불특정 다수인이 이용하는 다중이용시설이 아닌 환자를 치료하는 의료기관이 들어오는 것이고 「의료법」 시행규칙 제36조 제3항, 제4항에 의하면 각 의료기관의 환자를 요양병원으로 옮기는 경우에 환자의 이송 또는 요양환자의 상태가 악화되는 경우에 적절한 조치를 할 수 있도록 환자 후송 등 응급상황이 일어날 가능성이 높기 때문에 신속히 이동할 수 있도록 진출입부 구간의 도로 확보 및 개선은 무엇보다 필수적이라고 판단하였다. 또한 인근 지역주민들이 민원을 제기한 사항 중 일부는 답변회신으로 받아들여진 부분은 있지만 휘어진 도로와 개설예정지의 진출입로 문제 등 차량혼잡과 교통사고로부터 안전관리 대책 요구사항에 대하여 이를 규제할만한 규정이 없고 청구인의 의무사항이 아니라는 이유로 간과하고 지나쳤을 땐 또 다른 집단민원이 예견되며 사고가 발생할 소지가 있으므로, 민원을 이유로 이 사건 불허가 처분을 할 수 없다는 청구인의 주장은 타당성이 없다. 4) 2004. 12. 23. 경기도교통영향평가심의위원회 심의의결서 내용에 의하면, 이 지역에 대한 교통개선대책으로 지구단위계획 재정비 단계에서는 구체적인 개발계획이 제시되지 않은 이유로 유발교통량에 의한 구체적인 개선방안을 도출할 수는 없지만 해당사업 개발계획 시 사업지 진출입 동선체계 미비의 문제로 탄천우로상 사업지 진출입도로의 접속운영안에 따른 진출입 차량대기공간 및 가감속차로 설치 등 개선방안이 제시되어야 할 것으로 판단됨으로 기재되어 있는 등 교통개선안은 반드시 마련되어야 함을 명시하고 있다. 경기도교통영향평가심의위원회의 위 제안은 2004년도 ○○시 ○○택지개발지구에 대한 심의의결로써 11년이 지난 현재 요양병원 변경허가 신청 시점에서 볼 때, 인접해서 주거하는 주민들 인구수 증가와 이동하는 차량이 늘어난 상황에서 요양병원이 개원된다면 환자, 방문객, 병원직원들, 기자재 납품 등 기타 많은 사람들이 차량을 이용하여 출입하게 될 것이며, 청구인은 입원중심의 요양병원이며 3교대 근무로 인해 교통량이 분산되어 교통 혼잡 유발효과가 매우 적다고 주장하나 이미 이 지역은 11년 전 도로구조상 교통개선 방안이 제시되어야 한다는 분석 자료가 있고 병원개원 시 이용하는 차량이 늘어날 것은 분명한 사실이며 이로 인해 제안의 내용들이 개선 없이는 교통사고 등 시민의 안전을 위협할 수밖에 없을 것으로 판단된다. 5) 동소재지 건물은 2014. 12. 14. 의료시설(요양병원)으로 용도변경이 완료된 상태이나 건축물의 용도변경은 건축물 사용중 건축물대장에 기재되어 있는 용도를 새로운 용도의 건축물로 변경하는 행위로, 의료기관을 개설하는 허가행위와는 엄연히 다른 것이므로 의료기고나 개설 허가 시에는 당연히 그 시설물의 허가 등으로 인한 시민의 안전을 우선적으로 검토해야 한다고 판단하였다. 6) 청구인은 이 사건 설치예정지의 교통사고 위험성이 상대적으로 낮다는 객관적인 통계자료인 생활안전지도서비스를 통하여 입증하고 있으며 피청구인의 주장은 자의적인 판단에 불가하다고 주장하고 있다. 그러나 국민안전처가 시행하고 있는 생활안전지도서비스사업은 국민생활과 밀접한 각종 위험정보를 GIS기반으로 생활안전지도로 구현하고 국민들에게 스스로 위험을 회피할 수 있는 정보를 제공하기 위하여 2013년 개발, 2014년 15개 시·군·구로 확대 서비스하고 있는 사업으로 기존 교통, 재난, 치안, 맞춤안전에서 시설, 산업, 보건식품, 사고안전 분야로 호가대하여 단계적으로 시행하고 있는 사업이다. 교통 분야의 데이터는 도로교통공단 통합 DB처에서 자전거 사고, 어린이 보행자, 노인보행자, 무단횡단으로 사고 많은 지역, 스쿨존에서 어린이 사고 많은 지역 5가지 테마로 교통사고 약자를 대상으로 선정해 교통사고 관련 자료를 제공한 것으로 운전자 또는 보행자인 대국민에게 정보를 제공하여 위험요인을 알려주는 서비스사업인 것이다. 이러한 정보 사이트의 통계가 어느 지역은 교통사고가 높다 낮다 하는 비교자료로 활용하기에는 대표성을 띄는 자료가 아니므로 청구인의 주장은 맞지 않다. 도로교통공단에서 운영하는 TAAS 교통사고분석시스템은 특정도로노선이나 지역의 사고 기록을 지도에 표시하고 있으며 이는 경찰에서 접수·처리된 교통사고 외에 보험사 및 공제조합 등에서 접수, 처리된 교통사고 정보를 통합하여 관리하는 도로교통사고에 관한 교통안전정보관리체계(통합DB)로 경찰DB에 보험 및 공제조합의 사고 중 도로에서 발생한 인적인 피해가 있는 교통사고를 폼한한 사고 DB를 말한다. 