의료법인 설립허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로○○ ○○○○빌딩 10층, 11층 및 ○○구 ○○로 ○○○○층에서 ○○병원(이하‘이 사건 병원’이라 한다)을 운영하는 자로, 청구인은 이 사건 병원을 의료법인이 운영하는 형태로 변경하고자 2016. 6. 30. 가칭 ‘의료법인 ○○ 의료재단’이라는 의료법인 설립허가신청을 피청구인에게 하였다. 이에 피청구인은 청구인의 의료법인 설립허가신청을 검토한 결과 의료법인제도의 도입 목적에 부합하지 않고, 현재 의료기관 확충의 필요성이 없다는 이유로 2016. 7. 21. 청구인의 의료법인 설립허가신청 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○의과대학 ○○○병원 정형외과 과장 및 주임교수, ○○정형회과의원 및 ○○병원 병원장 등을 두루 거친 정형외과 전문의로서 위 ○○병원을 의료법인이 운영하는 형태로 변경하고자 2016. 6.경「의료법」제48조에 의거하여 피청구인에게 의료법인(가칭 ○○의료재단) 설립허가를 신청하였다, 그러나 피청구인은 2016. 7. 21. 청구인의 의료법인 설립허가신청이 의료법인제도의 도입 목적(의료의 공공성 제고 및 의료기관 지역적 편중 해소와 의료 불균형해소, 의료취약지역에 의료법인 병원건립 등)에 부합하지 않고, 현재 의료기관 확충 필요성이 없다는 이유로 위 의료법인 설립허가신청을 불허가하는 처분을 하였다. 2) 「민법」제31조에서‘법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다.’고 규정하여 법인이 자유설립을 부정하고 있고, 제32조에서‘학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.’고 규정하여 비영리법인 설립과 관련하여 허가주의를 채용하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 않아 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 참조). 그러나 의료법인은「의료법」에 의해 설립되는 특수법인으로「의료법」제48조에 의하면 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관과 그 밖에 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있고,「의료법 시행령」제20조에 의하면 의료법인은 의료업을 할 때 공중위생에 이바지하여야 하며, 영리를 추구하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 의료법인 설립허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고 있고,「의료법」제33조제2항 각 호에 해당하는 자가 보건복지부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고, 자의적으로 불허가를 해서는 아니 되므로 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다(○○지방법원 2009. 10. 9. 선고 2009구합2796 판결 참조). 행정청의 재량권은 복지행정의 확대 등 행정행위의 복잡 다기화에 따라 그 영역이 날로 넓어지는 추세에 있고 한편 국민의 권익을 아울러 보장하여야 하는 행정목적과 행정행위의 특성에 따라 재량권을 부여한 내재적 목적에 반하여 명백히 다른 목적을 위하여 행정처분을 하는 것과 같은 재량권의 남용이나 재량권의 행사가 그 법적 한계를 벗어나는 경우와 같은 재량권의 일탈은 그 재량권이 기속재량이거나 자유재량이거나를 막론하고 사법심사의 대상이 된다(대법원 1984. 1. 31. 선고 83누451 판결 등 참조). 3) 대법원(2001. 7. 27. 선고 99두2970) 판결은‘재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적위반이나 부정한 동기 등에 근거하여 이루어짐으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부만을 심사하게 되는 것이나, 법원의 심사결과 행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 것이라고 인정된다면 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 그 취소를 면치 못한다.’