의료법인 설립불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 5. 17. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지에 100병상 규모의 요양병원을 설립하기 위하여 의료법인 설립허가신청서를 피청구인에게 제출하였다. 청구인을 이사장으로 하는 의료법인 ○○의료재단(가칭)의 정관에는 기본재산으로 위 ○○동 ○○○○ 토지(평가금액 13,487,175,000원 상당), 보통자산으로 현금 3,000,000,000원을 확보하고, 기본재산에 설정된 금융권채무 3,900,000,000원이 존재하는 것으로 기재되어 있다. 또한 사업계획서상 소요자금은 총 5,755,266,000원으로, 자기 자본금 3,055,266,000원, 은행 대출금 2,400,000,000원, 부대시설 임대보증금 300,000,000원으로 조성하도록 되어 있다. 피청구인은 2017. 5. 22. 의료법인 설립 목적에 부합되지 않고, 현재 관내 요양병원 병상의 공실률이 높아 신규 의료기관 개설시 과잉 공급이 우려된다는 이유로 청구인의 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 5. 17. 가칭 의료법인 ○○의료재단의 설립허가 신청을 하자, 피청구인은 2017. 5. 22. ① ○○시 ○○구 관내 요양병원의 병상 가동률이 55%로 공급과잉이므로 요양병원 병상수 증가는 필요하지 않고, ② ○○시 의료법인 설립 및 운영기준에 따라 기본재산의 대지 및 건물이 자가 소유이어야 하나 주식회사 ○○○자산신탁으로 소유권이전등기가 되어있고, 기본재산 기준에 건축비 1병상당 3천만원 이상 현금자산이 출연되어 있지 않았다는 이유로 이를 불허하였다. 2) 의료기관개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하되, 의료법 제33조 제2항 각호에 해당하는 자가 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고, 자의적으로 불허가를 하여서는 아니되므로 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다. 이에 따라 피청구인은 법령상 요구하고 있는 허가조건을 충족하는지 여부만 검토하면 되는 것으로, 의료법인 설립은 의료법 제48조 제2항의 ‘의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데 필요한 자금’과 동법 시행규칙 제48조에서 정한 구비서류로 검토허가 여부를 결정하여야 하며, 의료법에서 위임하지도 않은 허가관청의 내부지침을 근거로 의료법인 설립을 불허가 할 수 없다. 다만 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이나, 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 처분을 하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다. 청구인은 이 사건 의료법인 설립허가 신청을 위해 부동산과 현금 합계 16,487,175,000원을 출연하였고, 이로 인해 비영리의료법인으로서 의료기관을 설치·운영하고 보건의료에 관한 연구 개발을 통하여 국민보건 향상에 이바지하고자 하는 목적사업을 수행할 수 있는 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있는 상황이므로, 관계법령에서 정하는 의료법인 설립기준을 충족하고 있다고 할 것이다. 3) 피청구인이 근거로 삼은 ‘보건복지부 의료기관 개설 및 의료법인 설립 운영 편람’, ‘2016년 ○○시 의료법인 설립 및 운영기준’은 국민이나 법원을 기속하는 힘이 있는 것은 아니고, 행정조직 내부에서 행정의 사무처리 기준으로서 제정된 일반적, 추상적 규범으로 법적 근거 없이 제정된 행정규칙에 불과하다. 