의사면허자격정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 의료기사(물리치료사)에게 그 업무범위를 일탈하게 하였다는 이유로 피청구인이 2004. 2. 21. 청구인에 대하여 15일(2004. 3. 15. ～ 2004. 3. 29.)의 의사면허자격정지처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인이 재진환자에게 의사의 진찰없이 물리치료를 받게 하여 의료법을 위반하였다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 건강보험요양급여행위및그상대가치점수(이하 "건강보험요양급여기준"이라 한다)에 의하면 물리치료, 주사 등을 일시에 처방 지시하여 의사의 진찰행위 없이 매일 또는 반복 내원하여 물리치료, 주사 등을 시술받는 환자의 경우 재진 진찰료 소정점수의 50%를 반영하도록 되어 있는바, 이러한 경우에는 의료법 위반이라고 볼 수 없다는 피청구인 보건의료정책과의 회신문서에 비추어 볼 때, 청구인의 행위는 의료법 위반이라고 할 수 없다. 나. 또한 피청구인이 이 건 처분의 근거로 주장하는 이 사건의 경우, 청구인은 적발 당일 점심식사를 하러 가다가 환자인 청구외 구○○를 만나 의원내 계단에서 인사를 하고, 물리치료실로 가라고 지시하였는바, 이는 청구인이 위 구○○를 시진(視診)한 것이므로 위 구○○에 대한 물리치료가 의사의 진찰없이 이루어진 것이라고 할 수 없어 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다. 피청구인은 청구인이 의료기사에게 의료기사(청구인 의원 물리치료사인 청구외 강○○)의 업무범위를 일탈하여 의료행위를 하게 하였다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 위 강○○은 물리치료사면허를 받은 자로서 환자에게 물리치료를 하였으므로 이는 의료기사의 업무범위를 일탈한 것이라고 할 수 없고, 위 강○○의 진술서에도 의사의 지시에 따라 재진의 경우 간호사의 안내를 받고 물리치료실에서 물리치료를 실시한 후 의사의 면담을 실시하기도 하였다고 기재되어 있어 청구인이 전혀 환자에 대한 진찰을 하지 아니한 것이 아니며, 설령 청구인의 행위가 어떠한 의료관계법령에 위반되었다 하더라도 위 구○○에게 어떠한 손해가 발생한 것도 아니다. 라. 피청구인은 의사의 장기처방지시 등이 명확하게 물리치료기록지 등에 기재되어 있어야 한다고 주장하나, 청구인이 피청구인에게 인터넷으로 물리치료실 기록지의 보관 여부에 대하여 문의하자, 피청구인은 물리치료실 치료기록지는 보관의무가 없다고 회신하였는바, 이러한 회신 내용에 비추어 볼 때 물리치료기록지에 청구인의 지시사항을 기재하지 아니하였다고 하여 청구인의 행위를 의료법 위반으로 보는 것은 부당하다. 마. 건강보험심사평가원광주지원의 공문 등에 따르면 많은 요양기관들이 건강보험요양급여기준에 의하여 매일 또는 반복적으로 내원하는 재진환자의 경우 의사의 진찰없이 물리치료 등을 실시하고, 재진진찰료의 50%를 산정하여 의료급여를 신청하고 있으므로 피청구인이 청구인의 경우만 이를 의료법 위반으로 보아 이 건 처분을 한 것은 부당하며, 만일 이러한 다른 요양기관들의 행위도 잘못이라면 이러한 규정은 마땅히 개정되어야 한다. 바. 