이 시스템에서 사건 발생지 주변지역의 도로 사고 건수를 2012년에서 2014년까지 통계를 보면 중상자수 9건, 경상자수 15건, 부상신고건수 3건을 알 수 있으며, 교통량이 많은 인근 중심가의 ○○대로의 경우는 사망자수 1건, 중상자수 39건, 경상자수 74건, 부상신고건수 13건으로 나타므로 사고건수로 사고발생량이 높고 낮음을 단정 지을 수가 없는 것이 지역별 노선별 특성이 다르기 때문에 사건발생지의 사고발생량이 다른 지역보다 훨씬 낮다는 청구인의 주장은 타당하지 않다고 판단된다. 이 사건 대상지가 현재로서는 출입차량이 거의 없는 상태이기 때문에 교통사고 발생건수가 적을 수 있으나, 현 상태로도 교통사고 위험지역으로 관리되고 있을 뿐만 아니라, 병원 개원 후 빈번한 진출입으로 사고 위험 또한 훨씬 높아짐이 예견되는 사고를 미리 방지대책 수립하여야 한다고 판단한 것이며, 그것이 지방자치단체가 하여야 하는 일 중의 하나이고 사고 후 수습하는 것은 잘못된 것이라 판단된다. 7) 청구인은 도로교통공단 경기도지부 기술지원 결과 중 전방시거제약의 경우 근본원인은 이 사건 설치 예정지 진출입로에 삼각형 모양의 공공용지가 존재하는데 여기에 피청구인이 차량의 진출입을 볼 수 없을 정도의 높은 높이의 가로수를 식재하였기 때문이고 피청구인이 교통안전을 위하여 낮은 가로수로 교체하면 시야확보가 용이하여 사고를 낮출 수 있으며 이는 피청구인의 책임에 해당하는 영역이라 주장하고 있다. 이 사건 설치예정지의 도로는 커브길이며 병원에서 나가는 진출로는 아래에서 위로 올라오는 비탈길의 경사로 본선 진행차량과 합류되는 지역으로 가로수 식재를 낮은 식재로 변경, 이식, 제거 또는 가지치기 등의 사업을 시행하고자 할 때에는 「○○시 가로수 조성·관리조례」 제11조 규정에 의거 시장의 승인을 얻어야 하며 사업에 소요되는 비용은 원인을 제공한 자가 그 비용을 부담하여야 하며 비용의 산출은 사업을 시행하는 자가 산출하도록 규정하고 있음에 따라 피청구인의 책임에 해당하는 영역이라는 청구인의 주장은 맞지 않다. 또한, 교통안전 문제 상 변속차로가 필요하다면 피청구인이 적극적으로 관계법령에 따라 대책을 수립하고 시행하여야 할 것임에도 이를 외면한 채 청구인에게 이를 전가하는 것은 위법·부당하다는 주장은 교통개선대책을 수립하기 위해서는 교통여건 등 입지 특성 및 향후 수요 등을 면밀히 분석하여 행정절차 등을 이행하여 하는 것인데 민원인의 인·허가를 위해 예산을 투입하고 즉시 개선공사 등을 하는 것은 아니다. 따라서 청구인은 관계부서에 협의하여 개선공사 선이행 후 신청이 바람직할 것으로 판단된다. 8) 청구인은 의료기관개설 변경허가 신청이 「의료법」 제33조 제5항에 따라 의료기관이 장소 이전하거나 개설에 관한 허가사항 중 보건복지부령으로 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 행정청은 이를 허가하여야 하는 기속재량행위이므로 민원제기 등 관계규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수 없다고 주장하나, 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 허가신청을 하더라도 행정청은 무엇이 행정상 편의성이 있는가, 합목적성이 있는가를 판단하여 허가로 인한 부작용이 현저히 클 경우에는 불허가하는 것이 공익의 적절한 실현을 위하여 필요한 것이라 판단됨에 따라 이 사건의 처분을 유지할 중대한 공익상의 필요가 있다고 판단된다. 9) 청구인의 의료기관 허가사항 변경 신청요건에 부합하기는 하나, 이를 인정하여 이 사건 처분을 취소하는 경우 교통사고 등으로부터 시민들의 안전성 확보가 어렵기 때문에 이 사건 처분은 유지할 중대한 공익상의 필요가 있다. 따라서 피청구인이 관련법규 등을 올바르게 적용하여 청구인에게 한 의료기관개셜 변경허가신청 불허가 처분은 적법한 절차를 거쳐서 행한 정당한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【의료법】[시행 2015.1.28.] [법률 제13108호, 2015.1.28., 타법개정] 제33조(개설 등) ① 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> 1. 