의사면허 자격정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2017. 2. 6. ~ 2017. 2. 8. 의료기관을 개설하지 아니하고 총 8명의 환자를 대상으로 진료상담, 구강검진, 소독 등 진료행위를 하였다는 이유로 피청구인은 2019. 7. 29. 청구인에게 1개월 15일(2019. 11. 15. ~ 2019. 12. 29.)의 치과의사면허 자격정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「행정절차법」 제22조제1항제3호에 따라 신분·자격을 박탈하는 처분을 할 때에는 청문을 하여야 함에도 피청구인이 청문절차에 대한 안내 없이 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분에는 절차적 위법이 있다. 나. 청구인이 A도 ○○시 ○○구에 있는 ○○○○치과(현 ●●치과의원, 이하 ‘이 사건 치과의원’이라 한다)의 소유권을 양수하는 내용의 계약을 체결한 후 2017. 2. 3.경 관할 자치단체장에게 의료기관 개설신고를 하였고, 담당 공무원은 ‘의료기관 개설신고에 대한 수리는 2017. 2. 10.경 나올 것 같다’고 하였는데, 의료기관 개설신고 수리 날짜가 도래하기 전에 문OO, 염OO 등 예전부터 이 사건 치과의원에서 진료받았던 8명의 기존 환자들(이하 ‘이 사건 환자들’이라 한다)이 내원하여 청구인의 거절에도 불구하고 강력하게 진료를 요청함에 따라 청구인은 민원 발생 등을 우려하여 어쩔 수 없이 이들에 대하여 응급조치 및 기본진료를 진행하였다. 다. 구 「의료법」(2016. 5. 29. 법률 제14220호로 개정되어 2017. 3. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제15조제1항에 따르면 ‘의료인 또는 의료기관 개설자는 진료나 조산요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못한다’고 되어 있고, 같은 조 제2항에는 ‘의료인은 응급환자에게 「응급의료에 관한 법률」에서 정하는 바에 따라 최선의 처치를 하여야 한다’고 되어 있는데, ‘정당한 사유’는 극히 추상적인 개념으로서 이에 해당하는지 여부에 대하여는 피청구인의 유권해석이 있는바, 의료기관 개설신고 수리 날짜가 도래하기 전에 환자들이 내원하여 지속적인 통증을 호소하였고 그들의 구강상태를 확인한 결과 ‘정당한 사유’에 해당하는지 여부를 판단하기 어려운 상황이었기에 청구인은 추후 민원 발생 및 법적 책임이 발생할 수 있다는 판단하에 부득이하게 진료를 할 수 밖에 없었던 것임에도 피청구인이 이러한 사정을 고려하지 않은 채 처분하였다. 라. 신고 대상인 의원급 의료기관 개설의 경우 법령에 규정되어 있는 요건을 갖추어 개설신고를 한 때에 행정청은 원칙적으로 이를 수리하여 신고필증을 교부하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 개설신고 수리를 거부할 수는 없다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두44302 판결). 즉 개설신고를 하는 경우 특별한 하자가 없는 이상 그 신고의 효력은 인정되는 것이지 행정기관의 수리가 신고 효력의 발생요건이 되는 것은 아니다. 따라서 이 사건 치과의원의 경우 개설신고의 효력은 개설신고를 한 2017. 2. 3. 발생한 것으로 보아야 하므로 청구인이 2017. 2. 6. ~ 2017. 2. 8. 이 사건 환자들을 대상으로 한 진료행위는 의료기관을 적법하게 개설하고 진료한 행위에 해당한다. 마. 청구인은 이 사건 환자들의 간절한 부탁에 따라 부득이하게 진료한 것으로서 구 「의료법」 제33조제1항의 예외사항인 ‘환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우’에 해당한다 할 것임에도 피청구인은 이를 조사하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다. 바. 이 사건 환자들의 부탁으로 기초적인 의료행위를 하였을 뿐 영리를 취하거나 악의적인 목적으로 한 것이 아닌 점, 의료기관 개설 신고 수리일이 얼마 남지 않은 상황에서 발생한 점, 위법기간이 2일 정도로서 그 기간이 짧은 점, 이 사건 환자들에게 피해가 발생하지 아니한 점, 청구인이 현재 잘못을 인정하고 깊이 반성하고 있는 점 등을 고려하면 청구인의 위반의 정도는 극히 경미하다 할 것임에도 피청구인이 최고한도의 제재를 하였는바, 이 사건 처분에는 재량권을 남용한 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 처분 전에 청문절차를 거쳐야 한다고 주장하나, 이 사건 처분은 청문절차를 거쳐야 하는 ‘신분·자격의 박탈’에 관한 처분이 아니고 자격정지에 관한 처분이며, 피청구인이 청구인에게 의견진술의 기회를 부여하였으므로, 적법한 절차를 거친 처분이다. 나. 