의료기관 개설허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 ○○번길의 ○에 소재한 건물(연면적 6,668㎡, 지하2층~지상10층, 용도: 의료시설, 이하 ‘이 사건 병원건물’이라고 한다)의 일부(715.87㎡, 2·3·4·8·9·10층)를 임차하여 「의료법」제3조에 따른 병원을 개설하고자 2014. 10. 30. 같은 법 제33조제4항에 따라 의료기관(한방병원) 개설허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였고, 이에 피청구인은 현재 이 사건 병원 건물의 소유주이자 위 건물에 개설허가 되었던 전 △△병원의 병원장인 ○○○와 청구외 ○○○(○○○의 배우자, 이하 ‘○○○외 1인’이라고 한다)이 파산절차 중에 있고 이에 따라 재정적 파탄에 따른 신규자금 조달 없이 병원 운영을 위한 기반확립이 어렵고 향후 전원조치 등의 과정에서 민원이 야기되는 등 공익상의 이유로 2014. 11. 5. 의료기관개설 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 병원의 개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 「의료법」제33조제2항 각 호에 해당하는 자가 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반하지 않는 한 허가하여야 하고 불허가 하는 경우 정당한 사유를 제시하여야 하며 자의적으로 불허가해서는 아니 될 것인바(부산지방법원 2009. 10. 9. 선고2009구합2796판결 참조), 피청구인은 병원을 개설하고자 하는 자가 「의료법」제33조에 따른 요건을 갖추어 개설허가 신청을 하고 같은 법 시행규칙 제34조, 제34조, 제38조, 제39조에 따른 시설기준 및 규격, 안전관리시설, 정원기준, 급식관리 기준 등을 충족한다면 허가를 하야 할 것이고, 자금운영계획이 부족하다거나 사업계획이 구체적이지 않다는 사유는 허가절차 과정에서 청구인에게 보완을 요구하면 되는 것이지 곧바로 이 사건 처분을 할 수는 없다고 할 것이다. 2) 피청구인이 이 사건 처분을 한 사유는 이 사건 병원건물 및 해당 토지의 소유자인 청구외 ○○○외 1인의 채무관계로 인한 압류 및 매각 조치 또는 회생절차 따른 처분·사용수익권의 제한 등을 우려했기 때문으로 보이나, 이 사건 병원건물이 경매 또는 회생재단에 포함되어 매각된다고 할지라도 새로운 소유주와 임대차 계약을 갱신하거나 위치를 새로운 부동산으로 이전하여 해결할 문제이고 이는 임대차관계에 있는 어떤 의료기관이라도 마찬가지인 것이다. 향후 이 사건 병원 건물을 취득하고자 하는 자는 대부분 병원을 개설하고자 하는 자일 것인데 설령 경매 및 회생절차 후 새로운 소유자와 임대차계약을 갱신하지 못한다고 해도 청구인이 관리하는 입원환자는 차후 개설자에게 인계할 것이고 새로운 개설자는 개업초기부터 입원환자를 확보하여 초기 병원 경영에 큰 도움이 될 것이다. 채권자의 입장에서도 매각대상인 이 사건 병원건물의 낙찰금액을 가급적 높게 평가받아야 할 것이고 청구인이 경매 및 회생절차 중에 병원을 개설하여 건물을 유지하고 보수하면 건물의 평가금액이 높아져 채권회수에도 긍정적일 뿐 아니라 사회적 비용도 절감할 수 있다. 또한, 피청구인은 청구인이 청구외 ○○○외1인으로부터 양수받기로 한 이 사건 병원 건물 내의 각종 유체동산의 압류로 인해 청구인이 병원 개설에 필요한 설비를 갖추지 못하게 되었다고 주장하지만, MRI나 CT는 한방병원에 필요한 장비가 아니고 이를 제외하면 나머지 비품의 감정가는 2억 원 남짓으로 청구인이 추후 경매에 참여하여 낙찰 받을 수도 있고 낙찰자에게 재매입하여 장비를 갖출 수도 있는 것이며 추가적인 투자를 통해서 해결할 수도 있는 것이다. 