의료법 위반 과징금부과처분등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로○○○번길 ○○(○○동)에 소재한 △△△△내과의원을 운영하는 내과 전문의로, 피청구인은 청구인이 2015. 4. 16. 및 2015. 4. 17. 의사면허 또는 방사선기사면허가 없는 소속 간호사 ○○○로 하여금 국가건강검진을 받기 위해 방문한 ○○○와 ○○○의 유방 방사선 촬영 및 자궁경부암 검진 시 검체 채취를 하도록 하여 「의료법」 및 「건강검진기본법」을 위반하였다는 이유로, 2015. 11. 16. 청구인에 대하여 의료업 업무정지 45일에 갈음하는 과징금 19,687,500원 부과처분 및 건강검진(유방암 및 자궁경부암 검진) 업무정지 3개월(2016. 1. 1.~2016. 3. 31.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 내과 전문의로서 2011년 개원하여 현재 ○○지역에 개인의원으로는 드물게 1차 검진 및 5대암 검진을 시행하여 지역의료 발전에 기여하여 왔다. 그런데 2015. 4.경 근처 의원에 근무 중인 청구외 ○○○ 외 1인이 내원하여 부인과 검진을 시행 후 부적격자인 수간호사가 검진을 시행하였다고 ○○보건소를 통해 고발조치하였고, 이에 건강보험공단과 ○○보건소는 사실 확인을 하였으며, 사법결과 기소유예 판정을 수렴하여 의료업 업무정지 45일, 검진 업무정지 3개월을 명하는 처분을 하였다. 2) 검사 당시 병원 근무복을 입고 있던 ○○○는 수간호사였던 청구외 ○○○에게 본인의 시간이 많지 않음을 수차례 언급하고, 유방촬영 및 자궁경부암 검사자가 여성인지 남성인지 미리 확인하였으며 남성에 대한 거부감을 표하였다. 당시 ○○○는 의사인 청구인의 자궁경부 세포 채취에 관한 정당성을 언급하였으나, ○○○가 계속 투덜거리고 남성에 대한 거부감을 표현하며 수간호사의 검사에 응하겠다고 하였다. 또한 당일 여성방사선사 개인 사정으로 조기 퇴근하였던 상황이라 이 역시 환자에게 언급하며 추후 재방문할 것을 권유하였으나, 이 역시도 시간이 없다고 촬영을 시행한 후 돌아가길 원하였다. 이에 다음날 영상의학과 판독 후 결과를 우선 유선 상으로 알려주기로 하였으며, 영상의학과의 판독 소견과 내방하였을 때 유방 불편감에 대한 촉진 등을 종합하여 세포검사 결과와 유방검사 결과에 대해 청구인으로부터 진료받기로 환자와 이야기한 후 돌아가도록 하였다. ○○○는 환자가 나간 후 이와 같은 사실에 대해 청구인에게 보고하였으며, ○○○의 행위를 보고받은 청구인은 추후 동일행위를 하지 않도록 엄하게 교육하였다. 다음날 영상판독 후 유선으로 유방 판독결과에 대해 설명하였고 내원하도록 하였으나, 검사일과 다르게 ○○○ 등은 결과를 알고 싶어 하지 않았으며 내원을 거부하고 결과를 우편송달 받기 원하였다. ○○○는 간호사 ○○○에게 검사 당시 보여주었던 행동과 달리 동종 직종에 근무하는 자로서 위법행위에 대해 판단이 쉽고 이와 같은 사실을 근무시간에 고발조치하였다는 점은 간호사 ○○○ 및 청구인과 달리 의도성이 있는 것으로 보이고, 간호사 ○○○와 청구인은 진료 시 환자를 배려하는 인도적 차원이었음을 다시 한 번 피력하는 바이다. 3) 한편, 청구인은 개원 이래 매년 외국인 무료진료 봉사를 하였고, ○○ 및 ○○의사회, ○○도 의사회의 이사진으로서 지역사회 의료 질 향상에 앞장섰으며, 의약품 오남용 모니터 요원으로서 적정 약품 처방 및 섭취에 기여하고 있고, 매달 2천여 명의 만선환자 진료, 연간 4천여 건의 검진 수검으로 지역사회 의료에 큰 기여를 함은 물론, 이로 인해 환자 및 의사회 회원들의 신임을 두텁게 받고 있다. 4) 간호사 ○○○는 평소 환자에 대한 보고의무를 잘 이행하였으며 청구인으로부터 그러한 절차에 대해 수시 교육을 받았던 자이나, 이 사건은 환자를 배려한다는 차원에서 그 같은 순서를 무시하고 선행위·후보고한 것에서 비롯되었다. 또한 청구인에게도 관리·감독의 의무가 있는 것도 사실이며 평소 그 임무를 게을리 하지 않았음에도 이 같은 행위가 이루어진바, 건강검진법과 의료법에 비추어 볼 때 위법한 것이 사실이다. 