청구인은 구 「의료법」 제15조제1항 및 제2항에서 정하고 있는 진료거부 금지의무 때문에 환자들을 진료하였다고 주장하나, 청구인이 이 사건 환자들에게 한 행위(치아 잇몸의 실밥 제거, 소독 등)는 구 「의료법」 제33조제1항에서 정하고 있는 예외적인 경우인 응급환자 진료라고 볼 수 없고, 청구인은 이 사건 환자들에게 다른 치과의원을 안내했어야 하는바, 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 2017. 2. 3. 개설신고를 했다고 주장하면서 의료기관 개설신고의 효력은 개설신고를 한 때로 보아야 한다며 ‘의료기관을 개설하지 아니하고 의료업을 한 경우’에 해당하지 않는다고 주장하나, 개설신고 증명서를 살펴보면 청구인은 2017. 2. 7. 개설신고 하였고, 의료기관의 개설신고는 강학상 ‘수리를 요하는 신고’이므로 청구인은 의료기관 개설신고증명을 받은 2017. 2. 10.부터 적법하게 의료기관을 개설하였다고 보아야 한다. 라. 이 사건 처분은 구 「의료관계 행정처분 규칙」(2018. 8. 17. 보건복지부령 제587호로 개정·시행되기 전의 것, 이하 같다)에 따라 청구인이 검사의 수사에서 기소유예 처분을 받은 점을 참작하여 감경한 처분이며, 고도의 전문지식을 갖추고 환자의 생명과 건강을 다루는 의사의 사회적 임무나 의료행위가 국민건강에 미치는 영향의 중요성을 고려할 때 청구인의 진료행위는 그 위법성이 작다고 할 수 없는바, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 4. 관계법령 행정절차법 제22조 구 의료법(2016. 5. 29. 법률 제14220호로 개정되어 2017. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제15조, 제33조, 제66조, 제68조, 제84조 구 의료법 시행규칙(2017. 3. 7. 보건복지부령 제484호로 개정·시행되기 전의 것) 제25조 구 의료관계 행정처분 규칙(2018. 8. 17. 보건복지부령 제587호로 개정·시행되기 전의 것) 제4조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 치과의원 양도계약서, 의료기관 개설신고증명서, 행정처분 사전통지서, 의견제출서, 환자 차트, 탄원서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 2. 2. 정OO으로부터 이 사건 치과의원에 대한 소유권을 양도받는 내용의 치과의원 양도계약을 체결하였다. 나. A도 ○○시장은 2017. 2. 10. 청구인에게 의료기관 개설신고 증명서를 발급하였고, 해당 의료기관 개설신고 증명서에 따르면, 이 사건 치과의원의 개설신고일자는 ‘2017. 2. 7.’로 되어 있다. 다. 청구인은 2017. 2. 6. ~ 2017. 2. 8. 총 8명의 이 사건 환자들을 대상으로 진료상담, 구강검진, 소독 등 진료행위를 하였다. 라. ●●지방검찰청 ○○지청은 2017. 3. 30. 청구인의 「의료법」 위반 혐의에 대하여 기소유예하였다. 마. 피청구인은 2019. 7. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 할 예정임을 사전 통지하면서 2019. 7. 24.까지 의견을 제출해 줄 것을 안내하였고, 청구인은 2019. 7. 12. 피청구인에게 다음과 같은 취지의 의견을 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361169"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 2017. 2. 3. 이 사건 치과의원 양도양수가 이루어진 후 의료기관 개설신고를 신청해 놓은 상태에 │ │서(참고로 의료기관 개설신고 수리 날짜는 2017. 2. 10.임) 치과의원 인수인계과정 중 이 사건 │ │치과의원에서 치료가 중단된 환자 몇몇 분이 내원하여 고통과 불편을 호소하여 응급적 처치와 │ │상담을 해 드린 상황이었으며, │ │○ 의료기관 개설 신고증 발급 대기 중 기간, 인수인계 과정 중인 치과의원 내에서 의도적으로 영리 │ │목적을 가지고 한 처치가 아니며, 몇몇 기존환자들의 불편을 덜어 주고자 했던 것임에도 불구하 │ │고 이런 처분은 부당하다 사료되어 이의신청함 │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 피청구인은 2019. 7. 29. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361171"> ┌──────────────────────────────────────────────┐ │○ 처분제목: 치과의사 자격정지처분 │ │○ 처분내용 │ │ - 처분종류: 자격정지 1개월 15일 │ │ - 처분기간: 2019. 11. 15. ~ 2019. 12. 29. │ │○ 처분의 원인이 되는 사실 │ │ - 법 제33조제1항을 위반하여 의료기관을 개설하지 아니하고 의료업을 한 경우 │ │ - 청구인은 2017. 2. 6.부터 2017. 2. 8.까지 의료기관을 개설하지 아니하고 내원한 환자 문OO, │ │염OO에 대하여 치아의 잇몸의 실밥을 제거하고 소독을 하는 등 총 8명의 환자를 상대로 진료상 │ │담, 구강검진, 소독 등을 하였음 │ │○ 검찰처분결과: 기소유예(●●지방검찰청 ○○지청, 2017. 