게다가 의료법 제33조에 따르면, 의료법인의 경우에도 같은 법 제36조의 시설기준에 맞는다면 요양병원을 개설할 수 있음에도 ‘○○시 의료법인 설립 및 운영지침’은 정당하고 구체적인 근거를 제시하지 않은 채 오직 의료법인의 경우에만 의료법상 종합병원급으로 제한하고 있고, 의료법 제48조 제2항에 따르면 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데 필요한 자금을 보유하면 되는 것임에도 ‘○○시 의료법인 설립 운영지침’은 기본재산과 보통재산을 엄격히 분류하여 항목별로 반드시 일정액 이상의 재산을 요구하고 있고, 이는 비례원칙에 어긋나는 바, 이 사건 처분은 그 자체로 재량권을 일탈·남용한 것이다. 4) 피청구인은 ‘의료시설의 밀집도’ 또는 ‘병상대비 가동률’을 들어 불허가처분을 하였으나, 이는 단순히 정책적인 고려사항으로 이러한 사유들은 의료법 근거규정은 물론 의료법 전체의 입법목적에 비추어 개설을 금지할만한 타당한 사유로 보기 어렵다. 요양병원 이용자들의 입장에서는 환자나 가족이 의료기관을 선택하여 치료받을 권리가 있으며, 또한 요양병원은 개설자의 책임 하에 운영하는 것으로, 공급과잉으로 경영 곤란 또는 과다한 경쟁이 야기된다고 하더라도 이는 자유시장경제 체제 하에서 더 나은 의료서비스를 제공함으로써 해결할 수 있는 지극히 당연한 문제이며, 나아가 의료서비스의 질 향상이라는 측면에서 본다면 이와 같은 경쟁은 오히려 권장되어야 할 것이다. 게다가 이 사건 의료법인 예정지는 ○○구와 ○○구 경계에 위치하고 있어, 실질적인 이용대상자들은 ○○구와 ○○구 주민들까지 확대될 수 있고, 의료서비스 분야가 수도권에 집중되어 있고 교통수단의 발달로 의료기관의 지역적 편중이라는 문제제기 자체가 무의미한 상황임에도, 피청구인은 이 사건 의료법인 예정지의 행정상 주소가 ○○구라는 이유로 ○○도나 ○○시가 아닌 협소한 ○○구 관내 현황만을 기준으로 요양병원 수요를 파악하였다. 또한 피청구인은 2019년까지 대부분 완공되어 입주예정인 ○○지구 대단위 아파트 단지의 새로운 수요는 전혀 고려하지 않은 채 단순히 현재의 통계 수치만으로 요양병원 수요를 판단하였던 것으로, 요양병원 수요에 대한 피청구인의 판단은 합리적이지 않다. 5) 아울러 ○○시 운영기준을 충족하지 못했다는 부분에 관하여 보면, 먼저 피청구인은 기본재산인 대지가 담보신탁으로 ○○○자산신탁에 소유권이 이전되어 있으므로, 소유권을 확보하지 못한 것으로 판단하였으나, 이는 민법상 저당권 설정과 같이 담보를 제공하여 자금을 조달하는 한 방법으로, 청구인은 여전히 건축대지의 소유권을 확보하고 있는 것으로 보아도 무방한 것이다. 보건복지부 의료기관 개설 및 의료법인 설립 운영편람에도, 담보목적으로 소유권을 수탁자에게 이전하는 담보신탁은 담보제공행위로 해석함이 상당하다고 기재되어 있다. 또한 ○○시 기준상 1병상 당 3천만 원 이상의 건축비를 현금자산으로 출연할 것을 요구하고 있는데, 100병상 규모로 예정된 이 사건 의료법인의 경우 자가 소유로 볼 수 있는 13,487,175,000원 상당의 부동산 및 100병상에 대한 건축비로 사용될 3,000,000,000원의 현금이 출연되어 있으므로, 기본재산과 보통재산의 명목 여부를 떠나 2016년 ○○시 기준에 따라 기본재산으로 요구하는 시설 및 자금이 확보되어 있다. 게다가 이 사건 의료법인의 부채는 3,900,000,000원, 즉 부동산 가액의 29%가량에 불과하여 자금 확보를 위해 1,494,870,000원을 추가로 대출받더라도 ○○시 기준에 따른 부채한도인 40%를 여전히 충족할 수 있는 상황이다. 한편 ○○시 기준은 그 자체로 불합리한 면이 존재하는데, 이 사건 의료법인의 설립을 위해 보통재산에 편입된 건축비 30억 원은 병원건물을 신축하여 사용승인이 완료되면 자동적으로 기본재산에 편입되므로, 애초에 건축비 30억 원을 기본재산으로 편입하게 되면 기본재산 변경에 따른 정관 변경 및 주무관청 허가 등의 복잡한 절차를 거쳐야 하므로 불필요한 행정의 낭비를 초래하게 된다. 따라서 2016년 ○○시 기준의 형식적 요건을 결여했다는 점을 전제로 이 사건 처분을 한 것은 위법부당하다고 할 것이다. 6) 한편 의료법 제49조에 의하면, 시·도지사는 의료법인 설립허가신청서에 첨부된 서류를 심사하면서 필요하다고 인정될 때에는 신청인에게 기간을 정하여 필요한 자료를 제출하게 하거나 설명을 요구할 수 있고, 보완이 필요한 경우 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 그러나 피청구인은 청구인에게 필요한 자료를 제출하게 하거나 설명을 요구하지도 않았을 뿐 아니라, 어떠한 보완요청도 하지 않은 채, 신청을 접수한 후 불과 5일만에, 제대로 된 