의료기사면허자격정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 의료기사(물리치료사)의 업무범위를 일탈하였다는 이유로 피청구인이 2004. 2. 4. 청구인에 대하여 15일(2004. 2. 18. ～ 2004. 3. 3.)의 의료기사면허자격정지처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인이 의사의 지시를 받지 아니하고 임의로 환자에게 물리치료를 하였다는 청구외 전라남도지사의 공문을 근거로 이 건 처분을 하였으나, 이는 단속당시 상황과 다른 것으로, 당시 단속 공무원들은 확인서 등을 임의로 작성ㆍ대필하고 청구인의 서명을 강요하였는바, 이는 단속공무원의 직권남용 및 재량권 일탈에 해당하고, 물리치료사 면허를 받은 청구인이 청구외 구○○에 대하여 물리치료를 한 것은 그 업무범위에 속하는 것이다. 나. 청구외 구○○의 경우 의사로부터 요추부추간판탈출증 등이 진단되어 의사의 진료후 물리치료를 실시하였던 것으로, 이는 청구인의 진술서에 "의사의 지시에 따라 재진의 경우 간호사의 안내를 받고 2층에 있는 물리치료실에서 물리치료를 실시한 후 의사와 면담을 실시하기도 함"이라는 기재내용 및 위 구○○의 물리치료기록지에도 위 구○○가 물리치료를 계속 반복하여 받았다는 기록에 비추어 볼 때 청구인은 의료기사의 업무범위내에서 물리치료를 하였으므로 이 건 처분은 부당하다. 다. 청구인은 2003. 10. 16. 점심식사후 물리치료를 하고 있던중 전라남도 보건과 직원들의 방문을 받았고, 위 전라남도 보건과 직원들은 의사(청구인이 근무하는 ○○의원 원장인 이○○)의 진찰을 받지 않고 물리치료를 받고 있던 청구외 구○○와 이야기를 하고 청구인에게 확인을 한 후 위 구○○에 대하여 의사의 진찰없이 물리치료를 하였다는 확인서에 서명을 요구하여 위 이○○과 상의한 후 서명을 하였으나, 청구인은 위 구○○가 2003. 9. 26. 청구인 의원을 방문하여 위 이○○으로부터 추간판탈출증이 의심되니 물리치료를 하라는 지시를 구두 및 전화로 받았고, 이에 따라 물리치료를 한 것뿐이므로 청구인이 의사의 지시없이 물리치료를 한 것은 아니다. 라. 위 구○○는 초진이후 같은 해 10월에 모두 14회의 물리치료를 받았는바, 의사의 지시없이 수회에 걸쳐 청구인이 위 구○○에게 물리치료를 할 수는 없고, 또한 피청구인의 질의회신에 의하면 초진환자에 대하여 물리치료 등을 일시에 처방한 경우에는 의사의 진료없이 물리치료 등을 실시할 경우 재진진찰료의 50%를 산정하도록 한 건강보험요양급여행위및그상대가치점수(이하 "건강보험요양급여기준"이라 한다)에 비추어 볼 때 의사의 진료없이 재진환자에게 물리치료를 한 행위가 의료법 등을 위반한 것이라고 볼 수 없으며, 이러한 사례는 전국의 병ㆍ의원에서 다수 있는 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 마. 한편, 청구외 전라남도지사가 불시에 청구인 의원에 대하여 지도ㆍ점검을 한 행위는 행정의 투명성과 신뢰성 등이 확보되지 아니한 것으로 일정한 행정목적을 위하여 지도ㆍ권고ㆍ조언 등을 하는 것이라는 행정지도의 개념에 어긋나고, 단속공무원들이 행정편의적으로 단속위주의 강압적인 단속을 한 것은 의료종사자들의 의료행위를 크게 위축시키는 등의 부작용이 있는바, 설령 청구인 등이 의료법 등을 위반하였다 하더라도 먼저 현장에서 관련 법적 검토 등을 한 연후에 그 시정 방안 등을 모색하여야 하였음에도 이러한 절차없이 피청구인이 무조건 이 건 처분을 한 것은 다른 많은 양심적 의료종사자들에게 부정적인 영향을 줄 것으로 보이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 바. 