보건복지부 지침인 「의료기관 개설 및 의료법인설립운영편람」에서도 의료법령에서 건물의 소유권 여부 등을 개설허가의 요건으로 규정하고 있지 않은 점, 건축물의 소유권과 의료기관 개설은 각각 독립적이라는 점에서 건축물의 소유권 분쟁과 경매절차 진행의 사유로 의료기관의 개설허가를 금지할 수 없다고 기재되어 있는바, 경매 및 회생절차의 진행과 임대차관계의 불안정성을 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 3) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 건물주의 재정적 파탄으로 인해 신규자금 조달의 필요성이 존재하고 이에 대한 구체적인 계획이 필요하다고 주장하지만, 이 사건 병원 건물의 소유자인 ○○○외 1인의 재정적 파탄은 건물주의 사정일 뿐 청구인과 직접적인 관련이 없는 것으로 굳이 청구인에게 영향을 미친다면 임차보증금의 반환이 어려워질 수 있으나 청구인은 임대차계약을 맺으며 임차 보증금을 설정하지 않아 오히려 자금유동성을 개선하였고 임대료도 월 수익의 50%로 하여 위 ○○○외1인의 자금 상황에 큰 영향을 받지 않으며 전 △△병원의 파산으로 인해 직장을 잃었던 직원들을 다시 채용하고 미지급 급여를 일부 해결할 기회도 가질 수 있다. 나아가 피청구인은 병원의 구체적 운영계획이 부재하다고 주장하나 병원을 앞으로 어떻게 운영할지는 청구인 고유의 권한이고 추후 사업 성과여부에 따라 병원의 지속여부가 결정되는 것으로 피청구인이 이러한 부분까지 예단하여 이 사건 처분을 하는 것은 자의적인 것이고 부당결부금지에 위배되는 것으로서 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 병원개설허가는 의원개설신고와 달리 실질적 심사로서 행정청이 일정한 사항의 적법·타당 요건을 실질적으로 심사하여 허가여부를 결정하는 것으로 「의료법 시행규칙」제27조제1항에 따라 병원을 개설하려고 하는 의료인은 사업계획서를 제출하여야하고 병원운영 자금의 확보 및 재정 건전성은 개설자의 병원운용목적 및 그 달성을 위한 계획의 타당성 및 실현가능성을 확인하는 기준이 된다고 할 것인데, 청구인의 제출한 사업계획서는 병원개설목적을 실현하기 위한 자금운용계획이 부재하였고 그 실천계획이 구체적이지 않으며 형식적인 서술에 불과하였기에 그 실현가능성을 긍정적으로 판단할 수 없었다. 또한, 청구인은 자금운용계획의 부재 및 구체적이지 못한 실천계획이 이 사건 신청의 보완사항이라고 주장하지만, 이 사건 처분의 사유는 단순한 사업계획서의 하자가 아니라 이 사건 병원건물의 경매진행 가능성, 그에 따른 임대차관계의 불안정성, 경매 및 회생절차에 따라 예견되는 존속기간 등이 병원운영에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 이루어진 것이다. 2) 이 사건 병원건물에 대한 임대차관계의 불안정성은 이 사건 신청에 대한 허가여부를 결정하면서 충분히 검토기준으로 삼을 수 있는 것으로서 청구인은 임대차관계의 불안정성이 대부분의 의료기관에 내재되어 있다고 주장하지만, 이러한 불안정성은 안정적인 임차관계를 예견한 상태에서 계약을 맺고 영업 중일 때 예측불가능한 경우를 말하는 것이다. 병원의 특성상 초기 투입자금이 많고 초기운영자금은 병원의 건전한 운영에 가장 기본이 되는 것이고 의원과 달리 주로 입원환자를 대상으로 분야별로 보다 전문적인 관리가 필요하고 장기치료가 필요한 만성질환자도 치료해야하는 병원의 경우, 임대차관계의 불안정성이 예측가능하고 1년 8개월여 후에 경매절차가 종료되어 임대차 재계약이나 병원이전이 예견되는 상황에서 임대차관계의 불안정성을 보완할 수 있는 청구인의 자금운용력은 더욱 중요한 기준이 된다. 일반적으로 병원 건물이 경매에 붙여질 경우 입찰자 대부분은 병원운영을 목적으로 입찰에 참여하고 임대를 목적으로 하는 경우는 거의 없으므로 낙찰자와 새로운 계약을 맺을 것이라는 청구인의 주장은 현실성이 없고 이에 따라 의료기관의 존속환경이 불안정해진다면 의료의 질 저하와 적정진료를 받아야 하는 환자의 건강에 대한 위협요인으로 작용하게 될 것이다. 또한, 이 사건 병원건물 내의 의료기기, 침대 및 각종 물품 등 그 내부 장비들은 2014. 