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하지 않은 채 불허가처분을 하였는 바, 이는 행정절차를 위반한 것이므로 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 의료기관 허가는 기속재량행위의 성격을 지니는 것으로 전제하고, 법령상 요구하는 허가조건을 충족하는지 여부만 검토하면 되고, 내부지침을 근거로 불허하면 위법하다고 주장하고 있으나, 의료법 제50조는 의료법에 규정된 것 외에는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 규정하고 있고, 민법 제32조에서는 비영리법인의 설립과 관련하여 허가주의를 채택하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다. 따라서 대법원은 의료법인 허가문제는 재량행위로 보고 있으며 주무관청의 정책적 판단을 존중해야 한다고 판시하고 있다. 따라서 정책적 판단에 기초한 내부 규정도 허가의 기준이 될 수 있다고 보고 있는 것이다. 다만 주무부처가 불허가처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여한 경우나 사회관념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에만 불허가처분에 재량권이 일탈, 남용된 위법이 있다고 볼 수 있고, 불허가처분 과정에 일응의 합리성이 있다고 볼 수 있을 때에는 재량권의 일탈·남용이 없다고 보아야 한다고 판시하였다. 2) 보건복지부의 ‘2016년 의료법인 설립운영편람’에 따르면 의료법인 설립허가시 인근의 의료수요 및 의료자원현황, 의료기관 분포, 규모 등의 적정여부와 의료기관 확충에 관한 정책적 차원에서 그 타당성을 검토하고 의료기관 운영을 할 수 있는 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있는지 여부를 심사한 후 허가하도록 하고 있는 바, 의료법인 설립허가시 법인의 도입목적 및 지역의 의료기관 현황 등을 고려하여 정책적으로 판단하는 것은 당연한 것으로 볼 수 있다. 만일 의료법인을 무제한적으로 허가해 줄 경우 난립과 과당경쟁으로 인한 의료기관의 파산 위험성이 있고, 그렇지 않다고 하더라도 의료의 질 저하에 따른 국민 건강권의 침해를 초래할 수 있다. 청구인의 신청을 검토하였는 바, ○○시 인구 천 명당 병원 병상수가 OECD 평균보다 1.8배 높은 점, 타 지역과 비교시 1인당 월 평균진료비가 최하위인 점, ○○구 요양병원의 경우 공실률이 45%에 상당하여 요양병원의 과밀지역으로 분류하는 점을 종합하면, 현재 ○○구는 의료법인과 요양병원 모두 과밀지역으로 분류되어 있어 진입을 억제하는 것이 합목적적이다. 3) 의료법인의 공공성을 유지하기 위해서는 충분한 재정적 기반을 갖추는 것이 가장 중요한 요건이며, 탄탄한 재정기반이 있어야 양질의 의료서비스를 통해 국민건강을 지킬 수 있고, 연관기업이나 개인에 대한 재산상 피해를 방지할 수 있을 것이다. 따라서 의료법 제48조 제2항에서는 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데 필요한 자금을 보유하여야 한다고 규정하고 있으며, 시행규칙에서도 허가신청시에는 재산의 종류, 수량, 금액, 권리관계를 적은 재산목록 등 관련서류를 모두 첨부하도록 하였다. 이에 따라 각 지방자치단체는 지역 실정에 맞는 의료법인 설립 및 운영기준을 설정하고 있으며, ○○시 기준에 따르면 기본재산으로서 대지와 건물이 자가 소유여야 하며, 건물이 없을 경우에는 건축비는 한 병상 당 3,000만 원 이상의 현금자산을 보유하도록 규정되어 있다. 또한 보통재산으로서 병원 개설 후 필요한 의료장비 도입비, 인건비 등 운영자금을 자체 보유하고 있어야 한다고 명시하고 있다. 그런데 신탁재산은 설사 담보목적이라고 하더라도 의료법인의 채무자에 대한 책임과 담보라는 점에서 청구인 소유와는 확연히 차이가 나기 때문에 신탁재산은 재정의 건전성과 의료법인의 공공성에 적합하지 않다고 판단된다. 더욱이 운영규정이 요구하는 기본재산 30억원은 전혀 구비하지 않은 채 보통재산 항목의 30억원을 가지고 기본재산과 동일하다고 주장하는 것은 규정 위반이며, 재정건전성에 중대한 결격사유가 될 것이다. 