행정작용은 그 내용이 보다 구체적이고 명확하여 누구나 공감할 수 있어야 하고, 그 근거가 명확하여야 할 것인바, 행정지도가 행정편의주의식이거나 신의성실에 반할 때, 일반국민의 공익 또는 제3자의 정당한 이익에 반할 경우 새로운 해석 또는 관행에 의하여 불리하게 처리하여서는 아니 되며, 상대방의 의사에 반하여 불리하게 이루어져서는 아니 된다고 생각되는바, 전라남도 소속 단속공무원들의 청구인 의원에 대한 이 건 단속은 이러한 행위에 해당된다고 보여지고, 특히 위 구○○의 경우 청구인의 진술서 등에 의사의 문진을 2회 받았다고 되어 있어 피청구인이 주장하듯이 의사의 진찰을 전혀 받지 아니한 것이 아니며, 또한 청구인은 위 구○○의 동의를 받아 지속적으로 물리치료를 받을 것을 지시하였고, 의사의 처방ㆍ지시에는 구두에 의한 지시도 포함된다고 할 것이므로 청구인이 재진환자에 대하여 기약없이 무한정 물리치료를 하였다는 피청구인의 주장은 지나친 비약이라 할 것이며, 막연히 청구인 의원이 진료비를 부당하게 국민건강보험공단에 청구할 것이라는 피청구인의 주장 또한 부당하므로 이 건 처분은 그 사실관계 및 이유에 있어서 잘못이 있어 취소되어야 한다. 사. 한편, 이 사건 적발당시 단속공무원들은 청구인과 환자인 청구외 구○○에게 강제로 확인서에 서명하도록 하는 등 처벌위주의 단속을 벌였는바, 이러한 단속공무원들의 행위는 재량을 벗어난 부당한 행위임에도 피청구인은 단지 청구인의 위법사실이 적발되었다는 식의 주장만을 하는 것은 합당하지 아니하고, 당시 청구인이 단속공무원의 확인서에 서명을 한 것은 재진환자에게 초진시 물리치료를 계속하라고 환자에게 치료방법을 설명하고 그에 대한 동의를 받았으며, 물리치료사에게 지시를 하였으므로 초진 다음날이나 2-3일 후 내원한 재진환자는 당연히 의사의 진찰이나 별도의 지시가 없을 수밖에 없을 것이라고 생각하였고, 또한 단속공무원이 계속 서명을 강요하여 진료를 기다리는 환자들에게 불편을 주지 않기 위하여 한 것이며, 피청구인이 물리치료사에 대한 청구인의 구두나 전화지시를 인정하지 않으면서 피청구인 소속 공무원과 환자 및 물리치료사와의 전화통화 내용은 이를 이 건 처분의 정당성을 증명하는 자료로 제출한 것은 부당하다. 아. 청구인은 재진환자가 물리치료를 받는 경우 의료급여비용을 기준에 맞게 재진진찰료의 50%로 산정하여 청구하는 등 기준에 따라 의원을 운영하였고, 또한 하루 평균 70-80명의 환자중 이렇게 처방지시에 따라 재진시 물리치료만을 받는 경우는 하루에 1-2명에 불과한데 모든 물리치료환자가 모두 다 진찰행위 없이 물리치료만 받고 가는 것으로 해석하는 것은 현장 실정을 모르는 무책임한 처사이다. 자. 피청구인은 의료기사등에관한법률에서 정하는 "품위손상행위"의 개념을 확대하여 위 강○○의 행위를 여기에 포함시키고 있으나 이는 지나친 확대해석이고, 물리치료기록부에 의사의 지시 등을 누락하였다고 하여 의료기사의 행위를 품위손상행위라고 할 수 없으며, 이를 이유로 의료기사면허자격을 정지한 것은 지나치게 과도한 처분이라고 할 것이고, 또한 이 건 처분의 근거가 된 의료관계행정처분규칙의 규정 자체가 일반인이 알기 어렵게 되어 있어 결국 이러한 근거규정을 이유로 피청구인이 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 차. 