12. 9. ○○○지방법원에 의해 대부분 압류되어 매각예정인데 위 물품들은 이 사건 신청서에 적시된 운영시설의 내부 장비들에 해당하는 것이어서 이러한 현재 상황을 고려하면 청구인의 이 사건 신청이 「의료법 시행규칙」제34조에 따른 시설기준에도 적합하다고 할 수 없을 것이다. 청구인이 병원을 안정적으로 운영하고자 한다면 이 사건 병원 건물의 예상 매각액(약 132억 원)과 건물 내 압류물품의 매입과 관련한 신빙성이 있는 자금운용계획 및 입증이 필요하다. 3) 청구인은 이 사건 병원 건물이 경매절차진행 중에 있으므로 임대차계약서에 임차보증금을 설정하지 않아 자금운용에 도움이 되었다고 주장하고 있는바, 이러한 점은 청구인이 병원의 입지환경이 불안함을 인지하였음에도 임대보증금 및 시설장비에 대한 자금 부담이 없다는 점을 노리고 병원개설을 하려고 한 것으로 이는 개인의 영리만을 추구한 것으로서 의료기관의 사명에 부합하지 않는다고 할 것이고, 이 사건 병원 건물은 가압류 및 전세권을 설정한 채권자만 100여 명이 넘고 이들 대부분이 전 △△병원의 성실한 근로자 및 부대시설 사업자들로 조속히 매각이 진행되어 채권액을 배당받기를 원하고 있으며 추가적인 병원 개설허가를 반대하는 민원을 제기하고 있는 실정으로서 전 △△병원의 근무자 등이 병원의 개원을 바란다는 청구인의 주장도 사실이 아니다. 의료행위와 의료업은 인간의 생명·신체를 다루는 영역으로 고도의 업무 전문성과 전념성이 요구되고 「의료법」제1조에 따르면 의료법의 목적은 모든 국민이 수준 높은 의료혜택을 받아 국민건강을 보호하고 증진하는데 있으며 행정청은 의료의 질을 관리하여 국민의 건강을 보호하고 증진하여야 할 의무가 있는바, 이 사건 처분은 그 목적에 부합하는 병원운영에 대한 구체적인 명시 및 입증이 없고 병원 존속의 기초가 되는 임대차관계의 불확실함과 그로 인한 공공성의 저해를 고려하여 행해진 것으로 위법·부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【의료법】 제3조(의료기관) ① 이 법에서 "의료기관"이란 의료인이 공중(公衆) 또는 특정 다수인을 위하여 의료·조산의 업(이하 "의료업"이라 한다)을 하는 곳을 말한다. ② 의료기관은 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2009.1.30., 2011.6.7.> 1. 의원급 의료기관: 의사, 치과의사 또는 한의사가 주로 외래환자를 대상으로 각각 그 의료행위를 하는 의료기관으로서 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 의원 나. 치과의원 다. 한의원 2. 조산원: 조산사가 조산과 임부·해산부·산욕부 및 신생아를 대상으로 보건활동과 교육·상담을 하는 의료기관을 말한다. 3. 병원급 의료기관: 의사, 치과의사 또는 한의사가 주로 입원환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관으로서 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 병원 나. 치과병원 다. 한방병원 라. 요양병원(「정신보건법」 제3조제3호에 따른 정신의료기관 중 정신병원, 「장애인복지법」 제58조제1항제2호에 따른 의료재활시설로서 제3조의2의 요건을 갖춘 의료기관을 포함한다. 이하 같다) 마. 종합병원 ③ 보건복지부장관은 보건의료정책에 필요하다고 인정하는 경우에는 제2항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 의료기관의 종류별 표준업무를 정하여 고시할 수 있다. <개정 2009.1.30., 2010.1.18.> 제3조의2(병원등) 병원·치과병원·한방병원 및 요양병원(이하 "병원등"이라 한다)은 30개 이상의 병상(병원·한방병원만 해당한다) 또는 요양병상(요양병원만 해당하며, 장기입원이 필요한 환자를 대상으로 의료행위를 하기 위하여 설치한 병상을 말한다)을 갖추어야 한다. [본조신설 2009.1.30.] 