3. 30., 2017년 형제#####호) │ │○ 처분관련 법적근거 │ │ - 구 「의료법」 제66조제1항제10호 및 같은 법 제33조제1항 │ │ - 구 「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 관련 [별표] 행정처분기준(보건복지부령 제283호, 2015. │ │1. 5.) 1. 공통기준 라. 1) 및 2. 개별기준 가. 22) │ │○ 주의사항 │ │ - 자격정지 기간 중에는 일체의 의료행위(국내·외 의료봉사 포함) 수행 불가 │ │ - 대진의 최대 6개월간 사용 가능 │ └──────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제22조제1항에 따르면, 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우(제1호), 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 인허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가 취소의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견 제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우에는 청문을 한다(제1항)고 되어 있고, 구 「의료법」 제84조에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제51조에 따른 설립 허가의 취소, 제58조의9에 따른 의료기관 인증 또는 조건부인증의 취소, 제63조에 따른 시설·장비 등의 사용금지 명령, 제64조제1항에 따른 개설허가 취소나 의료기관 폐쇄 명령, 제65조제1항에 따른 면허의 취소의 처분을 하려면 청문을 실시하여야 한다고 되어 있다. 2) 구 「의료법」 제15조에 따르면, 의료인 또는 의료기관 개설자는 진료나 조산 요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못한다고 되어 있고(제1항), 의료인은 응급환자에게 「응급의료에 관한 법률」에서 정하는 바에 따라 최선의 처치를 하여야 한다(제2항)고 되어 있다. 3) 구 「의료법」 제33조제1항에 따르면, 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우, 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우, 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우, 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우, 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다고 되어 있다. 4) 구 「의료법」 제66조제1항제10호, 제68조 및 구 「의료관계 행정처분 규칙」 제4조, 별표에 따르면, 보건복지부장관은 의료인이 법 제33조제1항을 위반하여 의료기관을 개설하지 아니하고 의료업을 하거나 의료기관 외에서 의료업을 한 경우에는 자격정지 3개월의 처분을 하되, 해당 사건에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받은 경우에는 해당 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 되어 있다. 5) 구 「의료법」 제33조제2항 및 구 「의료법 시행규칙」(2017. 3. 7. 보건복지부령 제484호로 개정·시행되기 전의 것) 제25조 등에 따르면, 의원·치과의원·한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 시행규칙 별지 제14호서식의 의료기관 개설신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 개설하려는 자가 의료인인 경우 면허증 사본, 건물평면도 사본 및 그 구조설명서 사본, 의료인 등 근무인원에 대한 확인이 필요한 경우 면허(자격)증 사본 등을 첨부하여 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 하고, 신고를 받은 시장·군수·구청장은 신고를 수리하기 전에 「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」 별표 5에 따라 의료시설이 갖추어야 하는 소방시설에 대하여 「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률」 제7조제6항 전단에 따라 그 의료기관의 소재지를 관할하는 소방본부장이나 소방서장에게 그 의료시설이 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령을 따르고 있는지에 대한 확인을 요청하여야 하며, 시장·군수·구청장은 신고를 수리한 경우에는 시행규칙 별지 제15호서식의 의료기관 개설신고증명서를 발급하여야 한다고 되어 있다. 