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우 2. 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우 3. 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우 4. 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우 5. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원·병원·요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원·요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. <개정 2009.1.30.> 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 2. 국가나 지방자치단체 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인 5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 ③제2항에 따라 의원·치과의원·한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ④제2항에 따라 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시·도지사는 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ⑤제3항과 제4항에 따라 개설된 의료기관이 개설 장소를 이전하거나 개설에 관한 신고 또는 허가사항 중 보건복지부령으로 정하는 중요사항을 변경하려는 때에도 제3항 또는 제4항과 같다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ⑥조산원을 개설하는 자는 반드시 지도의사(指導醫師)를 정하여야 한다. ⑦다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 의료기관을 개설할 수 없다. 1. 약국 시설 안이나 구내인 경우 2. 약국의 시설이나 부지 일부를 분할·변경 또는 개수하여 의료기관을 개설하는 경우 3. 약국과 전용 복도·계단·승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이런 것들을 설치하여 의료기관을 개설하는 경우 ⑧ 제2항제1호의 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다. 다만, 2 이상의 의료인 면허를 소지한 자가 의원급 의료기관을 개설하려는 경우에는 하나의 장소에 한하여 면허 종별에 따른 의료기관을 함께 개설할 수 있다. <신설 2009.1.30., 2012.2.1.> 제36조(준수사항) 제33조제2항 및 제8항에 따라 의료기관을 개설하는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.1.30., 2010.1.18.> 1. 의료기관의 종류에 따른 시설기준 및 규격에 관한 사항 2. 의료기관의 안전관리시설 기준에 관한 사항 3. 의료기관 및 요양병원의 운영 기준에 관한 사항 4. 고가의료장비의 설치·운영 기준에 관한 사항 5. 의료기관의 종류에 따른 의료인 등의 정원 기준에 관한 사항 6. 급식관리 기준에 관한 사항 【의료법 시행규칙】[시행 2015.8.6.] [보건복지부령 제345호, 2015.8.6., 일부개정] 제28조(의료기관 개설허가 사항의 변경허가) ① 법 제33조제5항에 따라 의료기관의 개설허가를 받은 자가 그 개설 장소를 이전하거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개설허가 사항의 변경허가를 받으려면 의료기관 개설허가증과 변경 사항을 확인할 수 있는 서류를 첨부하여 별지 제16호서식의 허가사항 변경신청서를 시·도지사에게 제출하여야 한다. <개정 2008.9.5., 2010.1.29.