제33조(개설 등) ① 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> 1. 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우 2. 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우 3. 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우 4. 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우 5. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원·병원·요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원·요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. <개정 2009.1.30.> 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 2. 국가나 지방자치단체 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인 5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 ③ 제2항에 따라 의원·치과의원·한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ④ 제2항에 따라 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시·도지사는 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ⑤ 제3항과 제4항에 따라 개설된 의료기관이 개설 장소를 이전하거나 개설에 관한 신고 또는 허가사항 중 보건복지부령으로 정하는 중요사항을 변경하려는 때에도 제3항 또는 제4항과 같다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ⑥ 조산원을 개설하는 자는 반드시 지도의사(指導醫師)를 정하여야 한다. ⑦ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 의료기관을 개설할 수 없다. 1. 약국 시설 안이나 구내인 경우 2. 약국의 시설이나 부지 일부를 분할·변경 또는 개수하여 의료기관을 개설하는 경우 3. 약국과 전용 복도·계단·승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이런 것들을 설치하여 의료기관을 개설하는 경우 ⑧ 제2항제1호의 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다. 다만, 2 이상의 의료인 면허를 소지한 자가 의원급 의료기관을 개설하려는 경우에는 하나의 장소에 한하여 면허 종별에 따른 의료기관을 함께 개설할 수 있다. <신설 2009.1.30., 2012.2.1.> [제목개정 2012.2.1.] 제36조(준수사항) 제33조제2항 및 제8항에 따라 의료기관을 개설하는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.1.30., 2010.1.18.> 1. 의료기관의 종류에 따른 시설기준 및 규격에 관한 사항 2. 의료기관의 안전관리시설 기준에 관한 사항 3. 의료기관 및 요양병원의 운영 기준에 관한 사항 4. 고가의료장비의 설치·운영 기준에 관한 사항 5. 의료기관의 종류에 따른 의료인 등의 정원 기준에 관한 사항 6. 급식관리 기준에 관한 사항 【의료법 시행규칙】 제27조(의료기관 개설허가) ① 법 제33조제4항에 따라 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원의 개설허가를 받으려는 자는 별지 제16호서식의 의료기관 개설허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 시·도지사에게 제출하여야 한다. 