이러한 사정에 비추어 볼 때, 청구인은 고의로 중대한 의료법 위반 행위를 한 것이 없음에도 청구인에게 의료법 위반으로 이 건 처분을 한 것은 통상적으로 인정되는 재량의 범위를 벗어난 것이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 건강보험요양급여기준에 매일 또는 반복 내원하여 물리치료 등을 받는 환자의 경우 재진비의 50%를 산정한다는 규정이 있다는 이유로 청구인의 행위는 의료법 위반이라고 볼 수 없다고 주장하나, 이 규정은 초진 이후 재진환자라고 하여 의사의 진료 및 처방없이 물리치료사가 내원하는 환자를 마음대로 물리치료를 할 수 있다는 것이 아니라 의사가 진료를 하고 처방을 할 때 언제부터 언제까지 물리치료를 하도록 일시처방하였을 경우 그 기간동안에 의사의 진찰없이 물리치료를 할 수 있다는 것이고, 여기서 말하는 일시처방은 물리치료처방지에 일시 처방지시한다는 것으로, 여기서 규정하고 있는 내용은 물리치료처방지(physical theraphy record, 프로그래스 또는 닥터오더지)에 ‘일시 처방 지시’한다는 것이며, 이는 동일한 물리치료가 필요한 환자에 대하여 ‘물리치료(표층열치료, 심층열치료, 경피적 신경자극치료) 3일간’과 같은 방법으로 물리치료 등을 장기처방 지시한다는 것을 의미하므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 나. 의료법에 의하면, 의료인 등은 진료기록부를 작성 비치하여야 하도록 되어 있는데, 이는 환자의 상태 등에 대하여 정확하게 기록하여 의사 자신이 이를 이용할 뿐만 아니라 다른 의료관련 종사자에게도 그 정보를 제공하여 환자가 적정한 진료를 제공받을 수 있도록 하는 데 그 취지가 있고, 의료기사등에관한법률에 의하면, 의료기사는 의사의 지도하에 의료행위를 할 수 있는바, 청구인은 물리치료사인 청구외 강○○에게 전화 및 구두로 청구외 구○○에 대한 물리치료를 지시하였다고 주장하나, 모든 환자에 대하여 정상적인 진료처방 없이 전화나 구두로 물리치료를 지시할 수는 없고, 진료기록부 기록, 약처방전 작성을 하고 기타 검사 및 치료를 위한 진료처방전을 발행하여 의료기사 등으로 하여금 의사의 지도하에 업무를 수행하여야 하는 것인데, 청구인의 경우 환자의 치료에 필요한 물리치료 처방지시서 등을 발행하거나 일정한 기간 등을 정하여 장기처방을 하고 그에 따라 물리치료를 하도록 하지 아니하여 결국 청구인은 물리치료 지시처방을 하지 아니하고 무조건 초진이 끝난 환자에 대하여 물리치료를 하도록 한 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 다. 청구외 구○○는 2003. 10. 16.까지 청구인 의원에서 7회의 물리치료를 받았으나, 청구인의 문진은 2회에 불과하고, 처방지시도 없었으며, 또한 청구인 의원에서 위 구○○에 대하여 물리치료를 하였다는 2003. 10. 14.의 경우 진료비명세서에는 포함되어 있으나 물리치료기록부에는 그 사실이 표시되어 있지 아니하고, 2003. 10. 30.의 경우 진료기록부와 물리치료기록부에는 물리치료를 받은 것으로 기록되어 있으나 진료비명세서에는 청구되지 아니하여 이러한 사실에 비추어 볼 때 청구인은 물리치료사로 하여금 임의로 물리치료를 하도록 한 것이므로 이는 의료기사로 하여금 그 업무범위를 일탈하게 한 것으로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 라. 청구인은 위 구○○에 대한 물리치료를 물리치료사인 위 강○○에게 지시하였고, 위 강○○은 물리치료사면허를 가진 자로서 위 구○○에 대한 물리치료는 정당한 업무범위에 포함된다고 주장하나, 청구인이 서명한 확인서에 의하면, 청구인은 재진환자의 경우 의사의 지시없이 물리치료를 받아도 되는 것으로 알고 있었다고 시인하고 있으며, 위 강○○의 진술서에서도 의사의 지시없이 초진 진료내용과 동일하게 치료를 하였다고 시인하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 신빙성이 없고, 피청구인 소속 담당자와 청구인간의 전화통화시 의사의 지시없이 위 구○○에 대하여 물리치료를 하였다고 진술하였으며, 위 구○○도 접수시 간호사가 물리치료실로 가라고 지시하였다고 진술하였으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 마. 