의료법인 설립허가신청 불허가처분 취소청구

사건개요 청구인은 2018. 4. 3. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 외 4필지에 의료법인(요양병원, 298병상 규모)을 설립하기 위하여 의료법인 설립허가 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 5. 11. 신청인이 출연하는 기본재산은 약 113억 원인 반면 채무 원금이 약 150억 원에 이르러 부채비율이 100% 이상이므로, 법인의 목적사업 수행을 위한 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있지 아니하다는 이유로 의료법인 설립 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2018. 4. 2.경 피청구인에게 의료법인 설립허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 5. 11. 청구인에게 의료법인 설립허가신청 불허가처분을 하면서 그 사유로 청구인이 출연하는 기본재산은 약 113억 원인 것에 반하여 채무 원금은 약 150억 원에 이르는바, 이는 부채 비율이 100% 이상으로 법인의 목적사업 수행을 위한 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있지 않음을 지적하였다. 그러나 피청구인의 법령 해석과 재산 산정에는 오류가 존재한다. 의료법인 설립허가에 대한 규정은 「의료법」 제48조, 같은 법 시행령 제19조, 같은 법 시행규칙 제48조이고, 위 규정들을 종합하면 의료법인을 설립하기 위해서는 의료법 시행규칙에서 정하는 서류를 갖추어 허가를 받아야 하는데, 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데 필요한 자금을 보유하여야 한다. 또한 보건복지부의「의료기관 개설 및 의료법인 설립운영 편람」에 의하면, 기본재산은 의료기관 건립에 충분한 대지와 건물을 갖추어야 하며, 의료기관별 시설기준 및 규격을 준수할 것을 자산에 관한 기본사항으로 요구한다. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 외 4필지에 소재한 건물을 신축하였고, 298병상을 갖추었으며, 토지(신청 당시 평가액 113억 34,830,000원)를 기부출연 하였다. 이처럼 청구인은 ① 100병상 이상의 대규모 병상을 갖추고, ② 1병상 당 약 3,800만원(신청 당시 토지 평가액 ÷ 298병상) 상당의 부동산을 출연하였으며, ③ 토지와 건물을 모두 기본재산에 포함시켜야 하는 것이므로, 부채비율은 약 33%에 불과{부채 총액 149억 97,000,000원 ÷ (신청 당시 토지 평가액 113억 34,830,000원 + 건물 감정평가액 333억 20,125,000원) × 100}하고, ④ 인건비, 경상비, 3개월분의 초기운영비는 자체 출연 가능함을 밝혔다. 즉, 병원 건립에 필요한 대지 및 건축자금 요건은 모두 갖추었다고 할 수 있고, 의료법 등 관계법령에서 정하는 구비서류를 모두 제출하였음에도 피청구인은 이 사건 불허가처분을 하였다. 피청구인은 부채비율을 산정함에 있어 채무원금과 근저당권 채권최고액을 오인하여 계산하는 오류를 범하였는바, 청구인이 당초 총 부채비율이 33%에 불과하다는 주장을 할 때 기준으로 삼은 부채총액은 1차 신청시 제출한 부채내역서에 기재된 근저당권설정 채권최고액 15,700,000,000원이 아니라 채무원금 14,997,000,000원이었다. 이 기준을 그대로 유지하되 증액된 채무원금을 고려하여 다시 계산한다면, 2차 신청시 제출한 부채내역서에 기재된 채무원금은 총 16,312,000,000원이므로 총 부채비율은 약 37%가 된다. 피청구인이 34,197,000,000원을 부채로 인식한 이유는 아마도 위 1차 채무원금 14,997,000,000원에 근저당권 채권최고액 합계 19,200,000,000원을 더하여 34,197,000,000원으로 판단한 것으로 보인다. 즉, 채무원금과 근저당권 채권최고액은 분명히 구별되어야 함에도 불구하고, 피청구인은 양자를 섞어서 임의로 중복계산한 것이다. 