고 판시하여 행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 경우 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 판단한 바 있다. 대법원(2001. 7. 27. 선고 99두9490) 판결 등은‘재량권의 일탈·남용 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 모든 사정을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교교량하여 판단하여야 한다.’고 판시하였다. 4) 피청구인은 의료법인(가칭 ○○의료재단) 설립취지가 ① 개인병원 설립의사의 노령으로 병원의 지속적인 발전과 생존을 위해 법인 형태로 운영하기 위해서인 점, ② ○○병원장(청구인)의 장인인 ○○○의 유지에 따른 것이라는 점, ③ 병원 경쟁력 강화를 위해 일부 진료과를 특화하여 전문병원으로 전환하기 위한 점 등에 있다고 하면서 이는「의료법」이 의도하는 법인설립의 취지와 목적인 의료의 공공성 확보 및 의료취약 지역의 의료 불균형 해소와 전혀 부합하지 않는다고 하고 있다. 그러나 이는 청구인의 의료법인 설립취지를 오인한 것이다. 피청구인이 열거하고 있는 내용은 청구인의 의료법인 설립취지가 아니라 청구인이 현재 개인소유 형태로 운영하고 있는 의료기관(○○병원)을 일정한 자산이 투입된 의료법인이 운영하는 의료기관으로 전환하고자 하는 과정에서 의료법인 설립의 필요성, 의료법인이 의료기관을 운영할 경우의 장점 등을 간략히 설명한 것에 불과하다. 즉, 청구인의 설립취지서 중‘의료법인 병원으로서의 새로운 출발’이라는 소제목 아래 언급하고 있는 내용은 첫째, 의료기관이 개인병원형태로 운영될 경우 소유자 개인의 진료능력, 병원 운영능력 등에 따라 존폐가 좌지우지 될 수 있고, 환자들에 대한 진료 개선 및 이를 위한 연구 활동 보장 등을 위해서는 법인 형태로 운영되는 것이 보다 적합하다는 것이고, 둘째, 단순히 청구인의 장인(고 ○○○)의 유지에 따라 의료법인을 설립하겠다는 것이 아니라 청구인의 장인이 유언으로 의료법인 설립을 위해 남긴 자산을 의료법인 ○○의료재단에 출연 받게되므로 재단운영에 있어서 재정적으로 문제가 없을 거라는 내용이며, 셋째, 개인병원 형태에서 벗어나 의료법인이 운영하는 의료기관으로 외연이 확장될 경우 일부 진료과목을 특화하여 전문병원으로서 환자들에게 보다 양질의 의료서비스를 제공할 수 있을 거라는 내용이다. 그런데 피청구인은 위 내용을 곡해하여 마치 청구인이 장인의 유지에 따라 개인병원을 계속 존속시키기 위한 한 방법으로 의료법인을 설립하고자 한다는 식으로 사실을 오인하고 있다. 5) 청구인이 의료법인 설립허가 신청당시 제출한 설립취지를 보면 이 사건 병원이 지역거점병원으로서 다양한 역할을 해왔음을 언급하면서 이 사건 병원을 의료법인 운영형태로 전환하여 지역주민들의 건강보건증진 향상에 기여하고자 하는데 본 재단 설립취지 및 목적이 있다고 기재되어 있다. 무엇보다 이 사건 의료법인의 정관 제2조(목적)를 보면‘이 법인은 비영리법인으로서 의료기관을 설치 운영하고, 보건의료에 관한 연구개발 등을 통하여 국민보건 향상에 이바지함을 목적으로 한다.’고 되어 있고, 제3조(사업)에서도 해당사업내용으로‘1. 의료기관의 설치 운영, 2. 지역 영세민 무료 및 무의촌 순회 진료 등 공익을 위한 보건의료사업, 3. 기타 목적 달성에 필요한 부대사업’을 명시하고 있다. 청구인이 제출한 사업계획서를 보더라도 사업의 목적 부분에‘지역사회 거점병원으로서 지역주문의 보건향상에 힘쓰며, 보건의료연구개발을 통한 국민보건향상에 기여함을 목적으로 함.’이라고 되어 있고, 사업의 방침도 각 과의 특화운영(관절 및 척추센터, 골절센터, 외상센터, 재활치료센터 등), 내과 진료센터 분과(일반내과, 소화기내과, 심장내과 등), 지역주민을 위한 종합검진센터 개설 운영 및 다양한 질병관리 프로그램 제공, 저소득층 및 노인을 위한 무료진료사업 확대 실시, 투명경영을 통한 경영합리화라고 명시하고 하고 있다. 