> 1. 의료기관 개설자의 변경 사항 2. 법 제3조제2항에 따른 의료기관의 종류 변경 또는 진료과목의 변동 사항 3. 진료과목 증감이나 입원실 등 주요시설 변경에 따른 시설 변동 내용 4. 의료기관의 명칭 변경 사항 5. 의료기관의 의료인 수 ② 제1항 각 호 외의 부분에 따른 개설 장소의 이전, 같은 항 제2호에 따른 의료기관의 종류 변경 및 같은 항 제3호에 따른 시설 변동 내용의 변경허가 신청을 받은 시·도지사는 변경허가를 하기 전에 「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」 별표 5에 따라 의료시설이 갖추어야 하는 소방시설에 대하여 「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률」 제7조제6항 전단에 따라 그 의료기관의 소재지를 관할하는 소방본부장이나 소방서장에게 그 의료시설이 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령을 따르고 있는지에 대한 확인을 요청하여야 한다. <신설 2015.5.29.> ③ 시·도지사는 제1항에 따라 변경허가를 한 때에 의료기관 개설허가증을 고쳐쓸 필요가 있으면 이를 개서하여 주거나 재발급하여야 한다. <개정 2008.9.5., 2015.5.29.> 제34조(의료기관의 시설기준 및 규격) 법 제36조제1호에 따른 의료기관의 종류별 시설기준은 별표 3과 같고, 그 시설규격은 별표 4와 같다. 제36조(요양병원의 운영) ① 법 제36조제3호에 따른 요양병원의 입원 대상은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로서 주로 요양이 필요한 자로 한다. <개정 2010.1.29> 1. 노인성 질환자 2. 만성질환자 3. 외과적 수술 후 또는 상해 후 회복기간에 있는 자 ② 제1항에도 불구하고 전염성 질환자는 요양병원의 입원 대상으로 하지 아니하며, 정신질환자(노인성 치매환자는 제외한다)는 정신병원(「정신보건법」 제3조제3호에 따른 정신병원을 말한다) 외의 요양병원의 입원 대상으로 하지 아니한다. <신설 2010.1.29> ③ 각급 의료기관은 제1항에 따른 환자를 요양병원으로 옮긴 경우에는 환자 이송과 동시에 진료기록 사본 등을 그 요양병원에 송부하여야 한다. <개정 2010.1.29> ④ 요양병원 개설자는 요양환자의 상태가 악화되는 경우에 적절한 조치를 할 수 있도록 환자 후송 등에 관하여 다른 의료기관과 협약을 맺거나 자체 시설 및 인력 등을 확보하여야 한다. <개정 2010.1.29> ⑤ 요양병원 개설자가 요양병원에 입원한 환자의 안전을 위하여 환자의 움직임을 제한하거나 신체를 묶는 경우에 준수하여야 하는 사항은 별표 4의2와 같다. <신설 2015.5.29.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269973"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269975"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269977"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269983"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269985"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269981"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269979"></img> 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률】[시행 2015.1.26.] [법률 제9961호, 2010.1.25., 일부개정] 제20조(도시림등의 조성ㆍ관리) ① 지방자치단체의 장은 제19조의2에 따라 수립된 도시림등기본계획에 따라 그 관할 구역의 도시림등을 대상으로 도시림등의 조성·관리를 위한 계획(이하 "도시림등 조성·관리계획"이라 한다)을 수립·시행하여야 한다. ② 도시림등 조성·관리계획의 수립방법·내용 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 산림청장은 제1항 및 제2항에 따라 도시림등 조성·관리계획을 수립·시행하는 지방자치단체에 대하여 도시림등 조성과 관리에 필요한 지원을 할 수 있다. 