이 경우 시·도지사는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 법인 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 2009.4.29., 2010.9.1.> 1. 개설하려는 자가 법인(의료법인은 제외한다)인 경우: 법인설립허가증 사본(「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관은 제외한다), 정관 및 사업계획서 2. 개설하려는 자가 의료인인 경우：면허증 사본과 사업계획서 3. 건물평면도 및 그 구조설명서 4. 진료과목 및 진료과목별 시설·정원 등의 개요설명서 5. 삭제 <2010.1.29.> ② 시·도지사는 제1항에 따라 의료기관의 개설허가를 한 때에는 지체 없이 별지 제17호서식의 의료기관 개설허가증을 발급하여야 한다. ③ 시·도지사는 분기별 의료기관의 개설허가 상황을 매 분기가 끝난 후 15일까지 보건복지부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2010.3.19.> ④ 시·도지사는 제2항에 따라 의료기관의 개설허가증을 발급한 때에는 의료기관별로 관리카드를 작성·비치하여 허가 사항의 변경허가 및 행정처분 내용 등을 기록·관리하여야 한다. 제34조(의료기관의 시설기준 및 규격) 법 제36조제1호에 따른 의료기관의 종류별 시설기준은 별표 3과 같고, 그 시설규격은 별표 4와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269603"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269607"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269605"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269613"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269611"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269609"></img> 제35조(의료기관의 안전관리시설) 의료기관은 환자, 의료관계인, 그 밖의 의료기관 종사자의 안전을 위하여 다음 각 호의 시설을 갖추어야 한다. 1. 화재나 그 밖의 긴급한 상황에 대처하기 위하여 필요한 시설 2. 방충, 방서(防鼠), 세균오염 방지에 관한 시설 3. 채광·환기에 관한 시설 4. 전기·가스 등의 위해 방지에 관한 시설 5. 방사선 위해 방지에 관한 시설 6. 그 밖에 진료과목별로 안전관리를 위하여 필수적으로 갖추어야 할 시설 제38조(의료인 등의 정원) ① 법 제36조제5호에 따른 의료기관의 종류에 따른 의료인의 정원 기준에 관한 사항은 별표 5와 같다. ② 의료기관은 제1항의 의료인 외에 다음의 기준에 따라 필요한 인원을 두어야 한다. <개정 2008.9.5., 2010.1.29., 2010.3.19.> 1. 병원급 의료기관에는 별표 5의2에 따른 약사 또는 한약사(법률 제8365호 약사법 전부개정법률 부칙 제9조에 따라 한약을 조제할 수 있는 약사를 포함한다. 이하 같다)를 두어야 한다. 2. 입원시설을 갖춘 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원에는 1명 이상의 영양사를 둔다. 3. 의료기관에는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 각 진료과목별로 필요한 수의 의료기사를 둔다. 4. 종합병원에는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 필요한 수의 의무기록사(醫務記錄士)를 둔다. 5. 의료기관에는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 필요한 수의 간호조무사를 둔다. 6. 