한편, 청구인은 전라남도 소속 단속공무원들이 청구인 의원에 대한 지도ㆍ단속을 하는 과정에서 사실을 왜곡하였고, 피청구인은 이러한 사실왜곡을 그대로 원용하였다고 주장하나, 단속공무원들은 의료법을 위반한 청구인을 적발하고 이에 따라 피청구인은 적법한 절차를 거쳐 관계법령이 정하는 기준에 따라 이 건 처분을 하였으므로 이러한 주장은 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부와 관계가 없고, 또한 청구인은 청구인 의원의 물리치료사와 환자와의 전화 통화 내용이 왜곡되었다는 취지의 주장을 하고 있으나, 피청구인은 단지 사실확인을 하였을 뿐이므로 이 건 처분과정에 잘못이 있다고 할 수 없다. 바. 의료법 제53조 및 의료관계행정처분규칙 등에 의하면 의사가 의료기사에게 그 업무범위를 일탈하게 한 때에는 의사면허자격정지 15일의 처분을 하도록 규정되어 있는바, 이 건 사실관계에 비추어 보면 청구인이 위 구○○에 대한 물리치료를 위 강○○에게 지시한 사실을 확인할 수 없고, 또한 이러한 경우 진료비 허위청구 등과 연결되어 궁극적으로는 국민건강보험재정의 악화를 초래할 수 있는 사안이므로, 관련 규정에 따라 피청구인이 한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 의료법 제53조제1항 의료법시행령 제21조제1항 의료관계행정처분규칙 제4조 및 별표 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 처분사전통지서, 의견제출안내, 행정처분서, 확인서, 의견제출서, 물리치료사 진술서, 물리치료기록지, 물리치료 환자명부 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 의사(면허번호 제○○)로서 1997. 5. 8.부터 주소지에서 한솔의원을 운영하고 있다. (나) 청구인과 조사자인 청구외 이주영 및 장기영이 각각 서명한 확인서에 의하면, 청구인은 2003. 10. 16. 청구인 의원에 내원한 환자(재진) 구○○에 대하여 같은 해 10월중 물리치료를 7회 실시하였으나, 환자(구○○)의 진술에 의하면 의사의 문진은 2회만을 받았으며, 5회는 간호사의 안내를 받고 물리치료를 받은 후 귀가하였고, 청구인은 재진환자가 물리치료를 받은 경우 의사 지시없이 물리치료를 받아도 되는 것으로 알고 있었으며, 재진환자의 경우 물리치료후 면담하기도 하였다고 기재되어 있고, 동 확인서는 단속공무원이 대필하고, 청구인이 열람한 후 서명하였다고 기재되어 있다. (다) 청구인 의원 물리치료사인 청구외 강○○의 2003. 10. 16.자 확인서에 의하면, 위 강○○은 2003. 10. 16. 내원한 위 구○○가 재진환자이므로 의사의 지시없이 초진 진료내용과 동일하게 치료를 하였고, 의사의 지시에 따라 재진의 경우 간호사의 안내를 받고 2층에 있는 물리치료실에서 물리치료를 실시한 후 의사와 면담을 실시하기도 한다고 기재되어 있다. (라) 청구외 전라남도지사는 2003. 11. 1. 피청구인에게 청구인이 환자진료를 하지 않고 의료기사(물리치료사)인 청구외 강○○에게 임의로 물리치료를 하도록 지시하여 의료법 제53조제1항제5호를 위반하였다는 이유로 행정처분을 의뢰하였다. (마) 피청구인은 2003. 