또한 사업의 운영계획 부분에서는 지역주민을 위한 건강교양강좌 개설, 건강예방사업 실시 등도 예정하고 있다. 최초 의료법인 제도가「의료법」상에 도입된 배경은 병원급 이상의 의료기관 개설허가요건을 의료법인으로 제한하여 의료의 공익화를 도모하고자 함에 있다. 의료법인제도 도입 취지 가운데 가장 중요한 사유는 의료의 공공성 제고라고 할 것이다. 청구인은 이미 2002년경부터 의료기관 개설 허가를 받아 ○○병원 등 의료기관을 운영해 오고 있는 의사로서 환자들에게 지속적으로 양질의 의료서비스 등을 제공하고, 보다 안정적인 여건에서 공익을 위한 보건의료사업 등을 하기 위해 의료법인을 설립하고자 하는 것이다. 즉, 기존에 개인병원으로 운영되던 ○○병원을 의료법인이 운영하는 형태로 전환하고자 하는 것인 바, 청구인의 이 사건 의료법인 설립취지는 의료법인 제도의 도입 목적인 의료의 공공성 제고, 의료 불균형 해소 등에 부합한다. 피청구인의 이 사건 처분은 사실오인에 근거한 것으로 위법하다 할 것이다. 6) 피청구인은 ○○시 ○○구 인구 503,629명(2016년 6월말 기준)에 종합병원 4개소, 한방병원 3개소, 요양병원 6개소, 치과병원 4개소, 병원 11개소 및 의원 399개소, 의료의 공공성 강화를 위한 500병상 이상의 ○○시 의료원 건립추진 등 의료수요, 의료자원현황, 의료기관 분포, 규모 등 타당성을 검토한 바, 의료법인을 통한 의료기관의 확충 필요성이 없다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이는 재량권의 일탈·남용으로 위법하다 할 것이다. 피청구인은 종합병원, 한방병원, 요양병원, 치과병원 등 각종 의료기관의 수치를 언급하면서 의료수요, 의료자원현황, 의료기관 분포, 규모 등을 바탕으로 타당성을 검토한 결과 의료법인을 통한 의료기관의 확충이 필요 없다고 판단하고 있다. 그러나 위 각종 의료기관의 현황, 분포는 의료법인 설립이나 의료법인이 운영하는 형태의 의료기관 개설과 아무런 관련이 없어 이 사건 의료법인 설립허가 신청의 타당성 심사 기준이 될 수 없다. 「의료법」등 관련 법령에서는 보건복지부령 등에 따라 요건을 갖추어 허가를 받게 되어 있을 뿐 의료기관의 수치 등을 의료법인 설립허가 제한 사유로 규정하고 있지 않음을 고려할 때 막연히 의료기관 과다 등을 이유로 허가신청을 거부할 수는 없다 할 것이다. 법원 또한 요양병원개설신청 불허가처분 취소사건에서 의료기관개설신청 허가와 관련하여 법규상 허가여부에 관한 기준으로 들고 있지 않은 요양병원의 수나 민원 등을 이유로 불허가처분을 내린 경우 위법하다고 판단한바 있다(○○지방법원 2012. 2. 17. 선고 2011구합56668 판결 참조). 무엇보다 청구인은 기존에 개인병원(○○병원)을 개설허가 받아 운영해 오고 있는 의사로 이 사건 병원을 의료법인 운영형태로 전환하고자 의료법인 설립허가를 신청한 것인 바 의료기관의 추가, 확충과는 아무런 관련이 없다. 7) 청구인이 현재 운영하고 있는 이 사건 병원은 의료진 및 직원 54명, 병상수 45개의 병원급 의료기관으로 년 평균 87,379명 상당의 환자들이 이용해 오고 있다. 한편 ○○구 내 병원급 이상 요양기관은 14개소에 불과하며, 그 중 단 4개만이 의료법인이 운영하는 형태이며, 나머지는 모두 개인이 운영하는 의료기관이다. 위 수치에 따르면 병원급 이 상 의료기관 중 개인이 운영하는 형태가 상당한 비중을 차지하고 있는바, 오히려 비영리법인인 의료법인이 운영하는 의료기관의 확대가 필요하다 할 것이다. 현재 이 사건 병원은 개인이 운영하는 병원급 이상 의료기관 중 하나로, 청구인은 이 사건 병원을 의료법인이 운영하는 형태로 전환하여 비영리법인에 의한 의료기관 운영으로 의료의 공공성을 제고하고 확보된 재정을 바탕으로 전문치료센터를 확충하는 등 의료서비스의 질을 향상시킬 예정이다. 이 사건의 경우 이미 개인병원 형태로 운영되고 있는 기존 병원을 의료의 공공성 제고를 위해 의료법인이 운영하는 형태로 전환하고자 의료법인설립 허가를 신청한 것으로 ① 의료기관의 수 증가와 무관하며, ② 피청구인이 이 사건 처분 사유로 들고 있는 의료기관의 수 증가는「의료법」등 관련법령에서 허가여부 기준으로 규정하고 있지 않은 사유인 바, 이 사건 처분은 정당한 사유가 없어 재량권 일탈·남용에 해당한다 할 것이다. 