종합병원에는 「사회복지사업법」에 따른 사회복지사 자격을 가진 자 중에서 환자의 갱생·재활과 사회복귀를 위한 상담 및 지도 업무를 담당하는 요원을 1명 이상 둔다. ③ 보건복지부장관은 간호사나 치과위생사의 인력 수급상 필요하다고 인정할 때에는 제1항에 따른 간호사 또는 치과위생사 정원의 일부를 간호조무사로 충당하게 할 수 있다. <개정 2010.3.19.> 제39조(급식관리) 법 제36조에 따라 입원시설을 갖춘 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원은 별표 6에서 정하는 바에 따라 환자의 식사를 위생적으로 관리·제공하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서, 이 사건 처분서, 이 사건 병원건물 임대차 계약서 및 시설물 진료기록 양도·양수서, 이 사건 병원건물 등기사항전부증명서, 이 사건 병원건물 경매정보 내역, 이 사건 병원건물 내 동산압류 내역, 청구외 ○○○에 대한 회생결정서를 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로 ○○번길의 ○에 소재한 건물(연면적 6,668㎡, 지하2층~지상10층, 용도: 의료시설)의 일부(715.87㎡, 2·3·4·8·9·10층)를 임차하여 「의료법」제3조에 따른 병원을 개설하고자 2014. 10. 30. 같은 법 제33조제4항에 따라 의료기관(한방병원) 개설허가신청을 하였다. 나) 피청구인은 현재 이 사건 병원 건물의 소유주이자 위 건물에 개설허가 되었던 전 △△병원의 병원장인 ○○○와 청구외 ○○○이 파산절차 중에 있고 이에 따라 재정적 파탄에 따른 신규자금 조달 없이 병원 운영을 위한 기반확립이 어렵고 향우 전원조치 등의 과정에서 민원이 야기되는 등 공익상의 이유로 2014. 11. 5. 의료기관개설 불허가처분을 하였다. 다) 청구인은 병원을 개설하기 위해 2014. 10. 29. 청구외 ○○○외1인과 시설물 및 진료기록 일체를 양수하는 양도양수서를 임의로 처분 및 대여할 수 없다는 특약을 조건으로 작성하였고, 2014. 11. 10. 건물주인 위 ○○○외1인과 이 사건 병원 건물의 일부에 대해 임대보증금 없이 월 수익의 50%를 임대료로 지불하는 임대차 계약을 하였다. 라) 2014. 11. 10. 청구외 ○○○외1인은 법원의 회생신청기각결정에 대한 항고를 취하하였으나, 위 ○○○은 다시 법원에 회생신청을 하여 2015. 1. 27. ○○○○지방법원으로부터 「채무자회생 및 파산법률」에 따라 회생개시결정을 받았다. 마) 이 사건 병원건물의 경매정보 내역을 보면 압류권자·가압류권자·근저당권자·전세권자 등 모두 100명이상의 당사자가 포함되어 있고, 2014. 12. 18. 채권자 △△△△전문회사의 부동산임의경매신청에 따라 ○○○지방법원에서 부동산임의경매가 시작되었으나 2015. 1. 28. ○○○○지방법원의 청구외 ○○○에 대한 회생개시결정에 따라 경매절차가 중지되었다. 바) 2014. 12. 9. 이 사건 병원 건물 내의 시설 등 유체동산에 대해 ○○○지방법원의 압류조치가 있었으나, 2015. 1. 28. ○○○○지방법원의 청구외 ○○○에 대한 회생개시결정에 따라 마찬가지로 경매절차가 중지되었다. 2) 「의료법」제3조에 따르면 병원급 의료기관이란 의사, 한의사 등이 주로 입원환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관으로서 그 유형에는 한방병원을 포함되었다고 규정하고 있고, 같은 법 제33조 및 같은 법 시행규칙 제27조에 따르면 한방병원을 개설하려는 한의사는 면허증사본과 사업계획서, 건물평면도 및 구조계획서, 진료과목 및 과목별 시설·정원등의 개요설명서를 첨부하여 개설허가신청서와 함께 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 허가권자는 의료기관이 「의료법」제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없도록 규정하고 있고, 위 