11. 13. 청구인에게 청구인이 의료법 제53조제1항제5호 및 의료관계행정처분규칙 별표의 행정처분기준에 의하여 의사면허자격정지 15일의 처분을 받을 것임을 사전통지하고 의견을 제출하여 줄 것을 안내하였고, 이에 청구인은 2003. 11. 24. 피청구인 민원실에 청구인의 행위가 의료법 위반인지 여부를 질의하여 이러한 행위는 의료법위반 행위가 되지 않는다는 회신을 받았다는 취지의 의견을 피청구인에게 제출하였다. (바) 청구인은 피청구인 소속 담당자에게 재진환자(1일전 초진시 물리치료가 지속적으로 필요할 것으로 사료된다는 소견을 낸 환자)가 초진 다음날 물리치료만 하고(의사를 보지 않은 상태로) 집에 갔다면 이러한 사항이 의료법 위반행위에 해당되는지 여부에 대하여 질의하자, 피청구인은 2003. 11. 11. 건강보험요양급여기준에서 물리치료, 주사 등을 일시에 처방 지시하여 의사의 진찰행위 없이 매일 또는 반복하여 내원하여 물리치료, 주사 등을 시술받은 경우 또는 주사제를 처방한 당일이 아닌 다른 날에 의사의 진찰없이 주사를 실시한 경우에는 재진진찰료 소정점수의 50%를 산정하도록 규정하고 있어 이 경우에는 의료법 위반이라고 볼 수 없다는 내용의 회신을 하였다. (사) 청구외 건강보험심사평가원광주지원장은 2004. 2. 7. 청구인이 위 구○○에 대한 진료비명세서상의 청구내역에 따르면, 위 구○○는 청구인 의원에 2003년 10월중 14회 내원하였고, 이중 청구인 의원이 의료급여비용을 신청한 것은 재진 50%(물리치료 등 코드 AA222) 7회, 재진진찰료(코드 AA254, 의과의원, 보건의료원내의 의과) 7회 청구로 확인되었으나, 이러한 진료비명세서만으로는 2003. 10. 16. 급여비용 산정에 있어서 청구인이 재진료하지 않고 물리치료만 실시하였는지 여부와 재진료와 물리치료를 병행 실시하였는지 여부를 확인할 수 없다고 청구인에게 회신하였다. (아) 피청구인은 2004. 2. 23. 청구인이 2003. 10. 16.경 물리치료사로 하여금 그 업무의 범위를 일탈하게 하였다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (자) 건강보험요양급여기준(보건복지부 고시 제2002-95호)중 재진진찰료 항목중 주 4.(코드 AA222)에 의하면, 물리치료, 주사 등을 일시에 처방지시하여 의사의 진찰행위 없이 매일 또는 반복하여 내원하여 물리치료, 주사 등을 시술받은 경우 또는 주사제를 처방한 당일이 아닌 다른 날에 의사의 진찰없이 주사를 실시한 경우에는 진찰료중 기본진찰료(재진) 소정점수의 50%를 산정하도록 되어 있다. (차) 청구외 건강보험심사평가원광주지원장은 2004. 3. 24. 청구인에게 진료담당의사가 진찰시 환자의 심신상태 등을 고려하여 의학적인 판단하에 수일간의 물리치료를 실시하도록 일시에 처방하여 환자가 매일 또는 반복 내원하여 의사의 진찰행위 없이 물리치료 등을 실시한 경우 많은 요양기관들이 보건복지부 고시사항에 의거 기본진찰료 소정점수 50%(AA222)를 청구하고 있고, 이러한 개별요양기관의 명단은 공공기관의정보공개에관한법률 소정의 비공개정보에 해당하여 이를 공개할 수 없다고 회신하였다. (카) 청구외 구○○가 작성한 일자 미상의 확인서에 의하면 위 구○○는 2003. 9. 26. 청구인의 의원에서 진찰을 받은 후 꾸준한 물리치료가 필요하다는 진단을 받았고, 2 - 3일에 한번씩 물리치료를 받았으며, 청구인의 적발 당일(2003. 10. 16.) 