본건에 대한 부채비율 즉 기본재산 대비 총 채무금원은 현재 14,997,000,000원이 분명하며, 건물과 토지에 공동으로 잡혀있는 19,200,000,000원을 다시 채무액에 합산하여 부채비율을 정하는 것은 채무를 중복계산 한 것으로 명백한 오류라 하겠다. 설령 부채총액을 근저당권 채권최고액을 기준으로 하여 다시 계산한다고 하더라도, 부채비율은 약 43%{=19,200,000,000원(채권최고액 합계) ÷ 44,654,955,000원(토지 및 건물 감정평가액 합계) × 100}에 불과하므로, 부채비율 50% 미만 요건도 충족한다. 따라서 이 사건 신청은 피청구인이 제시한 내부지침에 따른 요건도 모두 충족한 것이다. 2) 의료법은 설립허가에 관한 규정에서 의료기관의‘시설을 갖추는 데 필요한 자금’을 보유하도록 요구하고 있으므로, 법상 요구되는 설립허가의 재정적 요건은‘시설을 갖추는 데 필요한 자금’이지‘기본재산’이 아닌데, 피청구인은 양자를 동일하게 해석하는 오류를 범한 것이다. 가사 기본재산을 허가의 요건으로 보아야 한다고 하더라도, 공정률이 97%(2018. 5. 15. 기준)에 달하고, 준공검사까지 마쳐 이미 상당한 가치를 보유하고 있는 건물을 기본재산에 포함시키지 않은 피청구인의 본 건 불허가처분에는 기본재산의 산정에 심각한 오류가 존재하는 것이다. 이후 위 건물은 등기도 완료되었다. 3) 또한 피청구인 담당자는‘의료법인의 시설을 갖추는 데 필요한 자금’이 아니라‘기본재산’의 가치를 판단기준으로 삼으면서, 위 기본재산 및 부채비율을 산정함에 있어서 위 건물의 가치를 재산에 포함시키지 않은 오류를 범하였다. 준공되어 있다면 기본재산에 포함시켜야 하고, 기본재산은 반드시 등기된 자산일 것을 요하지는 않으며, 가사 등기를 요한다고 하더라도 등기가 완료되었으므로 추완이 가능하다. 감정평가사의 감정서에 의하면, 위 건물의 예상 감정가는 약 330억 원에 이르는바, 이러한 건물을 기본재산에 반영시키지 않았으므로 부채비율도 잘못 산정된 것이다. 대법원 판례에 의하더라도‘완공되지 아니한 상태의 건물이라고 하더라도 최소한의 기둥·지붕·주벽이 이루어져 건물로서의 실질과 외관을 갖추고 있다면 독립된 부동산으로서 그 가치를 인정해서 강제집행의 대상으로 삼을 수 있다’는 입장이다. 따라서 설립허가 여부 판단시 재산을 산정함에 있어서는 건물도 포함시켰어야 마땅하고, 이와 같이 계산하면 청구인은 회계적으로 부채비율을 초과하는 상태가 아니므로, 이 사건 불허가처분 사유는 부존재한 것이다. 4) 아울러 「행정절차법」 제21조에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 처분의 제목, 처분의 내용 및 법적 근거, 의견제출기회 등의 사항을 미리 통지하여야 함에도, 피청구인은 사전통지를 하지 아니하였으므로 절차상 하자도 존재한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 「의료법」 제48조제2항에서 규정하고 있는‘의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는데 필요한 자금’이 충족되었는지 여부는 의료법인의 기본재산을 기준으로 평가하여야 하는데, 청구인은 이 사건 토지를 확보하였고, 건물 또한 건축이 완료되어 등기까지 마친 상태이므로 위 규정의 요건을 충족하였다고 주장한다. 그러나 청구인의 주장대로 해석하면, 극단적인 경우 자기 소유의 재산 하나 없이 빚을 내어 토지와 건물을 확보하여 의료법인을 설립할 수도 있는바, 이러한 경우 과도한 부채로 인한 의료서비스 부실화 등 국민의 의료복지와 보건에 중대한 영향을 미칠 수 있다. 위 규정은 이러한 부작용을 방지하고자 하는 목적으로 규정된 것이며, 따라서 재정적 요건 충족 여부는 기본재산으로 판단하는 것이 타당하다. 2) 「의료법 시행규칙」 제48조에서는 의료법인의 설립허가시 첨부하여야 할 서류로 ① 재산의 종류·수량·금액 및 권리관계를 적은 재산목록(기본재산과 보통재산으로 구분하여 기재) 및 기부자의 인감증명서 및 재산을 확인할 수 있는 서류를 첨부한 기부신청서, ② 부동산·예금·유가증권 등 주된 재산에 관한 등기소·금융기관 등의 증명서 등을 규정하고 있으며, 이 경우 시장은 건물등기부 등본과 토지등기부 등본을 확인하여야 한다고 규정하고 있다. 