제36조에 따르면 의료기관을 개설하고자 하는 자는 같은 법 시행규칙 제34조, 제35조, 제36조, 제38조 및 제39조 등에서 규정한 의료기관의 시설기준 및 규격, 안전관리시설 기준, 의료기관의 운영기준, 의료인의 정원기준, 급식관리 기준에 관한 사항을 준수하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 의료기관의 개설허가는 법령에서 정한 허가요건에 부합하는 한 허가를 하여야 하는데도 법령에서 규정하지 않은 임대차관계의 불안정성, 초기운영자금확보의 여부, 사업계획의 구체성 정도 등을 사유로 이 사건 신청을 거부할 수 없고, 임대차관계의 불안정성은 이 사건 병원 건물이 매각 후 소유자와 임대차계약을 갱신하거나 새로이 병원을 개설하고자 하는 자와 사업 양수·양도를 통해 해결하면 될 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 피청구인은 이 사건 처분의 사유 중 하나로 청구인이 제출한 사업계획서가 구체적이지 못하고 자금 확보 계획이 미비하다는 점을 제시하고 있고 청구인은 이러한 사유가 허가거부사유라기보다는 보완요구가 필요한 부분이라고 주장하지만, 피청구인이 행정심판 절차를 통해 초기 운영자금의 충분한 확보가 중요하다고 주장한 점, 불안정한 임대차관계로 인해 안정적인 의료서비스 공급 및 의료행위의 전념이 어렵다고 한 점, 이 사건 허가신청 전 법인의 의료기관개설 신청에 대해 재정건전성을 이유로 거부하였다고 한 점, 이 사건 건물 내의 유체동산 뿐 아니라 예상매각액을 모두 포함할 수 있는 자금확보계획과 그에 대한 입증이 필요하다고 주장한 점을 살펴보면, 피청구인은 청구인이 이 사건 병원건물 매각 후 다시 소유권을 확보할 수 있는 수준의 자금력을 보유하거나 경매 또는 회생절차가 일단락되어 이 사건 병원건물의 소유권 관계 등이 안정되는 것을 허가의 전제조건으로 여기는 것으로 보이고, 청구인은 이에 대해 임대차재계약이나 병원의 양수 양도 이외에는 별다른 대안을 제시하지 않아 피청구인이 요구하는 수준의 자금을 확보할 의사가 없어 보이며, 행정심판에서 처분의 위법·부당 여부는 처분 시 뿐 아니라 재결 시의 사실관계까지 종합하여 판단할 수 있는바, 보완을 하지 않았다는 사유로 청구인의 취지를 인용하는 것은 청구인의 권리구제에 별다른 실익이 없다고 할 것이다. 5) 그렇다면 이 사건 병원건물의 임차관계의 불안정성을 이유로 이 사건 처분을 할 수 있는지의 여부를 살펴본다. 가) 청구인은 의료기관개설허가가 「의료법」제33조 및 제36조의 요건을 충족할 경우 반드시 허가를 해야만 하는 기속행위라고 주장하지만, 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지의 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 문언·당해 행위가 속하는 행정분야의 주된 목적과 특성 및 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하는바, 강학상의 허가란 공익목적을 위해 제한되었던 자연적 자유를 일정한 요건을 충족하는 경우에 회복시켜주는 행위이기는 하나 「의료법」은 모든 국민이 수준 높은 의료혜택을 받을 수 있도록 국민의 건강을 보호하고 증진하고자 하는 공익상의 목적을 갖고 있고 이러한 공익상의 요건은 일의적으로 규정하기 어려운 점, 「의료법」은 의료기관의 개설주체가 의원, 한의원등을 개설하려고 할 경우 시·도지사에게 신고하도록 하고 있고 병원, 종합병원, 한방병원 등을 개설하려고 할 경우 시·도지사의 허가를 받도록 하고 있으며 같은 법 제88조 및 제90조에서도 신고의무와 허가의무를 위반한 경우 벌칙조항 또한 다르게 규정하고 있어 신고제와 허가제를 병렬적으로 규정하고 있는 점, 「의료법」제32조에 따르면 의료기관 개설 신고나 허가 모두 같은 법 제36조에 따른 의료기관의 종류에 따른 시설기준 등을 준수하도록 하고 있으나 신고의 경우 행정청이 신고의 수리 여부를 실질적으로 심사·결정할 수 있도록 하는 내용의 특별한 규정을 두고 있지 않은 반면(서울행정법원 2013. 