의사면허자격정지처분 취소

1. 사건개요 청구인이 ○○도 ○○시 ○○동 ○○-○○번지에 있는 ○○의원(이하 ‘이 사건 의원’이라 한다)을 운영하면서 진료비를 허위로 청구하였다는 이유로 피청구인이 2011. 5. 2. 청구인에게 1개월(2011. 8. 1. - 8. 31.)의 의사면허자격 정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인 소속 직원의 착오로 과잉청구된 것으로 청구인이 허위청구의 고의를 가지고 진료비를 청구한 것은 아니다. 나. 조사대상기간 6개월 동안 청구인의 허위청구금액은 139만 651원으로 비교적 적은 금액이고 진료급여비용총액 대비 허위청구금액의 비율이 0.58%로 미미함에도 1월의 이 사건 처분을 한 것은 그 정도에 있어 지나치다. 다. 청구인은 이 사건 처분의 근거가 되는 진료비 허위청구 사실에 대하여 2006. 5. 10. 1,391만 1,380원의 과징금을 납부하였으므로 이 사건 처분의 정당성을 판단하는데 있어 고려되어야 한다. 라. 이 사건 처분은 청구인의 진료비 허위청구가 있은 시점으로부터 무려 6년이 지난 뒤에 있은 것이고 동일한 허위청구사실에 대해 부과된 과징금을 2006년 5월경에 모두 납부하였으므로 이 사건 처분은 지나치게 가혹하고 이미 처벌의 시의 적절성을 상실하였다. 마. 현지조사 당시 조사원 중 1인이 청구인에게 과징금 부과처분 이외의 다른 행정처분은 없도록 하겠다고 말한 사실이 있으므로 이 사건 처분은 신뢰의 원칙에 위배된다. 바. 청구인으로부터 병원의 경영을 위임받은 사용인인 한○○도 직원의 착오로 진료비가 과잉청구된 사실을 전혀 인식하지 못하였고 직원의 「의료법」위반사실만 가지고 청구인의 의사면허에 행정적 제재를 할 수 있는 것은 아니므로 이 사건 처분은 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적인 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 원칙적으로 위반자의 고의나 과실을 요하지 않고, 요양급여비용의 청구는 병원 대표자인 청구인의 관리·감독의무 범위 내라고 보는 것이 합당하다. 나. 허위청구금액의 다소는 이 사건 처분을 함에 있어 이미 고려한 요소이고 이전의 과징금 부과처분과 이 사건 처분은 근거법률을 달리하는 별개의 처분이며 요양기관 업무정지처분 또는 과징금 부과처분을 담당하는 부서와 이 사건 처분을 담당하는 부서가 달라 처분을 하는 과정에서 부득이하게 시간이 소요되었고 개별법령에서 행정제재에 대한 시효를 규정하고 있지 아니하는 한 행정제재와 같은 행정처분을 할 권한은 소멸시효의 대상이 아니며 다른 의료기관 내지 의료인과의 형평성을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하다. 다. 현지조사 담당자가 과징금 부과처분 이외에 별도의 행정처분이 없도록 하겠다는 공적 견해의 표명이 존재하였는지 불분명하고 그러한 공적 견해표명이 있었다고 하더라도 이를 신뢰한 청구인의 사익보다 이 사건 처분에 의해 달성하려는 공익이 더 크므로 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다. 4. 관계법령 구 의료법(2007. 4. 11. 법률 제8366호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제53조제1항제6호, 제53조의3 구 의료관계 행정처분 규칙(2007. 1. 30. 보건복지부령 제383호로 일부 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제4조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 의사 행정처분 알림, 요양기관 현황조회, 확인서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 ○○-○○번지에 있는 의료법인 ○○의료재단 ○○의원(이하 ‘이 사건 의원’이라 한다)을 개설·운영하고 있는데, 피청구인은 2005. 7. 7.부터 같은 달 9일까지 3일 동안 이 사건 의원의 2004. 12. 1.부터 2005. 5. 31.까지의 국민건강보험 요양급여 진료분에 대한 현지조사를 실시하였다. 나. 청구인이 서명·날인한 2005. 7. 9.자 확인서에 의하면, 청구인은 2004. 12. 1.부터 2005. 5. 31.(6개월 진료분, 입원시 퇴원일 기준)까지 건겅보험 수진자 및 의료급여 수급권자에게 요양급여 및 의료급여를 실시하고 그 비용을 청구하거나 본인부담금을 받음에 있어 다음과 같은 사실이 있음을 확인하였다. - 다 음 - ○ 입원환자 이학요법료 허위청구(의료급여 제외) 붙임 1. 