아울러 보건복지부가 마련한「의료기관개설 및 의료법인 설립운영 편람」에서는 「의료법」 제48조제2항에 관련하여 법인에 출연하는 기본재산은 법인의 실체를 이루는 것으로 의료기관 건립에 충분한 대지와 건물을 갖추어야 하며, 법인에 출연하는 부동산은 담보물권의 설정이나 가등기, 가압류, 가처분 등이 되어있지 아니한 물건만을 인정하나, 담보물권 등이 설정된 경우 법인의 전체 재산에서 부채를 제외한 나머지 금액이 기본재산으로 그 금액이 법인의 목적사업 수행에 지장이 없어야 한다고 규정하고 있다. 따라서 「의료법」 제48조제2항의 충족여부는 의료법인의 기본재산을 기준으로 평가하여야 할 것이다. 3) 또한 청구인은 기부 출연하는 기본재산 토지의 등기부등본과 감정평가서만 제출하였을 뿐 이 사건 건물에 대해서는 법령에서 정하고 있는 건물 등기부등본, 감정평가서 등 필요서류가 일체 제출하지 않았다. 청구인은 이 사건 처분 당시 건물에 대한 감정평가액을 제출하였다고 주장하나, 청구인이 제출한 관련 서류는 이 사건 병원 준공 후 가치에 대한 평가보고서로 실질적으로 이 사건 건물에 대한 감정평가액과는 관계없다. 아울러 제출된 건물에 대한 감정평가표 작성일은 이 사건 처분일 이후인 2018. 5. 24.이므로 청구인의 주장은 사실이 아니다. 아울러 청구인은 이 사건 의료법인의 기본재산에 대한 부채비율을 산정함에 있어 오류가 있다고 주장한바, 다시 검토해 본 결과 부채 금액 산정에 일부 착오가 있었음을 발견하였고, 이 사건 의료법인의 기본재산에 대한 부채비율은 약 56.4%로 정정한다[25,213,000,000원(채권최고액 합계) ÷ 44,654,955,000원(토지 및 건물의 감정평가액 합계)]. 청구인은 2018. 8. 30. 발행된 건물 등기부등본을 제출하며 이 사건 의료법인의 기본재산의 부채비율이 50% 미만이라고 주장하나, 2018. 9. 27. 발행한 건물 등기부등본에 새로이 설정된 근저당권이 있는바, 이를 반영하면 이 사건 의료법인의 부채비율은 위와 같이 50%를 상회하고, 따라서 이 사건 의료법인의 재정적 기초는 부실하다고 판단하여 불허가 처분을 한 것은 정당하다. 이에 관하여 보건복지부 2006년 의료법인 설립운영지침(1병상 당 건축비 3천 만 원 이상, 1병상 당 면적 50㎡로 지역여건과 병상규모에 따라 증감), 2016년 전국 16개 시도와 경기도 자체 법인 설립기준의 평균규모를 보면 1병상 당 건축비 약 4,000만 원 이상, 기본재산 대비 부채율은 약 50% 이하로 규정되어 있다. 4) 아울러 청구인은 이 사건 처분 전 사전통지 절차를 거치지 않았으므로 절차상 하자가 있다고 주장하나, 신청에 의한 수익적 처분에 있어서는 신청에 따른 처분이 행해지지 아니한 경우에는 아직 처분을 신청한 당사자에게 신청과 관련된 권익이 부여되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것이 아니어서 신청에 대한 거부처분을 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 할 수 없으므로 사전통지의 대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2003. 11. 28. 2003두674). 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【의료법】 제48조(설립 허가 등) ①제33조제2항에 따른 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ②의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다. ③의료법인이 재산을 처분하거나 정관을 변경하려면 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ④이 법에 따른 의료법인이 아니면 의료법인이나 이와 비슷한 명칭을 사용할 수 없다. 【의료법 시행령】 제19조(의료법인의 설립허가신청) 법 제48조제1항에 따라 의료법인을 설립하려는 자는 의료법인설립허가신청서에 보건복지부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 제출하여야 한다. 