보통재산에는 건축비가 들어가는 것이 아니고 개설 이후의 장비설치 및 인건비가 들어가는 자리이지 건축비가 들어가는 자리는 아니다. 건축비라면 이미 건설되어 있을 건물을 대신하는 성격이므로 고정되어 있어야 하고, 수시인출로 인한 가변성이 없어야 하므로 쉽게 이동할 수 있는 보통재산에 들어가서는 안된다. 4) 또한, 청구인은 이 사건 처분이 행정절차를 위반한 위법이 있다고 주장하고 있으나, 청구인이 1차 신청서류를 접수할 대 피청구인은 당분간 의료법인 개설이 어렵다고 판단되어 이를 청구인에게 상세히 설명하였는데도 청구인이 신청의 뜻을 굽히지 않아 검토 끝에 최종 불허가처분을 한 것으로, 통지서에 불허가처분의 이유와 법적 근거를 적시하였다. 피청구인의 입장에서는 신청 내용이 현행법과 의료여건상 명백한 하자가 있고 단기간에 보완할 수 없는 것이므로, 보완 없이 불허가처분을 내린 것으로 절차적 하자는 없다고 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【의료법】 제33조(개설 등) ① 생략 ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원·병원·요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원·요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. <개정 2009.1.30.> 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 2. 국가나 지방자치단체 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인 5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 ③제2항에 따라 의원·치과의원·한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ④제2항에 따라 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시·도지사는 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다. <개정 2008.2.29., 2010.1.18.> ⑤ ~ ⑧ 생략 ⑨ 의료법인 및 제2항제4호에 따른 비영리법인(이하 이 조에서 "의료법인등"이라 한다)이 의료기관을 개설하려면 그 법인의 정관에 개설하고자 하는 의료기관의 소재지를 기재하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관의 변경허가를 얻어야 한다(의료법인등을 설립할 때에는 설립 허가를 말한다. 이하 이 항에서 같다). 이 경우 그 법인의 주무관청은 정관의 변경허가를 하기 전에 그 법인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <신설 2015.12.29.> 제48조(설립 허가 등) ①제33조제2항에 따른 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ②의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다. ③의료법인이 재산을 처분하거나 정관을 변경하려면 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ④이 법에 따른 의료법인이 아니면 의료법인이나 이와 비슷한 명칭을 사용할 수 없다. 제50조(「민법」의 준용) 의료법인에 대하여 이 법에 규정된 것 외에는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다. 【의료법 시행령】 제19조(의료법인의 설립허가신청) 법 제48조제1항에 따라 의료법인을 설립하려는 자는 의료법인설립허가신청서에 보건복지부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.3.15.> 【의료법 시행규칙】 제48조(설립허가신청서의 첨부서류) 영 제19조에 따라 의료법인의 설립허가신청서에 첨부할 서류는 다음 각 호와 같다. 이 경우 시·도지사는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 건물등기부 등본과 토지등기부 등본을 확인하여야 한다. <개정 2009.4.29., 2010.9.1.> 1. 