이학요법료 허위청구자 명단의 경우 입원환자 중 물리치료를 실시하지 않고 실시한 것으로 요양급여비용을 청구하였음(물리치료대장에 실시 기록 없음) ○ 본인부담금 과다징수(의료급여 제외) 붙임 2. 본인부담금 과다징수자 명단의 경우 히루안(LG 생명과학, A33202481)을 관절강내 주사하고 법정부담금 외에 20,000원 - 25,000원을 별도로 징수하였음(히루안주를 관절강내 주사, 물리치료를 동시에 실시한 경우 히루안주사 인정) 다. 피청구인은 2006. 4. 26. 청구인에게 위 현지조사결과 청구인이 국민건강보험법령 등을 위반하여 사위 기타 부당한 방법으로 보험자 등에게 요양급여비용을 부담하게 한 사실이 있다는 이유로 요양기관 업무정지처분(20일)에 갈음하여 1,391만 1,480원의 과징금 부과처분을 하였고, 이에 따라 청구인은 위 과징금을 모두 납부하였다. 당시 허위청구금액 및 행정처분 산출내역은 다음과 같다. - 다 음 - □ 부당금액 산출내역 ○ 부당금액: 347만 7,870원 ○ 부당금액의 세부산출 내역 - 미실시 이학요법료 청구------------------------------------------139만 651원 입원한 일부 수진자의 경우 물리치료를 실시하지 아니하고 이학요법료를 청구 - 본인부담금 과다징수----------------------------------------------609만 102원 히루안주(LG생명과학)를 관절강내 주사하고 규정된 본인부담금(1만 5,100원 등)을 초과 하여 수진자에게 편측당 2만원 - 2만 5,000원을 별도 징수(160만 3,626원) 물리치료와 관절강내 주사를 동일 날 동시에 실시한 경우 1종만을 산정하여야 함에도 관절강내 주사료를 수진자에게 별도로 징수하고 물리치료료를 요양급여비용으로 청구(48만 5,349원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146033723"> □ 행정처분 산출내역 ┌────────────────┬──────┬────────┬───┬───┬──────┐ │조사대상기간 심사결정 요양급여 │총 부당금액 │월평균 부당금액 │부당 │업무정│과징금 │ │비용 총액(2004. 12. - 2005. 5.) │ │ │비율 │지기간│ │ ├────────────────┼──────┼────────┼───┼───┼──────┤ │218,026,230원 │3,477,870원 │579,645원 │1.59% │20일 │13,911,480원│ └────────────────┴──────┴────────┴───┴───┴──────┘ </img> 라. 피청구인이 2011. 5. 2. 청구인에게 진료비를 허위로 청구하여 행정처분이 의뢰되어 구「의료법」 제53조제1항제6호 및 구「의료관계 행정처분 규칙」 별표 행정처분기준 2. 개별기준 가.(31)에 따라 1개월(2011. 8. 1. - 8. 31.)의 의사면허자격을 정지하는 이 사건 처분을 하였다. 허위청구금액 및 행정처분 산출내역은 다음과 같다. - 다 음 - □ 허위청구금액 산출내역 ○ 허위청구금액: 139만 651원 ○ 허위청구금액의 세부산출 내역 - 미실시 이학요법료 청구-------------------------------------------139만 651원 입원한 일부 수진자의 경우 물리치료를 실시하지 아니하고 이학요법료를 청구 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146034381"> □ 행정처분 산출내역 ┌───────────────┬────────┬──────┬────┬────┐ │조사대상기간 진료급여비용 총액│총 허위청구금액 │월평균 허위 │허위청구│면허자격│ │(2004. 12. - 2005.5. 6개월) │ │청구금액 │비율 │정지기간│ ├───────────────┼────────┼──────┼────┼────┤ │239,422,980원 │1,390,651원 │231,775원 │0.58% │1월 │ └───────────────┴────────┴──────┴────┴────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구 「의료법」 제53조제1항제6호에 의하면, 보건복지부장관은 의료인이 관련서류를 위조·변조하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 진료비를 허위청구한 때에는 1년의 범위 내에서 그 면허자격을 정지시킬 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제53조의3에 의하면, 제53조제1항의 규정에 의한 행정처분의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있다. 