행정작용은 그 내용이 보다 구체적이고 명확하여 누구나 공감할 수 있어어야 하고, 그 근거가 명확하여야 할 것인바, 행정지도가 행정편의주의식이거나 신의성실에 반할 때, 일반국민의 공익 또는 제3자의 정당한 이익에 반할 경우 새로운 해석 또는 관행에 의하여 불리하게 처리하여서는 아니된다고 알고 있는바, 전라남도 소속 공무원들의 행위는 이러한 행위에 해당된다고 보여지고, 특히 위 구○○의 경우 청구인의 진술서 등에 의사의 문진을 2회 받았다고 되어 있어 피청구인이 주장하듯이 의사의 진찰을 전혀 받지 아니한 것이 아니며, 또한 의사의 지시에는 구두에 의한 지시도 포함된다고 할 것이므로 청구인이 재진환자에 대하여 기약없이 무한정 물리치료를 하였다는 피청구인의 주장은 지나친 비약이라 할 것이고, 막연히 청구인 의원이 진료비를 부당하게 국민건강보험공단에 청구할 것이라는 피청구인의 주장 또한 부당하므로 이 건 처분은 그 사실관계 및 이유에 있어서 잘못이 있어 취소되어야 한다. 사. 피청구인은 의료기사등에관한법률에서 정하는 "품위손상행위"의 개념을 확대하여 청구인의 행위를 여기에 포함시키고 있으나 이는 지나친 확대해석이고, 물리치료기록부에 의사의 지시 등을 누락하였다고 하여 의료기사의 행위를 품위손상행위라고 할 수 없으며, 이를 이유로 의료기사면허자격을 정지한 것은 지나치게 과도한 처분이라고 할 것이고, 또한 이 건 처분의 근거가 된 의료관계행정처분규칙 규정 자체가 일반인이 알기 어렵게 되어 있어 결국 이러한 근거규정을 이유로 피청구인이 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 아. 결국 청구인은 의사의 지시에 따라 환자에게 물리치료를 하였고, 다만 의사의 지시를 물리치료기록지에 기재하지 아니하였을 뿐이며, 건강보험의료급여기준 등에서 의사의 진료없이 물리치료 등을 할 수 있는 경우를 규정하고 있으므로 이러한 사정에 비추어 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 의사의 전화 및 구두지시에 따라 청구외 구○○에게 물리치료를 실시하였다고 주장하나, 의료기사는 의사의 환자진료가 끝난후 그 결과 진료기록부 기록 및 약처방전이 작성되고 기타 검사 및 치료를 위한 지시처방전을 받은 후에 의사의 지도하에 의료기사의 업무를 수행하여야 하고, 따라서 물리치료사인 청구인은 의사의 물리치료처방지시(physical theraphy record, 프로그래스 또는 닥터오더지)에 따라 물리치료를 하였어야 함에도 불구하고 이러한 기록 등이 없어 결국 청구인은 의사의 물리치료지시를 받지 아니하고 임의로 물리치료를 한 것이며, 청구인처럼 의사의 진찰없이 물리치료를 하기 위하여는 의사가 장기처방을 내고 그에 따라 물리치료를 하였어야 하나 이 사건의 경우 물리치료 처방지시도 없었음에도 정상적인 절차로 치료한 것처럼 기록하였으므로 이는 의료관계법령을 위반한 것이다. 나. 또한 청구인은 위 구○○에 대한 물리치료에 대하여 의사의 지시를 받았다고 주장하나, 청구인 의원 의사인 청구외 이○○이 서명한 확인서에 의하면, 위 이○○은 재진환자의 경우 의사의 지시없이 물리치료를 받아도 되는 것으로 알고 있었다고 시인하고 있으며, 청구인의 진술서에서도 의사의 지시없이 초진 진료내용과 동일하게 치료를 하였다고 시인하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 신빙성이 없고, 피청구인 소속 담당자와 청구인간의 전화통화시 의사의 지시없이 위 구○○에 대하여 물리치료를 하였다고 진술하였으며, 위 구○○도 접수시 간호사가 물리치료실로 가라고 지시하였다고 진술하였으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다. 