【의료법 시행규칙】 제48조(설립허가신청서의 첨부서류) 영 제19조에 따라 의료법인의 설립허가신청서에 첨부할 서류는 다음 각 호와 같다. 이 경우 시·도지사는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 건물등기부 등본과 토지등기부 등본을 확인하여야 한다. <개정 2009. 4. 29., 2010. 9. 1.> 1. 의료법인을 설립하려는 자(이하 "설립발기인"이라 한다)의 성명·주소·약력(설립발기인이 법인 또는 조합인 경우에는 그 명칭·소재지, 대표자의 성명·주소와 정관 또는 조합 규약 및 최근의 사업활동)을 적은 서류 2. 설립취지서 3. 정관 4. 재산의 종류·수량·금액 및 권리관계를 적은 재산목록(기본재산과 보통재산으로 구분하여 기재) 및 기부신청서(기부자의 인감증명서 및 재산을 확인할 수 있는 서류를 첨부하되, 시·도지사가 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 이를 갈음한다) 5. 부동산·예금·유가증권 등 주된 재산에 관한 등기소·금융기관 등의 증명서 6. 사업 시작 예정 연월일과 해당 사업연도 분(分)의 사업계획서 및 수지예산서 7. 임원 취임 예정자의 이력서(반명함판사진을 첨부한다)·취임승낙서(인감증명서를 첨부한다) 및 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제15조제1항제2호에 따른 기본증명서 8. 설립 발기인이 둘 이상인 경우 그 대표자가 신청하는 경우에는 나머지 설립 발기인의 위임장 나. 판 단 1) 인정사실 의료법인 설립허가신청서, 민원서류 보완요구, 의료법인 설립허가신청 불허가처분서, 사업계획서, 자금조달계획서, 공정확인서, 감정평가서, 의료법인 설립허가 신청관련 질의회신, 건물의 등기사항전부증명서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 4. 3. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 외 4필지에 의료법인(요양병원, 298병상 규모)을 설립하기 위하여 의료법인 설립허가 신청서를 제출하였다. 위 의료법인의 기본재산은 요양병원 설립 신청지로, 평가액은 11,334,830,000원이며, 위 토지에는 채권최고액 15,700,000,000원(대출금 총액은 14,997,000,000원)의 근저당권이 설정되어 있는데 그 상환은 의료기관의 운영수익으로 마련하는 것으로 계획하였고, 보통재산은 제출된 바 없다. 나) 청구인이 신축한 요양병원은 2018. 6. 18.경 건축물 대장이 생성되고 같은 해 2018. 7. 5. 소유권보존등기를 경료하였는데, 그 감정평가액은 33,320,125,000원이며, 현재 위 건물 및 ○○구 ○○○-○ 외 6필지에는 채권최고액 금 25,213,000,000원의 근저당권이 설정되어 있다. 다) 피청구인은 2018. 4. 24.경 보건복지부에 의료법인 설립시 적정 부채비율에 관하여 질의하였고, 보건복지부는 같은 해 5. 9. 법인의 기본재산은 법인의 실체를 이루는 것으로 의료사업의 계속성과 법인 운영의 안정성을 위하여 충분한 기본재산을 갖추어야 하고, 기본재산 대비 적정 부채비율 제한은 필요하다고 판단되며, 현재 16개 시·도 등에서 통상 부채비율을 기본재산의 30~60% 이하 수준으로 운영하고 있는 것으로 확인된다고 회신하였다. 라) 피청구인은 2018. 5. 11. 신청인이 출연하는 기본재산은 약 113억 원인 반면 채무 원금이 약 150억 원에 이르러 부채비율이 100% 이상이므로, 법인의 목적사업 수행을 위한 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있지 아니하다는 이유로 의료법인 설립 불허가처분을 하였다. 2) 「의료법」제48조제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제19조, 같은 법 시행규칙 제48조에 의하면, 의료법인을 설립하려는 자는 의료법인 설립허가 신청서에 재산의 종류·수량·금액 및 권리관계를 