또한 청구인의 의료법인설립허가 신청을 허가함으로써 얻게 되는 이익을 의료의 공공성 제고, 의료 서비스 향상 등 공익임이 명백하다 할 것이나, 피청구인이 의료법인설립허가 신청 거부로 인해 얻게 되는 이익은 무엇인지 뚜렷하지 않을 뿐더라 현재 ○○구 내 의료법인이 운영하는 병원급 이상 의료기관이 매우 적다는 것에 비추어 보더라도 정책적 이유에서 의료법인 설립을 불허가할 사유는 없다 할 것이다. 8) 앞서 본 바와 같이 청구인은 의료의 공공성 제고, 보다 양질의 의료 서비스 제공 등을 위해 의료법인설립허가를 신청하였다. 청구인의 의료법인설립허가 신청은 새로운 의료기관 개설을 목적으로 한 것이 아니라 기존에 개설되어 개인병원으로 운영되고 있는 의료기관을 그 운영형태만 개인운영에서 의료법인 운영형태로 전환하고자 한 것이다. 그런데 피청구인은 청구인의 의료법인 설립취지를 사실 오인하고 단순히 의료기관의 수 증가를 이유로 불허가 처분을 하고 말았다. 이는 명백한 재량권의 일탈·남용이라 할 것이다. 의료의 질을 관리하고 국민의 건강을 보호하고 증진하여야 할 국가의 보호의무에 비추어 보면 의료기관을 영리목적을 가진 개인이 운영하는 것보다 비영리법인인 의료법인이 운영하는 형태가 더욱 의료의 공공성 제고에 부합한다 할 것이다. 나아가「의료법」등 관련법령상 의료법인설립 허가요건을 모두 갖춘 본 사건 신청을 불허가할 사유가 전혀 없다. 이 사건 처분은 의료의 공공성 제고 등 공익목적에도 어긋나며 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이다. 부디 위오 같은 사정을 모두 참작하시어 피청구인의 처분을 취소하여 주기 바란다. < 보충서면 > 9) 청구인은 이미 2002년부터 ○○시에서 의료기관 개설 허가를 받아 이 사건 병원 등 의료기관을 운영해 오고 있는 의료인(전문의)으로서, 피청구인이 우려하고 있는 것처럼 의료인이 아닌 사업가가 의료법인을 설립하여 병원을 운영하는 이른바 사무장 병원 난립의 위험성도 전혀 없다. 청구인은 법인 운영형태로 인력 및 시설 등을 확충하여 환자들에게 지속적으로 양질의 의료서비스 등을 제공하고 보다 안정적인 여건에서 공익을 위한 보건의료사업 등을 하기 위해 의료법인을 설립하고자 함이다. 개인이 병원을 운영하는 것보다 의료법인 형태로 운영하는 것이 의료공공성 제고에 더 부합한다는 점에서 청구인이 오로지 지속적인 병원운영, 경쟁력 강화 등 사익을 위해 의료법인설립 신청을 하였다고 단정하는 것은 부당하다. 청구인은 ○○의료재단 설립 후 ○○병원을 각 과의 특화운영(관절 및 척추센터, 골절센터, 외상센터, 재활치료센터 등), 내과 진료센터 분과(일반내과, 소화기내과, 심장내과 등), 노인성질환 관련 검진센터 등을 갖춘 노인성질환 치료 전문병원으로 개설, 확충할 예정인 바, 위 의료법인 설립의 필요성은 충분하다 할 것이다. 또한, 2014년경 진행된 ○○시의회 행정사무감사에서 ○○구의 경우 ○○구 내 주민 이외에 ○○시 다른 구의 주민이나 근처 ○○, ○○ 거주민들의 의료수요도 고려될 필요가 있다고 지적한 바 있고, 이에 ○○구 보건소장은 의료수요 파악의 미흡함을 인정하였다. 10) 비영리법인인 의료법인의 설립과 관련하여「민법」제32조에서 비영리법인의 설립요건으로‘주무관청의 허가’를 규정하고 있다. 그러나「민법」제32조는 설립자의 단체설립의 자유를 제한하고 헌법이 규정하는 결사의 자유를 부당하게 제한한다는 점, 허가여부가 단체에 대한 국가의 태도·정책에 좌우될 위험이 있다는 점, 무엇보다 주무관청의 재량 범위를 너무 넓게 허용하여 남용의 여지가 크다는 문제점 등이 제기되어 왔다. 따라서 법인 설립과 관련하여 주무관청의 허가와 관련된 재량권 행사는 일정한 한계를 가지고 더욱 엄격하게 판단되어야 할 것이다. 한편 2014년경 ○○시의회 행정사무감사에서 의료법인 개설과 관련한 주무관청(○○시장)의 허가권 남용에 대해 문제제기를 하고 있고, 특히 ○○시 측이 ‘현재 의료법인에 대하여 허가를 제한하는 게 당연하다’는 의견을 낸 데에 대하여 객관적이고 구체적인 기준이 없다는 문제점을 지적한바 있다. 