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령】[시행 2015.7.29.] [대통령령 제26438호, 2015.7.24., 타법개정] 제19조(도시림등 조성·관리계획) ① 지방자치단체의 장은 법 제20조에 따라 관할 구역 안의 도시림등 실태를 면밀히 조사·분석한 후 도시림등이 건강하고 기능이 최대한 발휘되도록 다음 각 호의 사항이 포함된 도시림등의 조성·관리를 위한 계획(이하 "도시림등 조성·관리계획"이라 한다)을 수립·시행하여야 한다. 이 경우 도시림등 자원의 관리 및 이용의 효율성 제고, 공익적 기능 발휘, 국민의 이용 및 참여기회 증진을 고려하여 계획을 수립하여야 한다. <개정 2008.6.20.> 1. 도시림등 시책의 기본목표 및 추진방향 2. 도시림등의 기능 구분에 관한 사항 3. 도시림등의 조성 및 육성에 관한 사항 4. 도시림등의 보전·보호 및 관리에 관한 사항. 5. 도시림등의 기능 증진 및 유지에 관한 사항 6. 도시림등의 재해 예방 및 복구에 관한 사항 7. 도시림등의 조성 및 관리에 소요되는 수종 등의 수급 및 재원조달에 관한 사항 7의2. 가로수의 지역별·노선별 수종 등 현황 분석 8. 그 밖에 도시림등의 조성 및 관리에 필요한 사항 ②제1항에 따른 도시림등 조성·관리계획은 10년마다 수립하되, 도시림등의 현저한 상황변화 등의 사유가 발생한 때에는 그 계획을 변경할 수 있다. <개정 2008.6.20.> ③제1항에 따른 도시림등 조성·관리계획은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제11조에 따른 도시녹화계획과 상충되지 아니하도록 하여야 한다. <개정 2008.6.20.> ④지방자치단체의 장은 제1항에 따른 도시림등 조성·관리계획을 수립한 때에는 이를 공표하여야 한다. <개정 2008.6.20.> ⑤도시림등의 기능별 구분·관리에 관한 세부사항 및 가로수의 조성·관리에 따른 수종선정, 식재 지역 등 필요한 기준은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2008.6.20., 2013.3.23.> ⑥지방자치단체의 장은 도시림등의 조성 및 관리에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다. <개정 2008.6.20.> 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙】[시행 2015.1.1.] [농림축산식품부령 제118호, 2014.12.24., 타법개정] 제24조(가로수 조성ㆍ관리) ① 영 제19조제5항에 따른 가로수 조성·관리기준은 별표 10과 같으며, 그 밖에 가로수 조성·관리를 위하여 필요한 사항은 산림청장이 정하여 고시한다. <개정 2008.6.20.> ② 삭제 <2008.6.20.> ③법 제21조제1항 각 호 외의 부분 후단에 따라 지방자치단체가 가로수 관리에 관한 조례를 정하려는 때에는 제1항에 따른 가로수 조성·관리기준의 범위에서 정하여야 한다. <개정 2008.6.20.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269969"></img> ④지방자치단체의 장은 가로수의 조성 및 관리내용을 별지 제21호서식에 따른 가로수관리대장에 기록하고 관리하여야 한다. 【○○시 가로수 조성·관리 조례】[시행 2013.8.2.] [○○시 조례 제2732호, 2013.8.2., 일부개정] 제11조(비용부담) ①법 제21조제1항의 규정에 따라 시장 외의 자(이하 ‘원인자’라 한다)가 관계법령과 절차에 따라 가로수를 식재·이식·제거 또는 가지치기 등의 사업을 시행하고자 할 때에는 시장 의 승인을 얻어야 하며, 가로수담당부서 외에서 시행할 경우에도 가로수담당 부서와 협의하여야 한다.<개정 2011.12.16> ②원인자가 제1항에 의한 승인신청을 할 경우에는 별지제1호서식을 사업에 따라 작성하여 시장에게 제출하여야 한다. ③시장은 승인신청을 받은 날부터 14일 이내에 원인자에게 승인여부를 통보하여야 한다. 