적은 재산목록(기본재산과 보통재산으로 구분하여 기재) 및 기부신청서(기부자의 인감증명서 및 재산을 확인할 수 있는 서류를 첨부하되, 시·도지사가「전자정부법」제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 이를 갈음한다)(제4호), 부동산·예금·유가증권 등 주된 재산에 관한 등기소·금융기관 등의 증명서(제5호), 사업 시작 예정 연월일과 해당 사업연도 분(分)의 사업계획서 및 수지예산서(제6호) 등을 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 하며, 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다. 3)의료법인의 설립 허가의 요건에 관하여 규정하고 있는「의료법」제48조제2항은 “의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다”라고 규정하고 있는데, 여기서‘의료기관에 필요한 시설’에는 의료장비 및 의료지원장비 이외 의료기관을 개설할 건물과 그 부지 등도 포함된다. 그리고「의료기관별 시설기준 및 보건복지부 및 그 소속청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」제4조제1항은“주무관청은 법인 설립허가 신청의 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 그 설립을 허가할 수 있다”라고 하면서 제2호로‘목적하는 사업을 할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것’을 들고 있고,「의료기관 개설 및 의료법인 설립운영 편람」은“기본재산은 의료법인의 실체를 이루는 것으로 의료기관의 건립에 충분한 대지와 건물을 갖추어야 하나 설립 허가 시 반드시 사전에 의료기관 개설·운영에 필요한 대지 및 건물을 소유하고 있어야 하는 것은 아니며 토지와 건물을 보유할 수 있는 현금을 소유하고 있어도 가능함. 의료법인에 출연하는 부동산은 담보물권의 설정이나 가등기·가압류·가처분 등이 되어 있지 아니한 물건만을 인정하나, 담보물권 등이 설정된 경우 의료법인의 전체 재산에서 부채를 제외한 나머지 금액이 의료법인의 목적사업 수행에 지장이 없다고 허가권자가 인정할 때에는 그러하지 아니함”이라고 규정하고 있으며,「의료법」제48조제3항은“의료법인이 재산을 처분하려면 시·도지사의 허가를 받아야 한다”라고 규정하고 있는데, 위와 같은 규정은 의료법인이 국민의 건강과 보건에 미치는 영향을 고려하여 비영리법인인 의료법인의 재정 건전성을 확보하여 그 의료법인이 개설하는 의료기관의 안정적인 운영을 도모하고자 하는데 그 취지가 있는 것이다. 따라서 의료법인의 재산, 특히 그 법인이 개설하려는 의료기관의 운영에 필수적인 토지와 건물 및 의료장비 등의 기본재산은 단순히 외형상 그 의료법인이 보유하고 있는 것만으로 족한 것이 아니라 그 의료법인의 재정적 건전성을 인정할 만큼 그 기본재산이 부담하고 있는 채무액이 그 평가액에 비하여 상당한 수준을 유지하여야 하는데, 보건복지부 회신에 의하면 전국 16개 시·도에 있는 의료법인의 기본재산 대비 부채비율은 약 30~60% 정도로 운영되고 있다고 한다. 그런데 청구인이 2018. 4. 3. 피청구인에게 이 사건 의료법인설립허가신청 당시 제출한‘기본재산목록’및‘기부출연신청서’에는 설립하려는 의료법인이 개설하는 의료기관(요양병원)의 부지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 외 4필지의 평가액이 합계 11,334,830,000원이고, 위 토지들은 그 소유자인 청구인 등이 의료법인에 기본재산으로 기부출연한다고 기재되어 있다. 그런데 함께 제출된‘기본재산에 대한 부채내역서’및‘부채증명서’에는 기본재산인 위 토지들에는 근저당권자 하나은행 외 1, 채권최고액 합계 15,700,000,000원(채무원금 합계 14,997,000,000원)의 근저당권설정등기가 마쳐져 있다고 기재되어 있다. 