이에 ○○구 보건소장은 ‘의료법인 설립 허가에 있어 의료과잉여부, 공공성 여부 두 가지를 고려하고 있고, ○○시의 경우 의료기관이 부족하지 않다, 기준을 명확히 할 수 없으나 저희 지역에 있는 의료인들이 환자를 유치하는 동향도 감안해야 하고, 지금 의원급들이 상당히 운영이 어렵다, 무작정 많이 내주다 보면 개인의원들, 로컬의원들이 상당히 어려움을 겪게 된다는 의견이 포함된 것이다, 의료법인이 되면 비영리로 운영되어야 하는데 의료인이 아니고 사업가가 병원을 운영할 수 있다, 현재 개업한 의료인들을 감안하지 않을 수 없다.’는 취지로 답변하였다. 피청구인은 근래 들어 의료기관 개설허가를 비롯하여 의료법인 설립 허가를 일절 해주지 않고 있는데 위 내용을 종합하여 보면 피청구인은 개개의 허가 신청에 대하여 의료수요 충족 여부, 의료의 공공성 제고 등 정책적 목적을 고려하여 허가 여부를 판단하는 것이 아니라, 현재 ○○시는 의료공급과잉으로 의료법인 등을 개설허가하게 되면 기존 의원급들 의료기관의 운영이 어려워진다는 전제 하에 현행법상 법인개설에 주무관청의‘허가’가 요건이 이상 애초부터 허가를 내주지 않을 방침을 갖고 있음을 알 수 있다. 이는 명백한 재량권 남용이라 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로○○ ○○○○빌딩 10층(○○○○호, ○○○○호, ○○○○호), 11층(○○○호, ○○○○호) 및 ○○시 ○○구 ○○로○○○, 2층(○○○호, ○○○호, ○○○호)에서 이 사건 병원을 운영하는 자로, 2016. 6. 30. 가칭‘의료법인 ○○의료재단’으로 의료법인설립허가신청을 하였다. 의료법인 도입 목적은 의료의 공공성 제고 및 의료기관 지역적 편중해소와 의료불균형 해소정책의 일환으로 의료취약지역에 의료법인 병원건립(정부의 의료시설 균점화 시책의 정책수단으로 활용)을 목적으로 하고 있으나, 의료법인 ○○의료재단의 설립취지는 첫째, 개인병원 설립 의사의 노령으로 인한 병원의 지속적인 발전과 생존을 위해 법인 형태의 운영, 둘째, 작고하신 ○○병원장의 장인의 유지에 따른 설립추진, 셋째, 병원 경쟁력 강화를 위해 일부 진료과 특화하여 전문병원 전환의 사유를 이유로 의료법인 설립을 신청, 이는 의료법인 설립 도입목적에 부합하지 않아 2016. 7. 21. 불허가 처분을 하였다. 2) 청구인의 의료법인(가칭 ○○의료재단)설립신청에 대한 불허가 처분이 사실 오인 등에 근거한 처분으로서 위법하다는 주장에 대하여 첫째, 의료기관이 개인병원 형태로 운영될 경우 소유자 개인의 진료능력, 병원능력 등에 따라 존폐가 좌지우지 될 수 있고, 환자들에 대한 진료 개선 및 이를 위한 연구 활동 보장 등을 위해 법인 형태로 운영되는 것이 보다 적합하고, 둘째, 단순히 청구인의 장인의 유지에 따라 의료법인을 설립하겠다는 것이 아니라 청구인의 장인의 유언으로 의료법인 설립을 위해 남긴 자산을 의료법인 ○○의료재단에 출연 받게 되므로 재단운영에 있어 재정적으로 문제가 없을 것이라는 내용이며, 셋째, 개인병원 형태에서 벗어나 의료법인이 운영하는 의료기관으로 외연이 확장될 경우 일부 진료과목을 특화하여 전문병원으로서 환자들에게 보다 양질의 의료서비스 제공의 이류로 법인 설립을 신청한 것으로 피청구인은 위 내용을 곡해하여 사실을 오인하고 있다고 하고 있으나, 이는 의료법인 도입 목적인 의료의 공공성 제고 및 의료기관의 지역적 편중 해소, 지역 간 의료불균형 해소정책의 일환으로 의료취약지역에 의료법인 병원 건립을 목적으로 하는 의료법인 설립 취지와 부합하지 않은 개인병원 개설자의 나이를 이유로 하는 병원의 지속적인 발전과 생존, 개설자의 장인 유지에 따른 의료법인 설립, 병원 경쟁력 강화를 위해 일부 진료과를 특화하여 전문병원으로의 전환을 사유로 의료법인 설립을 신청하고 있는 것으로 의료법인을 통한 공공성 제고 보다는 개인병원의 경쟁력 강화, 지속적인 유지를 위한 수단으로 법인설립을 신청하고 있는 것이다. 3) 청구인의 설립취지서 후단의 지역주민들의 건강증진 향상에 기여하는 의료법인 설립취지·목적 및 의료법인(가칭 ○○의료재단)의 정관 제2조를 보면‘이 법인은 비영리법인으로 의료기관을 설치 운영하고 보건의료에 관한 연구개발 등을 통하여 국민 보건향상에 이바지함을 목적으로 한다.’고 되어 있고, 제3조에서도 지역영세민 구료 및 무의촌 순회 진료 등 공익을 위한 보건의료사업을 명시하여 지역주민들의 건강보건 증진 향상에 기여하고자 한다며 의료의 공공성을 강조하고 있으나, 이는 보건복지부 2016. 