의료법인을 설립하려는 자(이하 "설립발기인"이라 한다)의 성명·주소·약력(설립발기인이 법인 또는 조합인 경우에는 그 명칭·소재지, 대표자의 성명·주소와 정관 또는 조합 규약 및 최근의 사업활동)을 적은 서류 2. 설립취지서 3. 정관 4. 재산의 종류·수량·금액 및 권리관계를 적은 재산목록(기본재산과 보통재산으로 구분하여 기재) 및 기부신청서(기부자의 인감증명서 및 재산을 확인할 수 있는 서류를 첨부하되, 시·도지사가 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 이를 갈음한다) 5. 부동산·예금·유가증권 등 주된 재산에 관한 등기소·금융기관 등의 증명서 6. 사업 시작 예정 연월일과 해당 사업연도 분(分)의 사업계획서 및 수지예산서 7. 임원 취임 예정자의 이력서(반명함판사진을 첨부한다)·취임승낙서(인감증명서를 첨부한다) 및 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제15조제1항제2호에 따른 기본증명서 8. 설립 발기인이 둘 이상인 경우 그 대표자가 신청하는 경우에는 나머지 설립 발기인의 위임장 제49조(신청 서류의 보정) 시·도지사는 의료법인의 설립허가신청서에 첨부된 서류를 심사하면서 필요하다고 인정될 때에는 신청인에게 기간을 정하여 필요한 자료를 제출하게 하거나 설명을 요구할 수 있다. 【민법】 제32조(비영리법인의 설립과 허가) 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 의료법인 설립허가신청서, 이 사건 처분서, 보건복지부 의료기관 개설 및 의료법인 설립 운영편람, ○○시 의료법인 설립 및 운영기준 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 5. 17. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지에 100병상 규모의 요양병원을 설립하기 위하여 의료법인 설립허가신청서를 피청구인에게 제출하였다. 청구인을 이사장으로 하는 의료법인 ○○의료재단(가칭)의 정관에는 기본재산으로 위 ○○동 ○○○○ 토지(평가금액 13,487,175,000원 상당), 보통자산으로 현금 3,000,000,000원을 확보하고, 기본재산에 설정된 금융권채무 3,900,000,000원이 존재하는 것으로 기재되어 있다. 또한 사업계획서상 소요자금은 총 5,755,266,000원으로, 자기 자본금 3,055,266,000원, 은행 대출금 2,400,000,000원, 부대시설 임대보증금 300,000,000원으로 조성하도록 되어 있다. 나) 피청구인은 2017. 5. 22. 의료법인 설립 목적에 부합되지 않고, 현재 관내 요양병원 병상의 공실률이 높아 신규 의료기관 개설시 과잉 공급이 우려된다는 이유로 청구인의 신청을 불허가하였다. 다) 2017. 4. 기준 ○○구에는 요양병원이 4군데 설립되어 있고, 병실수는 1,095실, 입원환자 수는 604명으로 공실률이 45%로 나타났으며, OECD 평균 병원 병상수는 인구 1,000명당 4.8병상(2013년 기준)이며, ○○시에는 인구 1,000명당 8.7병상으로 OECD 병상의 1.8배 수준이다. 라) ○○시는 의료법인 설립 및 운영기준을 마련하여 운영 중인데, 의료법인 설립 기준은 아래와 같다. 2) 「의료법」 제48조, 제50조, 같은 법 시행령 제19조, 같은 법 시행규칙 제48조, 제49조에 의하면, 의료법인을 설립하려는 자는 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 하며, 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 하고, 시·도지사는 의료법인의 설립허가신청서에 첨부된 서류를 심사하면서 필요하다고 인정될 때에는 신청인에게 기간을 정하여 필요한 자료를 제출하게 하거나 설명을 요구할 수 있다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 의료법인 설립허가신청을 한 날로부터 5일 만에, 어떠한 보완요청도 하지 않은 채, 제대로 된 근거법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하지 않은 채 불허가처분을 하였는 바, 이 사건 처분이 행정절차법에 위반되었다는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 이에 대해 피청구인은 청구인이 1차 신청서류를 접수할 때 당분간 의료법인 개설이 어렵다고 판단되어 청구인에게 상세히 설명하였으나, 청구인이 신청의 뜻을 굽히지 않아 부득이 검토 끝에 불허가 처분을 하면서 통지서에 불허가처분의 이유와 근거를 적시하였다고 반박하고 있는바, 의료법인 설립허가 신청민원 검토결과알림에 의하면 ‘불허가 처분을 하면서 통지서에 불허가처분의 이유와 근거를 적시하였다’는 피청구인의 주장이 인정된다. 