따라서 고의적 이윤 추구가 아닌 배려의 행위였다 하더라도 역시 적격자가 아니어서 처분을 받는 것이 적법하다고는 할 것이나, 당시의 경위나 청구인의 과거 행적 및 현 지역사회 기여도에 비추어 볼 때 이 사건 업무정지 등의 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 의료기관을 운영하는 자로서, 「의료법」 제27조제1항 및 「건강검진기본법」 제16조제1항제3호, 제4호 규정에 따라 의료인에게 면허사항 외의 의료행위를 하게 해서는 아니 되고, 적격자에 의해 국가건강검진을 실시하여야 함에도 불구하고 청구인이 운영하는 의료기관에 2015. 4. 16. 및 2015. 4. 17. 국가건강검진을 받기 위해 방문한 ○○○(○○세, 여)의 유방 방사선 촬영 및 자궁경부암 검진 시 검체 채취를, 2015. 4. 16. 국가건강검진을 받기 위해 방문한 ○○○(○○세, 여)의 자궁경부암 검진 시 검체 채취를 의사면허 또는 방사선기사 면허가 없는 소속 간호사가 하여 국민건강보험공단 ○○지사 및 피청구기관에 적발되었다. 이에 피청구인은 위 위반사항에 대하여 청구인을 행정처분 하고자 「행정절차법」 제21조 규정에 따라 의료법 위반의 처분예정(업무정지 3개월) 및 건강검진기본법 위반의 처분예정(업무정지 6개월)에 대한 처분사전통지서를 2015. 8. 5. 청구인에게 통지하였다. 이에 청구인은 2015. 8. 18. 의료업 업무정지 3개월 처분에 대하여 사법기관 판결 시(기소여부결정 및 법원의 유죄판결 확정 등)까지 유예, 처분의 감경, 업무정지 대신 과징금 처분을 원한다는 의견을, 검진기관 업무정지 6개월 처분에 대하여 건강검진 업무정지에 관하여 세부항목 중 위반한 항목으로만 국한, 처분의 감경을 원한다는 의견을 제출하여, 이에 피청구인은 2015. 9. 1. 청문을 실시하였으며, 청구인에게 2015. 9. 1. 행정처분 유보 통보를 하였다. 이에 피청구인은 청구인이 수원지방검찰청 ○○지청으로부터 2015. 10. 26. 기소유예 받음을 2015. 11. 4. 수원지방검찰청 ○○지청으로부터 고소·고발사건 처분결과 통지를 받아, 피청구인이 2015. 11. 11. 제출한 의견제출서와 부가가치세 면세사업자 수입금액증명서를 근거로 ‘의료관계행정처분 규칙’ 제4조 [별표 1] 과징금 산정 기준 규정을 적용하여 의료업 업무정지 45일 대신 과징금 19,687,500원 부과의 행정처분을, 「건강검진기본법 시행령」 [별표] 검진기관 지정취소 및 업무정지 기준 I. 일반기준 4. 라.에 따라 업무정지 6개월 처분을 2분의 1 경감하여 검진기관 업무정지 3개월 처분을 한 것이다. 2) 청구인이 운영하는 ‘△△△△내과의원’에서 ○○○와 ○○○에 대한 검체 채취를 의사면허 또는 방사선기사 면허가 없는 소속 간호사가 하였음을 국민건강보험공단 ○○지사 및 피청구인 측 기관에서 점검 시 청구인이 확인했고, 위 행위자인 소속 간호사 ○○○가 자필서명한 확인서(진술서)와 국민건강보험공단 ○○지사에서 ○○○와 ○○○로부터 제출받은 확인서를 통해 확인할 수 있으며, 청구인 주장처럼 건강검진을 받은 ○○○ 등이 개인적으로 바쁘고 남성으로부터 검사를 받는 것에 대한 거부감 등으로 인해 간호사 ○○○에게 검사를 받는 것을 수락하였고 환자 배려 차원에서 하였다 하더라도, 의사면허 또는 방사선 기사 면허가 없는 간호사인 ○○○가 ○○○ 등에게 실시한 유방 방사선 촬영 및 자궁경부암 검진 시 검체 채취를 한 행위가 「의료법」 및 「건강검진기본법」에 비추어 볼 때 정당한 행위로 볼 수 없으며, 또한 청구인의 주장처럼 소속 직원이 관리·감독을 평상시 게을리 하지 않았고 무료 진료 봉사 등으로 지역사회 의료 질 향상 등에 큰 기여를 하였다 하더라도 위 행위가 적법하다고 할 수 없다. 3) 그리고 이 사건에서 2015. 10. 26. 수원지방검찰청 ○○지청에서 기소유예 처분이 결정되었다. 이에 피청구인은 「의료관계행정처분 규칙」 제4조 [별표] 행정처분기준 2. 개별기준 나. 3)에 따라 의료업 업무정지 3개월 처분을 2분의 1 감경한 후 「의료법 시행령」 제43조 [별표 1] 과징금 산정 기준 규정을 적용하여 의료업 업무정지 45일 대신 과징금 19,687,500원 부과의 행정처분을, 「건강검진기본법 시행령」 [별표] 검진기관의 지정취소 및 업무정지 기준 I. 