의료법인 설립운영 편람의 정관(안) 내용을 발췌하여 그대로 옮긴 것으로 타 의료법인 정관에서도 동일하게 목적, 사업 내용을 정하고 있고, 법인이 운영하는 의료기관을 통해 지역 주민들의 건강보건증진 향상에 기여할 수 있다는 주장에 대해서는 납득하기 어렵고, 개인이 운영하는 의료기관을 통해서도 충분히 지역주민의 건강보건증진 향상에 기여하고 있는바, 이와 같은 사유가 의료법인 설립의 근거가 될 수는 없는 것이다. 4) 청구인은 의료기관 수 증가와 무관하며, 의료기관의 수 증가는「의료법」등 관련 법령에서 기준으로 규정하고 있지 않는바, 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용에 해당하며, ○○구 내 의료법인의 병원급 이상이 매우 적어 정책적으로 의료법인 설립을 불허가할 이유가 없다고 주장하나, 현행법령상 비영리법인의 설립허가에 대한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로 의료법인 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판례)고 대법원은 판시하고 있다. 청구인은 의료의 공공성 제고를 위해 의료법인의 전환을 주장하고 있지만 의료법인 설립취지서는 의사의 노령으로 인한 병원 운영의 차질을 이유로 하는 병원의 생존, 개설자의 장인의 유지, 병원 경쟁력 강화 등 개인병원의 지속적 운영을 위해 의료법인을 신청한 것으로 의료법인 제도 도입목적에 부합하지 않아 불허가 되었으며, 보건복지부의 2016. 의료법인설립운영편람은 의료법인 설립허가 시 인근의 의료수요 및 의료자원현황, 의료기관 분포, 규모 등의 적정여부와 의료기관 확충에 관한 정책적 차원에서 그 타당성을 검토하고 의료기관을 운영할 수 있는 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있는지 여부를 심사한 후 허가하도록 하고 있는바, 법인 설립허가 시 법인의 도입목적 및 지역의 의료기관 현황 등을 고려하여 정책적으로 판단하는 것은 당연한 것으로 2016. 6.말 기준 ○○시 의료기관(1,504개소) 중 ○○지역 의료기관은 881개소로 58.6%를 점유하고 있고, 병원급 이상 의료기관 44개소 중 28개소(63.6%)가 ○○구에 편중되어 운영중으로 치과·한방병원을 제외한 ○○구 병원급 의료기관 중 외과진료 중심 병원은 11개소로 52. 4.%를 차지하고 있는 등 의료 수요에 대한 충분한 수의 의료기관이 확보되어 있고, 기존병원의 의료법인 전환을 통해 의료법인 도입목적을 충족한다고 볼 사유가 전혀 없어 불허가 처리된 것으로 청구인의 재량권 일탈·남용하였다는 주장에 대해서는 설득력이 전혀 없는 억지 주장일 뿐이다. 5) 이와 같이 의료법인은 의료의 공공성 제고 및 의료기관의 지역적 편중해소를 목적으로 의료취약지역인 도서벽지·농어촌지역 등 의료이용 불편해소를 위한 경우 또는 해당지역 내 소수 진료과목으로 의료기관 이용이 현저히 불편한 경우, 화상환자 전문 치료 등 개설필요성이 사회적으로 높다고 인정되는 경우 외에는 의료법인 설립을 지양하고 있는바, 가칭 ○○의료재단의 법인설립은「의료법」이 의도하는 법인설립 취지와 목적인‘의료의 공공성확보’ 및‘의료취약지역의 의료 불균형 해소’와 전혀 부합하지 않고 있고, 당해 법인은 2013년에도 의료법인 설립 신청시에도 의료법인 제도 도입 취지 부적정, 부채비율의 사유로 2013. 7. 8. 불허가 처리된바 있으며, 2013년 불허가 처리시보다 부채율 외 개선된 사항이 없고, 오히려 병원 규모는 축소(면적 3,233.23㎡ ⇒ 2,367.48㎡, 병실병상수 22실94병상 ⇒ 12실45병상) 운영되고 있는 실정으로 당해 법인의 설립취지가 병원의 생존, 개설자의 장인의 유지, 병원 경쟁력 강화 등 진료과 특화를 통한 경영개선을 이루고자 법인 설립신청을 하고 있는바, 이는 의료법인 설립 취지에 적합하다 할 수 없고, ○○구 의료수요, 의료자원 현황, 의료기관 분포, 규모 등의 적정여부와 의료기관 확충에 관해 그 타당성을 검토한바 의료법인 제도 도입 목적에 부합하지 않으므로 의료법인설립허가를 불허가 한 것으로 적법·타당한 처분이다. 