이에 따라 구「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 관련 별표 가목의 개별기준 (31)에서 관련서류를 위조·변조하거나 사위 기타 부정한 방법으로 진료비를 허위로 청구한 때에는 의료기관의 월평균 허위청구금액이 20만원 이상 400만원 미만이고 허위청구비율이 0.5% 이상 1% 미만인 경우 1개월의 의사면허 자격정지처분을 하도록 규정하고 있다. 나. 판 단 1) 청구인은 소속 직원의 착오로 과잉청구된 것이지 청구인이 허위청구의 고의를 가지고 진료비를 청구한 것은 아니라고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 청구인은 입원환자 이학요법료 허위청구사실 및 본인부담금 과다징수사실을 확인하였고 달리 소속 직원의 착오로 위반사실이 발생하였음을 입증할 증거가 없으며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 조사 대상기간 6개월 동안 청구인의 허위청구금액은 139만 651원으로 비교적 적은 금액이고 진료급여비용총액 대비 허위청구금액의 비율이 0.58%로 미미함에도 1월의 이 사건 처분을 한 것은 그 정도에 있어 지나치다고 주장하나, 이 사건 처분은 구 「의료법」 제53조제1항제6호 및 구「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 관련 별표의 행정처분기준에 의하여 행하여진 것인바, 위와 같은 기준을 적용하면 위반행위의 정도에 맞추어 자격정지일수가 결정되게 되어 규정 자체의 합리성이 인정되는 점, 위 기준은 자의적인 처분의 여지를 없애고 평등과 비례의 원칙에 따라 권한을 공정하고 합리적으로 행사할 목적에서 행정청 스스로 기속될 의사로 정해 놓은 것인 점 등에 비추어 보면 행정청이 처분을 함에 있어 위 기준에서 정한 것보다 더 무거운 처분을 할 수 없다는 의미에서는 처분의 최고한도를 정한 것이라 할 것이나 한편 특별히 참작할 만한 사유가 있는 아주 예외적인 경우가 아니라면 그 기준대로 처분을 하여야 할 의무가 있다고 할 것이므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 처분의 근거가 되는 진료비 허위청구 사실에 대하여 2006. 5. 10. 1,391만 1,380원의 과징금을 납부하였으므로 이 사건 처분의 정당성을 판단하는데 있어 고려되어야 한다고 주장하나, 요양급여비용을 부당하게 청구한 경우 국민건강보험법령에 따라서 요양기관 업무정지처분을 할 수 있고 관련서류를 위조·변조하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 진료비를 허위청구한 경우 의료법령에 따라서 의사면허자격 정지처분을 병과할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 청구인이 2006. 5. 10. 납부한 과징금은 국민건강보험법령을 위반하여 보험자·가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부당하게 청구하였다는 이유로 요양급여기관에 대한 업무정지처분에 갈음하여 부과된 것이고 이 사건 처분은 청구인이 진료비를 허위로 청구하였다는 이유로 의료법령에 따라 부과된 것이다. 따라서 청구인에 대한 피청구인의 과징금 부과처분과 이 사건 처분은 근거법규를 달리하는 별개의 처분이므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 4) 청구인은 이 사건 처분이 청구인의 진료비 허위청구가 있은 시점으로부터 무려 6년이 지난 뒤에 있은 것이고 동일한 허위청구사실에 대해 부과된 과징금을 2006년 5월경에 모두 납부하였으므로 이 사건 처분은 지나치게 가혹하고 이미 처벌의 시의 적절성을 상실하였다고 주장하는바, 청구인의 주장은 이 사건 처분이 실효 또는 실권의 법리에 위반된다는 취지로 보이므로 이에 대해 살펴본다. 실권 또는 실효의 법리는 법의 일반원리인 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생원칙이며 공법관계 중 관리관계 뿐만 아니라 권력관계에도 적용되고, 동 법리는 본래 권리행사의 기회가 있었음에도 불구하고 권리자가 장기간 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 된 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원 1988. 