일반기준 4. 라.에 따라 업무정지 6개월 처분을 2분의 1 감경하여 검진기관 업무정지 3개월 처분을 한 것이다. 4) 이와 같이 청구인은 의료기관 및 건강검진기관을 운영함에 있어 소속 간호사의 관리·감독을 철저히 하여 면허자가 면허된 사항의 의료행위만을 하게하고, 적법한 자에 의해서 건강검진을 실시하여야 함에도 불구하고 이를 소홀히 하여, 의사면허 또는 방사선 기사 면허가 없는 간호사인 ○○○가 ○○○ 등에게 유방 방사선 촬영 및 자궁경부암 검진 시 검체 채취를 하게 한 사실이 명백한 바, 의료업자의 의무를 다하지 못한 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 5) 모든 국민은 국가건강검진을 통하여 건강위험요인과 질병을 조기에 발견하여 치료받음으로써 인간다운 생활을 보장받고 건강한 삶을 영위하여야 하며, 의료인의 업무가 일반국민의 생명·건강에 직접적으로 영향을 미치므로, 무면허 의료행위는 국민의 생명과 건강을 위해 엄격히 금지되어야 한다고 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【의료법】[시행 2015.1.28.] [법률 제13108호, 2015.1.28., 타법개정] 제27조(무면허 의료행위 등 금지) ① 의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없으며 의료인도 면허된 것 이외의 의료행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 보건복지부령으로 정하는 범위에서 의료행위를 할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2009.1.30., 2010.1.18.> 1. 외국의 의료인 면허를 가진 자로서 일정 기간 국내에 체류하는 자 2. 의과대학, 치과대학, 한의과대학, 의학전문대학원, 치의학전문대학원, 한의학전문대학원, 종합병원 또는 외국 의료원조기관의 의료봉사 또는 연구 및 시범사업을 위하여 의료행위를 하는 자 3. 의학·치과의학·한방의학 또는 간호학을 전공하는 학교의 학생 제64조(개설 허가 취소 등) ① 보건복지부장관 또는 시장·군수·구청장은 의료기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 의료업을 1년의 범위에서 정지시키거나 개설 허가를 취소하거나 의료기관 폐쇄를 명할 수 있다. 다만, 제8호에 해당하는 경우에는 의료기관 개설 허가를 취소하거나 의료기관 폐쇄를 명하여야 하며, 의료기관 폐쇄는 제33조제3항과 제35조제1항 본문에 따라 신고한 의료기관에만 명할 수 있다. 2. 의료인이나 의료기관 종사자가 무자격자에게 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허 사항 외의 의료행위를 하게 한 때 제67조(과징금 처분) ① 보건복지부장관이나 시장·군수·구청장은 의료기관이 제64조제1항 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 의료업 정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 이 경우 과징금은 3회까지만 부과할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ②제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반 행위의 종류와 정도 등에 따른 과징금의 액수와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③보건복지부장관이나 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 과징금을 기한 안에 내지 아니한 때에는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 제68조(행정처분의 기준) 제63조, 제64조제1항, 제65조제1항, 제66조제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다. 