청구인의 주장처럼 관내 의료기관이 병원경쟁력 강화, 개설자의 노령으로 인한 지속적 병원 운영을 위한 수단으로 의료법인으로 전환코자 한다면 의료인 및 비의료인의 법인 설립은 증가할 것이며, 이는 사회적 문제가 되고 있는 사무장 병원의 난립으로 인한 의료질서 붕괴 등 의료체계의 근간이 흔들릴 우려가 상당하고 당해 법인의 설립 취지가 의료법인 도입 목적에 부합하지 않고, ○○구 의료수요, 의료자원 현황, 의료기관 분포, 규모 등 타당성을 검토하여 정책적으로 단단하고 불허가 한 것이다. 청구인은 사업계획서에 지역주민 보건향상, 보건의료연구개발을 통한 국민보건향상, 저소득층 및 노인을 위한 무료진료사업 확대, 건강교양강좌 개설, 건강예방사업 등 지역주민을 위해 의료법인 설립을 주장하지만, 의료법인 설립의 법적 취지에 주된 목적일 수 없는 것으로 청구인은 의료법인 설립을 통해 병원의 지속적 운영, 경쟁력 강화를 위한 수단으로 의료법인 설립을 추진하는 것으로 청구인의 청구는 이유 없다 할 것으로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【의료법】 제33조(개설 등) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원·병원·요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원·요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. <개정 2009.1.30.> 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 2. 국가나 지방자치단체 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인 5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 제48조(설립 허가 등) ① 제33조제2항에 따른 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정 하는 바에 따라 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ② 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 한다. ③ 의료법인이 재산을 처분하거나 정관을 변경하려면 시·도지사의 허가를 받아야 한다. ④ 이 법에 따른 의료법인이 아니면 의료법인이나 이와 비슷한 명칭을 사용할 수 없다. 제50조(「민법」의 준용) 의료법인에 대하여 이 법에 규정된 것 외에는 「민법」 중 재단법 인에 관한 규정을 준용한다. 【의료법 시행령】 제19조(의료법인의 설립허가신청) 법 제48조제1항에 따라 의료법인을 설립하려는 자는 의료 법인설립허가신청서에 보건복지부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.3.15.> 【의료법 시행규칙】 제48조(설립허가신청서의 첨부서류) 영 제19조에 따라 의료법인의 설립허가신청서에 첨부할 서류는 다음 각 호와 같다. 이 경우 시·도지사는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 건물등기부 등본과 토지등기부 등본을 확인하여야 한다. <개정 2009.4.29., 2010.9.1.> 1. 의료법인을 설립하려는 자(이하 "설립발기인"이라 한다)의 성명·주소·약력(설립발기인이 법인 또는 조합인 경우에는 그 명칭·소재지, 대표자의 성명·주소와 정관 또는 조합 규약 및 최근의 사업활동)을 적은 서류 2. 설립취지서 3. 정관 4. 재산의 종류·수량·금액 및 권리관계를 적은 재산목록(기본재산과 보통재산으로 구분하여 기재) 및 기부신청서(기부자의 인감증명서 및 재산을 확인할 수 있는 서류를 첨부하되, 시·도지사가 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 이를 갈음한다) 5. 부동산·예금·유가증권 등 주된 재산에 관한 등기소·금융기관 등의 증명서 6. 사업 시작 예정 연월일과 해당 사업연도 분(分)의 사업계획서 및 수지예산서 7. 임원 취임 예정자의 이력서(반명함판사진을 첨부한다)·취임승낙서(인감증명서를 첨부한다) 및 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제15조제1항제2호에 따른 기본증명서 8. 