그리고 청구인이 이 사건 의료법인설립허가신청 당시 제출한‘자금조달계획서’및‘의료기관의 시설·장비·인력 등 확보계획서’에는 의료기관의 대지(평가액 11,334,830,000원)는 ‘자체 출연’의 방법으로, 의료기관의 건물(평가액 26,000,000,000원)은 건축 및 설계비용을‘대출’받는 방법으로, 의료시설 및 장비(평가액 2,044,500,000원)는‘자체 출연’의 방법으로 마련하는 것으로 기재되어 있으나, 의료시설 및 장비의 ‘자체 출연’과 관련한 기부출연신청서는 첨부되어 있지 아니하며, 그 이외 다른 출자계획은 포함되어 있지 아니하다. 그렇다면 청구인 등이 이 사건 의료법인의 기본재산으로 개설하려는 의료기관의 대지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 외 4필지를 기부출연을 하더라도 위 토지들에는 그 평가액(합계 11,334,830,000원)을 초과하는 채권최고액 합계 15,700,000,000원(채무원금도 합계 14,997,000,000원으로 위 토지들의 평가액을 초과하고 있다)의 근저당권설정등기가 마쳐져 있고, 위 토지들의 기부출연 이외에 청구인이 이 사건 의료법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하고 있다고 평가할 만한 재산목록, 기부신청서 및 그에 상응하는 등기소·금융기관 등의 증명서를 제출하지 아니한 이상 이 사건 의료법인의 안정적 운영을 담보할 만한 재정 건전성을 인정하기 어렵다 할 것이므로, 즉「의료법」제48조제3항의‘의료법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다’는 의료법인설립 허가의 요건을 갖추었다고 보기 어렵다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 불허가처분은 적법·타당하다. 한편, 청구인은 이 사건 의료법인의 기본재산에 위 토지들 이외 그 지상 건물도 포함시키면 기본재산 대비 부채비율이 약 43%[= 19,200,000,000원(근저당권의 채권최고액 합계) ÷ 44,654,955,000원(토지 및 건물 감정평가액 합계) × 100]에 불과한데, 피청구인은 이 사건 불허가처분 당시 기본재산에서 위 지상 건물을 누락시키고 평가하였기 때문에 이 사건 불허가처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 청구인이 이 사건 의료법인설립허가 신청 당시 제출한‘기본재산목록’ 및‘기부출연신청서’등에는 위 토지들 이외에 그 지상 건물은 기본재산으로 기재되어 있지 아니하고, 위 지상 건물에 대한 건축물대장과 등기부등본도 이 사건 불허가처분 이후에야 처음 작성되었기 때문에 피청구인이 이 사건 불허가처분 당시 공부 상의 기재 등을 통하여 위 지상 건물의 존재를 확인할 수도 없었다. 따라서 청구인의 위 주장도 이유 없다(청구인의 주장대로 위 지상 건물도 기본재산에 포함시키더라도, 위 지상 건물이 부담하고 있는 근저당권의 채권최고액 합계가 25,213,000,000원에 달하여 기본재산 대비 부채비율이 약 56.4% 정도에 이르고, 위 지상 건물에 추가 근저당권설정등기가 지속적으로 마쳐지고 있는 실정에 비추어 보면 위 부채비율이 더 악화될 여지도 있어 보인다). 4)청구인은「행정절차법」제21조에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 처분의 제목, 처분의 내용 및 법적 근거, 의견제출기회 등의 사항을 미리 통지하여 함에도 불구하고, 피청구인은 이 사건 불허가처분을 하기에 앞서 위와 같은 사전통지를 하지 아니하였으므로, 이 사건 불허가처분은 절차상의 하자가 있어 위법하다고 주장한다. 그러나 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부여되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 「행정절차법」제21조제1항에서 말하는‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없는바(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결), 청구인의 위 주장은 이유 없다. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.