【의료관계 행정처분 규칙】[시행 2015.1.5.] [보건복지부령 제283호, 2015.1.5., 타법개정] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272491"></img> 제4조(행정처분기준) 「의료법」 제68조와 「의료기사 등에 관한 법률」 제25조에 따른 행정처분기준은 별표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272489"></img> 【건강검진기본법】[시행 2011.6.1.] [법률 제10333호, 2010.5.31., 타법개정] 제16조(검진기관의 지정취소 등) ① 보건복지부장관은 검진기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 국가건강검진 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. <개정 2010.1.18.> 3. 지정받은 사항을 위반하여 업무를 행한 때 4. 국가건강검진 실시 결과를 거짓으로 판정하거나 무적격자에 의해 국가건강검진을 실시한 때 【건강검진기본법 시행령】[시행 2013.3.23.] [대통령령 제24454호, 2013.3.23., 타법개정] 제10조(검진기관의 지정취소 등) ③ 법 제16조에 따른 지정취소 또는 업무정지의 세부적인 기준은 별표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272487"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272485"></img> 【의료기사 등에 관한 법률】[시행 2014.11.23.] [법률 제11102호, 2011.11.22., 일부개정] 제9조(무면허자의 업무금지 등) ① 의료기사등이 아니면 의료기사등의 업무를 하지 못한다. 다만, 대학·산업대학 또는 전문대학에서 취득하려는 면허에 상응하는 교육과정을 이수하기 위하여 실습 중에 있는 사람의 실습에 필요한 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분 사전통지서, 각 의견제출서, 행정처분 유보통보, 수원지방검찰청 ○○지청의 사건 처리 결과 통보, 이 사건 처분서, 각 확인서(청구외 ○○○, 청구외 ○○○, 청구외 간호사 ○○○), 탄원서 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로○○○번길 ○○(○○동)에 소재한 △△△△내과의원을 운영하는 내과 전문의로, 피청구인은 청구인이 2015. 4. 16. 및 2015. 4. 17. 의사면허 또는 방사선기사면허가 없는 소속 간호사 ○○○로 하여금 국가건강검진을 받기 위해 방문한 ○○○와 ○○○의 유방 방사선 촬영 및 자궁경부암 검진 시 검체 채취를 하도록 하여 「의료법」 및 「건강검진기본법」을 위반하였다는 이유로, 2015. 8. 3. 이 사건 처분의 사전통지, 2015. 8. 18. 청구인의 의견제출을 거쳤다가 2015. 8. 31. 사법기관 판결 시까지 행정처분을 유보한 후 2015. 10. 27. 수원지방검찰청 ○○지청으로부터 청구인에 대하여 기소유예 처분이 있음을 통보받고, 2015. 11. 11. 청구인의 의견제출을 다시 받은 후 2015. 11. 16. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구외 ○○○는 2015. 6. 16. “2015. 4. 16. 오후 △△△△내과를 방문하여 유방암 및 자궁경부암 검사를 받음. 유방암 촬영 및 자궁경부암 검사를 수간호사라는 분이 실시하였음. 위 내용이 사실임을 확인합니다.”라는 내용의 확인서를 작성하고, 이에 서명하였다. 다) 청구외 ○○○는 2015. 6. 22. “본인은 2015. 4. 16.~2015. 4. 17. 오후 4~5시경 △△△△내과를 방문하여 유방암 검사 및 자궁경부암 검사를 받았습니다. 유방촬영 및 자궁경부 검사를 남자(의사)가 아닌 여자(수간호사)가 실시하였음. 위 내용이 사실임을 확인합니다. (유방촬영시 방사선 담당자가 퇴근하여서 간호사님이 찍어도 되냐고 물으셔서 그렇다면 할 수 없죠 해서 간호사님이 찍으셨습니다.) (암 검진 받을 시 의사선생님과 상담 및 자궁경부암 검사도 선생님이 안 하시고 간호사님이 시술하였습니다.)”