4. 27. 87누915 판결, 대법원 2005. 10. 28. 2005다45827 판결 등 참조). 이를 구체적으로 살펴보면 첫째 권리자에게 권리행사의 기회가 있었을 것, 둘째 권리자가 장기간 권리를 행사하지 아니하였을 것, 셋째 상대방이 권리자가 권리를 행사하지 않을 것으로 믿을 만한 정당한 기대가 존재할 것 등의 요건이 충족되어야 한다. 위 인정사실에 의하면 피청구인은 이 사건 과징금 부과처분을 한 때로부터 5년 이상이 경과한 후 이 사건 처분을 하였는바, 개별법령에 특별한 규정이 없는 이상 이 사건 처분과 같이 행정법규상 의무위반에 대한 제재처분을 할 권한이 소멸시효의 대상이 될 수 없고 일정한 기간이 지난 사정만으로 청구인의 의무위반사실이 소멸하는 것도 아니며 과징금 부과처분과는 달리 이 사건 처분은 성질상 의사뿐만 아니라 의사가 운영하는 병원 및 위 병원을 방문하거나 입원한 환자들에게 중대한 영향을 미치므로 병원을 방문하는 환자들에게 미치는 영향이 가장 미미한 시기의 선택문제, 입원한 환자들에 대한 조치문제 등으로 의사 및 병원과의 협의가 필수적이고 그들의 의사를 존중할 수 밖에 없다고 할 것인바, 이러한 점에 비추어 볼 때 이 사건 과징금 부과처분을 한 때로부터 5년 정도 지난 후에 이 사건 처분을 하였다고 하여 피청구인이 권리를 행사할 수 있었음에도 장기간 권리를 행사하지 아니하였다고 단정적으로 말하기 어렵다. 그리고 이 사건 과징금 부과처분을 한 때로부터 5년 정도 지났다는 사정만으로 피청구인이 묵시적으로 청구인에게 이 사건 처분을 하지 않을 것으로 믿게 할 만한 정당한 기대를 부여했다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 실효의 법리에 위배된다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 5) 청구인은 현지조사 당시 조사원 중 1인이 청구인에게 과징금 부과처분 이외의 다른 행정처분은 없도록 하겠다고 말한 사실이 있으므로 이 사건 처분은 신뢰의 원칙에 위배된다고 주장하나, 행정법상의 신뢰보호의 원칙이라 함은 행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호가치 있는 경우에 그 신뢰를 보호하여 주어야 한다는 원칙을 말하고, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 이 사건의 경우 피청구인이 청구인에게 요양기관 업무정지처분에 갈음하여 과징금 부과처분을 한 것을 의료법령상 의사면허자격 정지처분을 하지 않을 것이라는 공적인 견해표명을 한 것으로 보기 어렵고, 피청구인이 이 사건 과징금 부과처분을 한 날로부터 5년 이상 이 사건 처분을 하지 않은 것은 사실이지만 그러한 사실만으로 이 사건 처분을 하지 않을 것이라는 공적 견해표명을 한 것으로 보기 어려우며, 달리 피청구인이 청구인에게 이에 관한 공적견해표명을 하였다고 인정할 증거도 없으므로 행정청의 공적 견해표명이 있었다고 보기 어렵다. 그리고 이 사건 처분에 의해 달성하려는 국민보건 향상 및 사회보장 증진이라는 공익이 이 사건 처분들로 인하여 청구인이 입는 경제적 불이익 등보다 더 우월하다고 할 것이므로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다는 청구인의 위 주장을 받아들일 수 없다. 6) 청구인은 병원의 경영을 위임받은 사용인인 한○○도 직원의 착오로 진료비가 과잉청구된 사실을 전혀 인식하지 못하였고 직원의 「의료법」위반사실만 가지고 청구인의 의사면허에 행정적 제재를 할 수 있는 것은 아니므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 청구인은 2005. 7. 9. 입원환자 이학요법료 허위청구사실 및 본인부담금 과다징수사실을 확인하는 내용의 확인서를 작성·제출하였음에도 이제 와서는 자신은 전혀 모르는 일이라는 취지의 주장은 믿을 수 없고 달리 소속 직원의 착오로만 위반사실이 발생하였고 청구인에게 고의 또는 책임을 돌릴 수 있는 사유가 없다고 인정할 만한 특별한 사정도 보이지 않는다. 따라서 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 7) 따라서 청구인이 진료비를 허위로 청구하였다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.