4. 25. 선고 2012구합21680 판결 참조), 허가의 경우 법 제32조제4항에 따라 신고와는 달리 시설기준에 맞지 않는 경우 개설허가를 할 수 없도록 명문으로 규정한 점 등을 볼 때, 행정청은 의료기관개설허가 여부를 결정함에 있어 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 바탕으로 해당 요건의 적법·타당성을 환자들이 적절한 진료를 받을 권리를 보호하고 지역주민들이 수준 높은 의료혜택을 받을 수 있는 의료 보건 환경을 조성한다는 공익상의 이유까지 고려하여 실질적으로 심사할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 신청의 경우에 의료기관개설허가가 「의료법」제33조 및 제36조의 요건을 충족할 경우 반드시 허가를 해야만 하는 기속행위라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 나) 일반적인 경우 병원을 개설하고자 하는 자는 병원을 운영하는데 필요한 건물과 같은 부동산에 대한 소유권까지 반드시 확보해야한다고 할 수는 없으나, 이 사건 병원 건물과 같이 경매 절차의 진행이나 회생계획의 내용에 따라 소유권이 변동할 가능성이 매우 높고 청구인이 이 사건 신청을 하면서 확보한 임차권·사용권 등이 이러한 절차에 대항할 수 없는 경우에는 이를 달리 보아야 할 것이다. 「의료법」제3조 및 제3조의2에 따르면 한방병원과 같은 병원급 의료기관은 주로 입원환자를 대상으로 진료하는 의료기관으로서 전문적인 관리가 필요한 환자, 장기치료가 필요한 만성질환자, 치료 후 경과의 관찰이 필요한 환자들을 그 진료의 대상으로 삼을 수 있다고 할 것이고 위 환자들은 집중적이고 안정적인 진료를 할 수 있는 의료 여건의 조성과 진료의 연속성이 요구되는데, 청구인은 이 사건 병원건물이 매각된 이후에도 새로운 소유자와 임대차재계약을 하거나 소유자가 병원개설을 하고자 할 경우 양수·양도 등을 통해 위와 같은 문제를 해결할 수 있다고 주장하지만, 추후 임대차재계약의 성립 여부, 병원을 개설하려는 소유자와 진료과목이나 영역이 일치하여 환자 인수가 가능한지의 여부, 이 사건 병원건물이 반드시 병원용도로 사용될지의 여부는, 위 건물을 취득하려는 사람의 사용·수익·처분 의사에 달려있는 것으로 청구인의 의지만으로 환자의 권리보호와 의료기관 및 진료행위의 연속성이 보장된다고 할 수는 없으므로, 병원 소재지 부동산의 권리관계가 불안정하여 일정기간 이상 안정적인 사용권이 확보된다고 보기 어려워 위와 같은 여건이 저해될 것이 충분히 예상될 경우 병원이 개설되거나 운영되는 것은 환자들의 적절한 진료를 받을 권리를 침해하고 나아가 국민건강의 보호와 증진이라는 공익 목적에도 부합하지 않게 될 것이다. 다) 나아가, 「의료법」제33조 및 제36조에 따른 의료기관개설허가는 그 요건으로서 의료기관의 종류에 따른 시설기준 및 규격을 갖추도록 하고 있고 청구인은 이 사건 신청서에 한방병원 개설에 필요한 시설을 첨부하였으나 위 시설은 이 사건 병원건물 및 그 내부 장비 등에 대한 소유권을 확보하지는 못하더라도 최소한 일정수준 이상 안정적으로 사용할 수 있는 권원을 확보할 것을 전제로 하는 것인데, 이 사건 병원건물 및 건물 내 시설과 장비가 추후 경매 등을 통해 매각되거나 회생계획의 내용에 따라 그 처분 및 사용수익의 형태가 유동적인 상황이어서 청구인이 취득하거나 사용할 수 있는지의 여부가 불확실하므로 이 사건 신청이 법규상의 요건을 충족하였다고도 볼 수 없을 것이다. 6) 따라서, 피청구인이 의료행위는 고도의 전문성과 업무전념성이 필요한 영역이라는 점에서 환자의 적절한 진료를 받을 권리를 보호하고 의료의 질을 관리하여 국민의 건강을 보호하고 증진하여야 하는 공익적 목적을 고려하여 이 사건 처분을 한 것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.