설립 발기인이 둘 이상인 경우 그 대표자가 신청하는 경우에는 나머지 설립 발기인의 위임장 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의료법인설립허가 신청서 및 구비서류(정관, 기본재산목록 등), 보건복지부 질의 회신, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로97 ○○○○빌딩 10층, 11층 및 ○○구 ○○로○○○ 2층에서 이 사건 병원을 운영하는 자로, 청구인은 이 사건 병원을 의료법인이 운영하는 형태로 변경하고자 2016. 6. 30. 가칭‘의료법인 ○○ 의료재단’이라는 의료법인설립허가신청을 피청구인에게 하였다. 나) 이에 피청구인은 청구인의 의료법인설립허가신청을 검토한 결과 의료법인제도의 도입 목적에 부합하지 않고, 현재 의료기관 확충의 필요성이 없다는 이유로 2016. 7. 21. 이 사건 처분을 하였다. 다) 2016. 6. 말 기준으로 ○○시 의료기관 1,504개소 중 ○○지역 의료기관이 881개소로 58.6%를 점유하고 있고, 병원급 이상 의료기관 44개소 중 28개소가 ○○구에 개설되어 있다. 라) 기본재산목록에 의하면 청구인의 경우 기본재산 15,672,265,000원 대비 채무원금을 기준으로 할 경우 채무액이 7,621,000,000원이고, 채권최고액을 기준으로 할 경우 채무액이 8,981,000,000원으로 명시되어 있다. 2) 「의료법」제48조제1항에 따르면 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행령 제19조에서 법 제48조제1항에 따라 의료법인을 설립하려는 자는 의료법인 설립허가신청서에 보건복지부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 ○○병원의 운영형태를 개인병원에서 의료법인이 운영하는 형태로 변경을 하고자 의료법인 설립허가를 신청한 것이고, 의료기관을 새로이 설치하는 것이 아니라 기존의 ○○병원의 운영형태만을 변경하는 것으로 청구인이 의료법인을 설립하려는 취지가「의료법」의 의료법인 도입 목적에 어긋남이 없음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 「의료법」 제50조는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 규정하고 있고, 「민법」은 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있으므로, 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념 상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이다.(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결) 이 사건에 관하여 보건대, 기존 개인병원의 의료법인 전환을 통하여 의료법인 도입 목적인 의료의 공공성 제고 및 의료기관의 지역적 편중 해소와 의료불균형 해소정책의 일환으로 의료취약지역에 의료법인 병원건립 목적을 충족시킨다고 볼 수 있는지 여부는, 신규 의료법인신청의 경우보다 조금 더 엄격한 기준이 적용되어야 한다고 보아야 할 것인데, 청구인의 의료법인 설립취지에 비추어 볼 때 의료법인 제도의 도입 목적을 충족시킨다고 보기 어려운 점, 2016. 6. 말 기준으로 ○○시 의료기관 1,504개소 중 ○○지역 의료기관이 881개소로 58.6%를 점유하고 있고, 병원급 이상 의료기관 44개소 중 28개소가 ○○구에 개설되어 운영 중으로 치과, 한방병원을 제외한 ○○구 병원급 의료기관 중 외과진료 중심병원은 11개소인 점 등 의료 수요에 비하여 충분한 수의 의료기관이 설치되어 있는 것으로 보이는 점, 청구인의 경우 기본재산 15,672,265,000원 대비 부채비율을 보면 채무원금을 기준으로 할 경우 채무액이 7,621,000,000원으로 48.6%, 채권최고액을 기준으로 할 경우 채무액이 8,981,000,000원으로 57.3%에 해당하여 의료기관을 운영할 수 있는 재정적 기초가 확립되어 있다고 보기 어려운 점 등을 종합할 때, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.