관련 법령, 조례, 계획 등에 부합하지 않을 경우, 내용을 보완하여 7일 이내에 재승인 신청을 요구할 수 있고 시장은 재승인 신청을 받은 날부터 7일 이내에 승인여부를 통보하여야 한다. ④시장은 가로수와 가로수 관리시설물이 사고 또는 위해로 인하여 인위적인 피해를 입었을 경우에 피해발생 원인자에게 비용부담금을 징수할 수 있다. ⑤제1항의 규정에 의해 시행하는 사업에 소요되는 비용은 원인을 제공한 자가 그 비용을 부담하여야 하며 비용의 산출은 사업을 시행하는 자가 산출한다. ⑥제1항의 규정에 의한 사업은 관리청이 시행하는 것을 원칙으로 하며, 이 경우 원인자로부터 사업 시행에 소요되는 비용을 받아 시행한다. ⑦제6항의 규정에도 불구하고 사업시행의 효율성 등을 위해서는 원인자가 제1항의 사업을 시행할 수 있으며 이 경우 준공 14일 전에 가로수 담당부서의 의견을 들어 준공하여야 한다. ⑧그밖에 비용부담에 관한 세부내용은 별표 9와 같다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의료기관 개설허가사항 변경신청서, 의료기관 개설 변경허가 신청 불허가 처분 통보, 사업자등록증, 임대차계약서, 건축물 용도변경 허가, 일반건축물대장, 국민신문고 민원처리결과(이전에 따른 관할구역 제한 여부), 민원사무 처리기간 연장 통지, 요양병원 개원에 따른 입주민 민원제기(1차, 2차), 민원사무 처리 관련 회의 결과 복명서, 민원 제기에 대한 교통기획 부서 의견, ○○지구단위계획재정비관련 교통통합보고서, 도로교통공단경기도지부 기술지원 결과 알림, TAAS교통사고분석시스템을 이용한 도로노선별 사고검색 및 사고내역, 요양병원 개설신청지의 인근 도로주변 사진 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 「의료법」 제33조에 규정된 의료인으로서 ○○시장으로부터 개설허가를 받아 2012. 12. 27.부터 ○○시 ○○구 ○○○○로 ○○○○○○에서 ‘○○○○○요양병원’을 설립·운영하고 있는 자들로, 이 요양병원을 이 사건 건물로 이전하고자 2015. 3. 31. 청구외 이 사건 건물 소유자와 임대차계약을 체결하고, 이후 공사를 진행하여 준공 및 사용승인을 거쳐 2015. 7. 22. 건축물대장에 그러한 변동사항을 기재하였으며, 2015. 7. 29. ○○시 ○○구 보건소에 의료기관 개설허가사항 변경허가신청서를 제출하였고, ○○구 보건소는 같은 날 이를 ○○시 ○○구 보건소로 이관하였다. 이에 피청구인은 이 사건 건물이 「의료법」 제36조 및 같은 법 시행규칙 제34조 [별표3], [별표4]에서 정한 시설기준을 갖추었음을 확인하였고, 2015. 8. 4. 허가 관할을 벗어난 의료기관의 이전에 관한 질의를 하여야 한다는 이유로 청구인에게 민원사무 처리기간 연장 통지를 하였으며, 2015. 8. 20. 청구인의 의료기관개설 변경허가 신청에 대하여 불허가하는 이 사건 처분을 하였다. 나) 피청구인의 불허가 처분사유는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269971"></img> 다) 이 사건 건물은 용도 변경 전에는 주차장 및 제2종근린생활시설(일반음식점) 용도였으나 2014. 12. 18. 전층이 의료시설(요양병원)으로 용도변경 허가된 바 있다. 라) 청구인은 2015. 8. 5. 민원에 대응하기 위하여 인근 주민을 대상으로 설명회를 개최하였으며, 2015. 8. 6. 인근 아파트 입주자대표회의는 ○○구 보건소에 “① 장례식장, 응급실 운영 여부, ② 전염성환자, 정신질환자 등 입원여부, ③ 인근 공원에의 요양자 통제 여부, ④ 엠블런스 소음, 방음벽 설치 여부, 차량혼잡, 교통사고 대책”을 내용으로 하는 민원을 제출하였고, 2015. 8. 11. ○○보건소가 이에 대하여 답변하자, 같은 아파트 입주자대표회의는 “① 요양병원 진출입 시 차량혼잡에 대한 대책, ② 단지 주변 교통사고 및 안전사고 예방 대책”을 내용으로 하는 2차 민원을 제출하였다. 마) ○○구보건소 보건행정과는 ○○경찰서 경비교통과 교통관리계, ○○시 교통기획과와 2015. 8. 19. 