청구인은 의사의 구두 또는 전화지시로 위 구○○에게 물리치료를 하였다고 주장하나, 그러한 내용을 확인할 수 있는 기록이 없고, 한편 의료법 제18조(진단서 등), 제18조의2(처방전의 작성 및 교부) 및 제21조(진료기록부 등)에서는 의료인이 의료행위를 하고 그 행위에 대한 진료기록의 작성 등에 관하여 규정하고 있는바, 이러한 진료기록부 작성은 의사가 환자의 상태 등에 대하여 정확하게 기록하여 의사 자신이 이를 이용할 뿐만 아니라 다른 의료관련 종사자에게도 그 정보를 제공하여 환자가 적정한 진료를 제공받을 수 있도록 하는데 그 취지가 있으므로, 의사의 구두 또는 전화지시로 물리치료를 하였다는 청구인의 주장이나 생각은 매우 위험스러운 것이라 할 것이다. 라. 위 구○○의 경우 청구인 의원의 초진일은 2003. 7. 16.이고, 2003. 9. 26.부터 청구인 의원에서 물리치료를 받았는바, 관계공무원들에게 적발된 2003년 10월중 위 구○○는 모두 7회의 물리치료를 받았지만 의사의 문진은 2회에 불과하고, 적발된 당일(2003. 10. 16.)에도 의사의 진찰 및 처방지시 없이 물리치료를 받은 사실이 확인되므로 청구인은 임의적으로 위 구○○에게 물리치료를 하여 의료기사등에관한법률 등을 위반한 것이다. 마. 청구인은 건강보험요양급여기준에서 의사가 물리치료, 주사 등을 일시에 처방 지시하여 의사의 진찰행위 없이 매일 또는 반복하여 내원하여 물리치료, 주사 등을 시술받은 경우 진찰료중 기본진찰료(재진) 소정점수의 50%를 산정한다는 규정에 따라 청구인의 행위가 위법한 것이 아니라고 주장하나, 여기서 규정하고 있는 내용은 물리치료처방지(physical theraphy record, 프로그래스 또는 닥터오더지)에 ‘일시 처방 지시’한다는 것이고, 이는 처방전에 의하여 3일 또는 5일분의 복용할 약을 처방하듯이 동일한 진료가 불필요한 환자에 대하여 필요한 물리치료 등을 장기처방 지시한다는 것으로, 청구인 의원의 원장은 확인서에서 재진환자가 물리치료를 받는 경우 의사의 지시없이 물리치료를 받아도 되는 것으로 알고 있었다고 진술하였고, 청구인 또한 위 구○○가 재진환자이므로 의사의 지시없이 초진진료내용과 동일하게 물리치료를 하였다고 하였으므로, 이는 의사의 처방없이 의료기사가 임의로 환자에 대하여 의료기사의 업무를 한 것을 의미하여 위 건강보험요양급여기준에서 정하고 있는 것을 잘못 이해하고 있는 것이다. 바. 의료기사등에관한법률 제22조제1항제1호의 규정에 의하면 "의료기사가 품위를 현저히 손상시키는 행위를 한 때"에는 그 면허를 정지시킬 수 있도록 되어 있고, 의료기사의 업무범위를 일탈한 때에는 15일간의 면허정지처분을 하도록 규정하고 있는바, 이러한 품위손상행위는 의료기사 직무의 공공성과 전문성 및 이에 따른 국민의 신뢰를 보장하기 위한 것으로 재진환자라고 하여 의사의 처방지시 없이 물리치료를 행한 것은 의료기사 직무의 공공성과 신뢰성을 크게 훼손하는 행위라 할 것이고, 또한 이러한 경우 진료비 청구시 진료하지 아니하고 진료비를 청구하더라도 이를 확인할 수 있는 방법이 없어 국민건강보험재정을 악화시키고 국민의 진료비부담을 가중시킬 것이 우려되므로, 이러한 사정을 고려할 때 이 건 처분은 공익상의 필요성과 청구인이 받는 불이익을 비교형량하여 적법한 재량의 범위내에서 이루어진 적법ㆍ타당한 처분이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 의료기사등에관한법률 제1조 및 제22조 의료기사등에관한법률시행령 