점심시간이라 물리치료를 받으러 가다가 복도에서 청구인을 만나 "물리치료만 하겠습니다"라고 말을 한 뒤 치료를 받던 중 단속 공무원들이 의료법에 위반된다고 하여 무심코 확인서에 서명을 하였으나, 당시 위 구○○는 진료실에서 의사를 만나야만 진료행위인 줄 알았기에 확인서에 서명하였다고 기재되어 있다. (타) 물리치료기록(physical theraphy record)에 의하면 위 구○○는 2003. 9. 26.부터 2003. 10. 16.을 포함하여 2003. 11. 3.까지 모두 20회의 물리치료(HP, TENS, US 등)를 받은 것으로 되어 있고, 진단명은 LBP(low back pain)로 기재되어 있다. (2) 살피건대, 의료법 제21조 및 동법 제53조제1항제5호, 의료관계행정처분규칙 제4조 및 별표의 규정을 종합하여 보면, 의료인은 각각 진료기록부ㆍ조산기록부ㆍ간호기록부 그 밖의 진료에 관한 기록을 비치하여 그 의료행위에 관한 사항과 소견을 상세히 기록하고 서명하여야 한다고 되어 있고, 의료기사가 아닌 자로 하여금 의료기사의 업무를 하게 하거나 의료기사에게 그 업무범위를 일탈하게 한 때에는 해당 의료인에 대하여 15일간 그 면허자격을 정지시킬수 있다고 규정하고 있는바, 청구인은 물리치료사인 청구외 강○○에게 전화와 구두로 위 환자에게 물리치료를 해주라고 지시하였다고 하나, 위 인정사실에 의하면 청구인이 제출한 기록 등에 의하더라도 청구인이 2003. 10. 16. 위 강○○에게 구체적으로 물리치료를 지시하였다고 볼 만한 사실을 확인할 수 없는 점, 청구인의 의료법 위반행위를 한 2003. 10. 16.자로 작성된 청구인의 확인서 및 위 강○○의 진술서 등에 의하면, 이 사건 당일 청구인이 위 구○○에 대한 진찰을 하였다고 볼 수 없고, 또한 위 구○○와 같은 재진환자의 경우 별도의 진찰없이 물리치료를 하여도 된다고 알고 있었다는 진술이 기재되어 있어 이 사건 적발당일까지도 청구인이 관련 법령을 잘못 이해하고 있었던 것으로 볼 수 있으며, 또한 청구인이 위 구○○를 의원 계단에서 만나 안부를 묻고 물리치료를 받으러 간다는 등의 대화를 나누었다고 하더라도 이러한 것을 의사로서의 전문적인 지식에 의한 진료라고 보기 어려우며, 이를 의사의 시진이라고 보는 것은 사회통념상 수긍하기 어려운 점, 이러한 확인서 등의 작성과 관련하여 청구인은 고도의 전문적인 지식과 경험을 갖춘 의사로서 이러한 확인서의 기재내용 등을 이해하지 못하고 서명하였다거나 달리 단속공무원의 강압 또는 부당한 방법에 의하여 이루어진 것이라고 볼 만한 객관적인 사정이 없는 점 등에 비추어 볼 때 결국 청구인은 의료기사로 하여금 법령이 정하는 업무범위를 벗어난 행위를 하게 하였다고 볼 수 있으므로 피청구인이 관련 법령의 규정에 따라 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 건강보험의료급여기준에서 매일 또는 반복하여 내원하는 재진환자에 대하여는 의사의 진찰없이 물리치료 등을 실시할 수 있고, 이 경우 재진진찰료의 50%를 산정하도록 되어 있으므로, 청구인의 행위는 의료법 위반이 아니라고 주장하나, 위 건강보험의료급여기준에 의하면 의사는 이러한 물리치료 등을 일시 처방한 경우에 이 규정을 적용하도록 되어 있고, 여기서 의사가 물리치료 등을 일시 처방하는 경우라 함은 일정한 물리치료 방법 및 횟수 또는 기간 등을 정하여 이를 처방하는 것을 말한다고 할 것인바, 청구인의 경우 위 구○○에 대한 물리치료를 일시 처방한 사실을 확인할 수 있는 자료가 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.