라는 내용의 확인서를 작성하고, 이에 서명하였다. 라) 청구외 간호사 ○○○는 2015. 6. 22. “본인은 자궁경부암 검체 채취 시 보조자(간호사)로써의 임무에 충실하여야 하나, 의사의 업무가 바쁘다고 판단하고 수검자의 동의를 얻어 일부 검체 채취를 하였음을 확인합니다. 본인이 검체 채취한 수검자의 검진비용 환수에 대해 이의가 없으며 깊이 반성하오니 선처 부탁드립니다. 또한 현재 검진 진행시는 그러한 사례가 없음을 다시 한 번 확인합니다. 위 내용이 사실임을 확인합니다.”라는 내용의 확인서(진술서)를 작성하고 이에 서명하였으며, 이에 청구인이 날인하였다. 마) 청구외 간호사 ○○○는 2015. 7. 28. 위 라)와 같은 내용의 확인서(진술서)를 작성하고 이에 서명하였고, 조사자 ○○시 ○○보건소 7급 공무원 2인이 서명하였다. 바) 청구외 ○○○ 외 26인은 청구인에 대한 선처를 구하는 탄원서를 작성하였다. 사) 의사 면허에 관한 처분 권한을 가진 보건복지부장관은 2016. 1. 25. 청구인에 대하여 “종업원의 법 위반행위를 방지할 감독의무를 해태하였을 뿐, 직접 무면허의료행위를 지시하였다고 보기 어려워 행정처분을 하지 아니하고 종결처리 한다.”는 내용의 통지를 하였다. 2) 「의료법」 제27조제1항에 의하면 의료인은 면허된 것 이외의 의료행위를 할 수 없고, 「건강검진기본법」 제16조제1항제4호에 의하면 검진기관이 무적격자에 의해 국가건강검진을 실시한 때에는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 국가건강검진 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 3) 청구인은 남성의사에 대한 거부감을 표현하고 시간이 없다고 하는 피검사자를 배려하는 차원에서 간호사 ○○○가 방사선 촬영과 검체 채취를 한 것이고, 청구인이 무료진료 봉사와 지역사회 의료 질 향상에 앞장서는 등 기여를 하고 있음을 고려할 때, 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하다고 주장한다. 살피건대, 자궁경부암 검진을 위한 검체 채취는 질경으로 여자의 질을 열어 자궁경부 내부에 브러쉬를 넣고 돌려 분비물을 채취하는 것으로 의학적 전문지식이 있는 의료인이 행하지 아니하면 사람의 생명, 신체나 공중위생에 위해를 발생시킬 우려가 있고, 의료법상 간호사가 할 수 있는 요양상의 간호, 진료의 보조, 보건활동의 범위를 넘어 의사가 행하여야 할 의료행위에 해당하고(대법원 2007. 7. 26. 선고 2005도5579 판결 참조), 유방암 검진을 위한 방사선 촬영 또한 영상의학 검사에 의한 의학적 검진으로서 「의료기사 등에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 의료기사면허를 가진 자만이 할 수 있는 것으로서, 청구인의 의료기관에서 의료기사면허가 없는 간호사인 청구외 ○○○로 하여금 방사선 촬영과 검체 채취가 이루어짐에 따라 「의료법」 제27조제1항 및 「건강검진기본법」 제16조제1항제4호 위반행위가 있음은 자명하다. 그렇다면 의료행위와 건강검진이 국민의 생명과 건강에 직접적인 영향을 미치는 점을 고려하여 이를 보호하고자 하는 「의료법」과 「건강검진기본법」 규정의 취지를 고려할 때 그 규정을 엄격히 적용하여 국민건강을 위해하는 요인을 사전에 제거할 필요성이 크다는 점, 피청구인이 이 사건에서 청구인이 2015. 10. 26. 수원지방검찰청 ○○지청으로부터 「의료법」 위반죄 및 「의료기사 등에 관한 법률」 위반죄에 대하여 기소유예 처분을 받은 점을 고려하여 「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 [별표] 제1호라목 1) 및 「건강검진기본법 시행령」 제10조제3항 [별표] 제4호라목에 따라 처분기준의 2분의 1을 감경하여 이 사건 처분을 한 점 등에 비추어 보면, 청구인이 주장하는 사정들을 감안한다고 하더라도 피청구인이 「의료법」 및 「건강검진기본법」의 위반이 자명한 청구인에 대하여 행한 이 사건 처분이 그로 인하여 달성하려는 공익 목적에 비하여 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.