민원사무 처리 관련 회의를 진행하였고, 이에 따른 회의 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269967"></img> 바) ○○시 교통기획과 교통기획팀에서 이 사건 변경허가 신청에 관련하여 2015. 8. 17. ○○구보건소장에게 회신한 검토의견은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269965"></img> 사) 도로교통공단 경기도지부 안전시설부에서 이 사건 변경허가 신청에 관련하여 2015. 8. 27. ○○시 ○○구청장에게 회신한 검토의견은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269961"></img> 아) 2009. 7.경 작성된 ○○지구단위계획 재정비 관련 교통통합보고서에 의하면 아래와 같은 내용을 인정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269963"></img> 자) 도로교통공단 TAAS 교통사고분석시스템을 이용한 도로노선별 사고검색에 의하면 이 사건 건물 부지로의 진출입로 부근에서는 2012~2014년 중 사고가 검색되지 않으나 인근 도로에서는 중상자수 9건, 경상자수 15건, 부상신고건수 3건이 있음이 인정된다. 2) 「의료법」 제33조 제2항에 의하면 요양병원을 개설하기 위해서는 의사, 한의사, 국가, 지방자치단체, 의료법인, 민법이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 중 어느 하나에 해당하는 자여야 한다. 같은 조 제4항에 의하면 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장의 허가를 받아야 하고, 이 경우 시장은 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다. 같은 조 제5항에 의하면 개설된 요양병원이 개설 장소를 이전하려는 때에도 제4항과 같다. 같은 법 제36조에 의하면 요양병원을 개설하는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 ① 의료기관의 종류에 따른 시설기준 및 규격에 관한 사항, ② 의료기관의 안전관리시설 기준에 관한 사항, ③ 의료기관 및 요양병원의 운영 기준에 관한 사항, ④ 고가의료장비의 설치·운영 기준에 관한 사항, ⑤ 의료기관의 종류에 따른 의료인 등의 정원 기준에 관한 사항, ⑥ 급식관리 기준에 관한 사항을 지켜야 한다. 같은 법 시행규칙 제28조 제1항에 의하면 요양병원의 개설허가를 받은 자가 그 개설 장소를 이전하려면 의료기관 개설허가증과 변경 사항을 확인할 수 있는 서류를 첨부하여 허가사항 변경신청서를 시장에게 제출하여야 한다. 같은 조 제2항에 의하면 제1항에 따른 개설장소의 이전 허가 신청을 받은 시장은 변경허가를 하기 전에 「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」 별표 5에 따라 의료시설이 갖추어야 하는 소방시설에 대하여 「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률」 제7조제6항 전단에 따라 그 의료기관의 소재지를 관할하는 소방본부장이나 소방서장에게 그 의료시설이 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령을 따르고 있는지에 대한 확인을 요청하여야 한다. 3) 피청구인은 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 허가신청을 하더라도 행정청은 무엇이 행정상 편의성이 있는가, 합목적성이 있는가를 판단하여 허가로 인한 부작용이 현저히 클 경우에는 불허가하는 것이 공익의 적절한 실현을 위하여 필요한 것이며, 인근 지역주민들의 차량혼잡 및 교통사고에 대한 안전의 위협을 느끼는 집단민원의 호소와 개설예정지의 진출입로 도로구조상의 문제점이 있어 시민의 안전성이 우선되어야 한다는 공익상 필요가 있는 것으로 판단함에 따라 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 적법·정당하다고 주장한다. 살피건대, 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조). 