그리고 구「의료법」 제33조제3항에 따르면, 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은, 피청구인이 청문을 하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분에는 절차상의 하자가 있다는 취지로 주장한다. 그러나 구 「의료법」 제84조에 따르면, ‘제51조에 따른 설립 허가의 취소, 제58조의9에 따른 의료기관 인증 또는 조건부인증의 취소, 제63조에 따른 시설·장비 등의 사용금지 명령, 제64조제1항에 따른 개설허가 취소나 의료기관 폐쇄 명령, 제65조제1항에 따른 면허의 취소처분’을 하려면 청문을 실시하여야 한다고 되어 있고, 「행정절차법」 제22조에 따르면, 신분·자격의 박탈 처분 시 의견 제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우에 청문을 하도록 되어 있는바, 구 「의료법」 제66조에 따른 면허자격 정지처분인 이 사건 처분은 구 「의료법」 제85조에서 정하고 있는 필요적 청문 실시 대상에 포함되지 아니하고, 신분·자격의 ‘박탈’에도 해당하지 않는다. 따라서 처분의 사전 통지를 거쳐 청구인에게 의견제출의 기회를 부여한 후 이루어진 이 사건 처분에 절차상의 하자가 있다고 보기는 어려우므로, 이 부분 청구인의 주장을 받아들이지 아니한다. 2) 청구인은 구 「의료법」 제15조의 규정에 따라 이 사건 환자들의 진료요구를 거부할 수 없었음에도 피청구인이 이를 고려하지 않은 채 처분하였다고 주장한다. 살피건대, 구 「의료법」 제15조는 의료인 또는 의료기관 개설자의 진료거부 금지에 관하여 규정하고 있으나, 이는 구 「의료법」이 허용하는 진료를 전제로 한 거부 금지의무로 보이는바, 구 「의료법」 제33조제1항에 따라 의료기관을 개설하지 않은 채 이루어지는 진료는 허용되지 않으므로 의료기관 개설신고 수리 전에 진료 요청을 받았다면 의료인이 이러한 요청에 대하여 진료를 거부하는 데에는 정당한 사유가 있다고 할 것이다. 또한 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 환자들에게 진료상담, 구강검진, 소독 등을 하였는바, 이를 두고 청구인이 응급환자에게 「응급의료에 관한 법률」에서 정하는 바에 따라 처치하였다고 보기도 어려우므로, 구 「의료법」 제15조의 진료거부 금지의무 때문에 이 사건 환자들을 진료하였다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 청구인은, 의료기관 개설신고의 성격상 청구인이 개설신고를 한 2017. 2. 3. 개설신고의 효력이 발생하였다고 보아야 하므로 2017. 2. 6. ~ 2017. 2. 8. 진료행위를 한 청구인에 대하여 ‘의료기관을 개설하지 않고 의료업을 한 경우’를 적용하여 제재할 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 의료기관 개설신고에 관하여 정하고 있는 구 「의료법」제33조제2항 및 구 「의료법 시행규칙」 제25조의 규정내용 및 그 취지 등을 종합하면, 행정청은 의료기관 개설신고를 수리함에 있어서 위 개설신고가 형식적으로 적법한지 여부뿐만 아니라 개설신고인이 「의료법」에서 정한 의료인으로서의 자격을 갖추었는지 여부와 의료기관의 종별에 따른 시설·장비의 기준·규격 및 의료인 정원을 갖추고 있는지 여부를 실질적으로 심사하여 수리 여부를 결정하는 것으로 보이는바, 의료기관 개설신고는 ‘수리를 요하는 신고’로서 청구인이 의료기관 개설신고를 언제 하였는지 여부와 관계없이 A도 안성시장이 의료기관 개설신고 증명서를 발급한 2017. 2. 10. 개설신고의 효력이 발생하였다 할 것이므로, 청구인은 이 사건 처분사유인 구 「의료법」 제33조제1항을 위반하여 의료기관을 개설하지 아니하고 의료업을 하였음이 인정된다. 4) 다만, 청구인이 기존 치과의원을 양수하여 동일한 장소에서 이 사건 치과의원을 개원하였고, 2017. 2. 7. 한 청구인의 의료기관 개설신고가 별다른 문제없이 2017. 2. 10. 수리되었음에 비추어 볼 때, 의료인인 청구인이 「의료법」 등에서 규정한 시설 등의 요건이 갖추어진 상태에서 이 사건 환자들을 진료하였다 할 것인 점, 청구인이 의료기관을 개설하지 않고 의료업을 한 기간은 2019. 2. 6. ~ 2019. 2. 8.로서 3일에 불과한 점, 뿐만 아니라 위 3일간 청구인이 진료한 환자 또한 8명에 불과한바, 방문한 환자들의 진료요청을 거부하지 못하여 청구인이 진료한 것으로 보이고, 위 기간동안 청구인이 적극적으로 의료업을 하였다고 보기는 어려운 점, 이 사건 환자들에게 별다른 피해가 발생하지 않은 것으로 보이고 청구인이 반성하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 비록 피청구인이 3개월의 행정처분을 2분의 1로 감경하였다 하더라도, 이 사건 처분은 청구인의 위반행위 정도에 비하여 지나치게 가혹하여 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.