제13조 의료관계행정처분규칙 제4조 및 별표 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 처분사전통지서, 의견제출안내, 행정처분서, 확인서, 의견제출서, 물리치료사 진술서, 물리치료기록지, 물리치료 환자명부 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 이○○(○○의원 원장)은 재진환자인 청구외 구○○의 경우 2003년 10월중 물리치료를 7회 실시하였으나 환자의 진술에 의하면 의사의 문진은 2회만 받았고, 5회는 간호사의 안내를 받고 물리치료를 받은 후 귀가하였으며, 위 이○○은 재진환자가 물리치료를 받은 경우 의사 지시없이 물리치료를 받아도 되는 것으로 알고 있었고, 재진환자의 경우 물리치료후 면담하기도 하였다는 내용의 확인서에 서명하였으며, 동 확인서에는 청구외 전라남도 소속 공무원들이 대필한 것이라는 취지가 기재되어 있다. (나) 청구인은 2003. 10. 16. 위 구○○의 경우 재진환자이므로 의사의 지시없이 초진 진료내용과 동일하게 치료하였으나 의사지시에 따라 재진의 경우 간호사의 안내를 받아 물리치료실에서 물리치료를 실시한 후 의사를 면담하기도 하였다는 진술서에 서명을 하였다. (다) ○○의원의 물리치료기록지(physical theraphy record) 등에 의하면, 위 구○○의 진단명은 "LBP(low back pain), both leg"로 되어 있고, 2003. 9. 26.부터 10. 16.까지 모두 11회에 걸쳐 물리치료(초음파치료, 온열요법 등)를 받은 사실이 기록되어 있으며, 2003. 10. 16.에는 오후 2시 5분경부터 물리치료를 받은 것으로 되어 있다. (라) 청구외 전라남도지사는 2003. 11. 1. 피청구인에게 의료기관등에 대한 업무검사를 실시한 결과 청구인이 의사의 지시를 받지 아니하고 임의로 물리치료를 하여 의료관계법 규정을 위반한 사실이 있다고 통보하였다. (마) 피청구인의 2003. 11. 11.자 질의회신(의정 65507-900)에 의하면, 건강보험요양급여기준에서 물리치료, 주사 등을 일시에 처방지시하여 의사의 진찰행위 없이 매일 또는 반복하여 내원하여 물리치료, 주사 등을 시술받은 경우 또는 주사제를 처방한 당일이 아닌 다른 날에 의사의 진찰없이 주사를 실시한 경우에는 재진진찰료 소정점수의 50%를 산정하도록 규정하고 있는 바, 이러한 경우에는 의료법 위반이라고 볼 수 없다고 되어 있다. (바) 피청구인은 2003. 11. 13. 청구인이 의료기사등에관한법률 등을 위반하여 업무범위를 일탈하는 행위를 하였다는 이유로 행정처분(물리치료사면허자격정지 15일)할 것임을 사전통지하면서 의견을 제출할 것을 안내하였고, 청구인은 2003. 11. 21. 위 구○○에 대하여 의사의 지시를 받아 물리치료를 하였다는 내용의 의견제출서를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 2004. 2. 4. 이 건 처분을 하였다. (사) 청구외 구○○가 일자불상경 작성한 서면에 의하면, 위 구○○는 ○○의원 원장(청구외 이○○)으로부터 꾸준한 물리치료가 필요하다는 진단을 받고, 당일(2003. 10. 16.) 물리치료만 받으면 되니까 위 이○○을 만날 필요가 없다고 생각되어 물리치료를 받으러 가다가 의원 계단에서 위 이○○을 만났으며, 물리치료만 하겠다고 하고 치료를 받던중 단속공무원들에게 이러한 사실이 의료법 위반이라는 이야기를 듣고 진찰은 진찰실 내에서 의사를 만나는 것이라고만 생각하여 무심코 확인서에 서명을 하였을 뿐이라고 기재되어 있다. (아) 청구외 건강보험심사원광주지원장의 2004. 2. 7.