또한, 의료법 제49조는 시·도지사가 의료법인 설립허가신청을 심사하면서 필요하다고 인정될 때 신청인에게 자료제출이나 설명 및 보완요구를 할 수 있는 권한을 가지는 것으로 규정하고 있을 뿐, 시·도지사에게 위와 같은 의무가 있는 것으로 규정하고 있지 않다. 따라서, 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4) 보건복지부 행정규칙 및 ○○시의 의료기관 설립 및 운영기준에 따른 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 살펴본다. 대법원은 “행정청 내부에서의 사무처리지침이 행정부가 독자적으로 제정한 행정규칙으로서 상위법규의 규정내용을 벗어나 국민에게 새로운 제한을 가한 것이라면 그 효력을 인정할 수 없겠으나, 단순히 행정규칙 중 하급행정기관을 지도하고 통일적 법해석을 기하기 위하여 상위법규 해석의 준거기준을 제시하는 규범해석규칙의 성격을 가지는 것에 불과하다면 그러한 해석기준이 상위법규의 해석상 타당하다고 보여지는 한 그에 따랐다는 이유만으로 행정처분이 위법하게 되는 것은 아니라 할 것이다”(대법원 1992. 5. 12. 선고 91누8128 판결 등 참조)라고 판시하고 있으며, 또한 “상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다”(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 보건복지부는 ‘2016년 의료법인 설립운영편람’에서 나타난 바와 같이, 의료법인 설립허가시 인근의 의료수요 및 의료자원현황, 의료기관 분포, 규모 등의 적정여부와 의료기관 확충에 관한 정책적 차원에서 그 타당성을 검토하고 의료기관 운영을 할 수 있는 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있는지 여부를 심사한 다음 허가하도록 하는 지침을 운영하고 있고, 이에 따라 각 지방자치단체는 지역 실정에 맞는 의료법인 설립 및 운영기준을 설정하고 있으며, ○○시는 위 기준에 ① 기본재산으로서 대지와 건물이 자가 소유이어야 하고, 건물이 없을 경우에는 건축비는 1개 병상 당 3,000만 원 이상의 현금자산을 보유하도록 하며, ② 보통재산으로서 병원 개설 후 필요한 의료장비 도입비, 인건비 등 운영자금을 자체 보유하고 있어야 한다고 명시하고 있다. 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 ① ○○시 ○○구의 요양병원은 공급과잉현상을 보이고 있어 추가적인 병상수의 증가는 필요치 않으므로 공공성 제고 및 의료기관의 지역적 편중 해소를 목적으로 한 의료법인의 설립목적에 부합하지 않고, ② 위 ○○시 기준 중 ①의 요건(피청구인은 토지를 주식회사 ○○○자산신탁에 신탁하였으므로 자가소유가 아니고, 보통재산 30억 원은 기본재산이 아니므로 100개 병상에 해당하는 건축비로서 기본재산 30억 원이 흠결되었다[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]])을 미비하였다는 사유로 불허가처분을 하였다. 이 사건에 대하여 살펴보건대, 피청구인을 비롯한 기타 지방자치단체들은 위 보건복지부 지침에 따라 각 지방자치단체별로 의료법인 설립 및 운영기준을 제정하여 위 기준에 따라 처분을 행하고 있는 바, 피청구인이 위와 같은 행정관행에 따라 행한 이 사건 처분을 위법하다고 할 수 없고, 만약 반대로 피청구인이 위 행정관행에 위반한 처분을 하였다면 그러한 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 되었을 것이다. 따라서, 청구인의 위 주장 또한 아무런 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인은 아직 건물을 소유하고 있지 않은 상황이므로 건축비가 필요한 상황이다.