그런데 「의료법」 제33조 제2항에 의하면 의사를 비롯한 각호에 해당하는 자는 의료기관을 개설할 수 있는바, 의료기관개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고, 의사가 보건복지가족부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고 자의적으로 불허가를 하여서는 아니 되므로, 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다(부산지방법원 2009. 10. 9. 선고 2009구합2796 판결 참조). 이는 「의료법」 제33조 제5항이 개설된 요양병원이 개설 장소를 이전하려는 때에도 제4의 의료기관 개설허가의 경우에 의하도록 하는 점을 고려할 때, 의료기관개설 변경허가의 경우에도 역시 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다. 나아가 의료법 제33조 제1항과 제4항에 의하면, 의사가 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 허가를 받아야 하는데, 의료법 제36조 및 의료법 시행규칙 제34조 [별표 3], [별표 4]는 요양병원의 허가와 관련한 시설기준 및 규격에 관하여 30명 이상을 수용할 수 있는 입원실과 거동이 불편한 환자가 장기간 입원에 불편함이 없도록 식당, 휴게실, 욕실 및 화장실 등 편의시설을 갖출 것과 입원실을 설치할 수 있는 층수, 1인실 및 다인실의 환자당 최소 면적 등만을 개설하려는 요양병원의 시설기준으로 정하고 있을 뿐, 그밖에 요양병원 인근의 도로교통 상황이나 인근 주민의 민원 여부 등을 허가 여부에 관한 기준으로 들고 있지 아니하고(부산지방법원 2012. 2. 17. 선고 2011구합5668 판결 참조), 이는 의료기관개설 변경허가의 경우에도 마찬가지이므로, 피청구인이 이 사건에서 청구인의 의료기관개설 변경허가 신청이 의료법령 외에 다른 법령 등에서 정한 요건을 모두 충족하였음을 인정하였다면, 법령상 불허가 사유로 규정되어 있지 아니한 사유인 교통사고 등의 위험이나 민원 등을 이유로 의료기관개설 변경허가를 거부할 수는 없다는 청구인의 주장은 이유 있다. 4) 설사 피청구인이 교통사고 등의 위험에 관하여 중대한 공익상의 필요로 보아 이를 의료기관개설 변경 불허가 처분의 사유로 삼을 수 있다고 하더라도, 이 사건에서 피청구인이 교통사고의 위험이 11년 전부터 존재하였다고 자인하고 있고 ○○지구단위계획재정비관련 교통통합보고서 등을 통해 이에 관한 개선방안을 검토한 바 있음에도 불구하고 별다른 개선을 하지 않았던 점, 이 사건 건물이 요양병원으로 영업을 개시하게 되면 교통량이 증가할 것은 명백하나 이 사건 증거자료들만으로는 이 사건 건물의 인근이 교통사고의 빈도가 높은 곳이었다고 보기 어려운 점, 교통사고 가능성의 증가 요인으로 특히 지적되는 이 사건 건물 부지 진출입로 사이의 삼각형 공공공지의 높은 관목 등과 같은 문제는 요양병원의 의료기관개설 변경허가 후에도 관련기관과의 협의 및 다른 법령에 따른 검토를 통하여 개선할 수 있는 점, 이 사건 건물의 경우 「도시교통정비촉진법 시행령」 제13조의2 제3항 및 제13조의3 제1항의 [별표 1]에 따른 기준연면적 2만 5천㎡를 초과하지 않아 교통영향분석개선대책수립 대상이 아닌 점, 이 사건 건물이 의료시설(요양병원)로 용도변경하고, 준공 및 사용승인까지 하는 과정에서는 전혀 문제 삼지 아니하다가 청구인이 요양병원 영업을 위해 막대한 비용을 지출한 후에 의료기관개설 변경허가를 신청한 시점에서야 비로소 교통사고의 위험을 이유로 불허가 처분을 하는 것이 부당하다고 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 달성하고자 하는 공익의 내용을 그로 인하여 침해되는 청구인의 사익의 내용과 비교 형량하여 보면 이 사건 처분은 비례의 원칙이 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것인바, 청구인의 주장은 이유 있다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.