자 증명서 요청에 대한 회신에 의하면, 청구외 구○○는 2003년 10월중 청구인 의원에 14회 내원하였고, 이중 재진 50%(물리치료 등, 코드 AA222)는 7회, 재진진찰료(의과ㆍ의원 AA254) 산정 7회 청구사실은 확인되나 청구인 의원의 명세서만으로 2003. 10. 16. 청구인 의원에서 위 구○○에게 재진료를 하지 않고 물리치료를 실시하였는지의 여부와 재진료와 물리치료를 병행실시하였는지 여부를 확인할 수 없다고 되어 있다. (자) 건강보험요양급여기준(보건복지부 고시 제2002-95호)중 재진진찰료 항목중 주 4.(코드 AA222)에 의하면, 물리치료, 주사 등을 일시에 처방지시하여 의사의 진찰행위 없이 매일 또는 반복하여 내원하여 물리치료, 주사 등을 시술받은 경우 또는 주사제를 처방한 당일이 아닌 다른 날에 의사의 진찰없이 주사를 실시한 경우에는 진찰료중 기본진찰료(재진) 소정점수의 50%를 산정하도록 되어 있다. (2) 살피건대, 의료기사등에관한법률 제1조 및 동법제22조제1항, 의료기사등에관한법률시행령 제13조, 의료관계행정처분규칙 제4조 및 별표의 규정을 종합하여 보면, 의료기사는 의사 또는 치과의사의 지도하에 진료 또는 의화학적 검사에 종사하는 자이며, 보건복지부장관은 의료기사등이 업무범위를 일탈하는 행위를 한 때에는 자격정지 15일의 행정처분을 하도록 되어 있는 바, 이러한 규정의 취지는 의료기사의 진료 또는 의화학적 검사 등의 업무에 종사함에 있어서 의사의 지시ㆍ감독에 따라 업무를 수행하도록 하여 국민의 건강을 보장하고 증진하기 위한 것이라고 할 것이고, 이러한 업무범위를 벗어나는 행위를 한 의료기사에 대하여는 행정책임을 묻도록 하여 고도의 공익성을 확보하려는 것이라고 할 것이다. 청구인은 청구외 구○○에 대한 물리치료는 의사의 지시에 따라 이루어진 것이라고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 청구인이 2003. 10. 16. 의사로부터 위 구○○에 대한 물리치료를 지시받은 사실을 확인할 수 있는 객관적인 기록이 없고, 위 구○○에 대한 물리치료가 적발된 당일 청구인이 작성한 진술서 등에 의하면, 이 사건 당일 위 구○○는 의사의 진찰을 받았다고 할 수 없고, 또한 청구인도 이 사건 당일 별도의 의사 지시없이 초진 진료내용과 동일하게 물리치료를 하였다고 스스로 시인하고 있는 점, 이러한 청구인의 진술서 작성 등에 단속공무원 등의 부당한 행위가 있었다거나 달리 청구인의 의료기사등에관한법률 위반 행위를 적발하는 과정에서 절차상의 잘못이 있다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 의료기사등에관한법률을 위반하여 의료기사의 업무범위를 넘은 행위를 한 사실이 분명하므로 피청구인이 관련 법령의 규정에 따라 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 건강보험의료급여기준에서 매일 또는 반복하여 내원하는 재진환자에 대하여는 의사의 진찰없이 물리치료 등을 실시할 수 있고, 이 경우 재진진찰료의 50%를 산정하도록 되어 있으므로, 청구인의 행위는 의료법 위반이 아니라고 주장하나, 위 건강보험의료급여기준에 의하면 의사는 이러한 물리치료 등을 일시 처방한 경우에 이 규정을 적용하도록 되어 있고, 여기서 의사가 물리치료 등을 일시 처방하는 경우라 함은 일정한 물리치료 방법 및 횟수 또는 기간 등을 정하여 이를 처방하는 것을 말한다고 할 것인바, 위 구○○의 경우 의사가 물리치료를 일시 처방한 사실을 확인할 수 있는 자료가 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.