의사면허자격정지처분취소청구

1. 사건개요 ○○신경외과 원장이던 청구인이 환자를 자신이 진찰하지 아니하고 장애진단서를 허위로 작성ㆍ교부한 혐의로 2004. 8. 27. 전주지방법원으로부터 벌금 300만원의 약식명령을 받고, 진료비를 허위로 청구하고 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하였으며 영리를 목적으로 환자를 유인하도록 사주한 혐의로 2004. 12. 29. 수원지방법원(항소심)으로부터 벌금 2,000만원의 형을 선고받자, 피청구인은 2005. 3. 7. 청구인에 대하여 「의료관계 행정처분 규칙」의 행정처분기준에 따라 전주지방법원에서 적시한 의료관계법령 위반행위에 관하여는 3월(2005. 3. 23. ～ 6. 22.), 수원지방법원에서 적시한 의료관계법령 위반행위에 관하여는 5월(2005. 7. 1. ～ 11. 30)의 의사면허자격정지처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 서울 ○○동 ○○교회에서 운영하는 외국인노동자무료진료소인 ‘○○크리닉’의 소장직을 맡아 봉사활동을 하다보니 업무가 과중하여 2003년 9월경 ‘정○○’이라는 의사를 당직 및 파트타임 진료근무자로 고용하였는데, 2003년 10월경부터 정○○이 청구인의 이름을 사용하여 진단서를 남발하는 일이 발생하였고, 청구인은 이로 인해 수사를 받고 벌금 300만원의 처분(약식명령)을 받았으며, 2003년 12월부터 2004년 4월까지 진료비를 허위청구하고 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하였으며 영리를 목적으로 환자를 유인하였다는 이유로 재판에 회부되어 2004년 12월경 벌금 2,000만원을 선고받았다. 나. 청구인이 벌금 300만원(약식명령)의 범죄사실(환자를 자신이 진찰하지 아니하고 장애진단서를 허위로 작성ㆍ교부)에 대하여는 빠른 시일 내에 처분을 받겠다고 2004. 5. 9.부터 2005. 3. 22.까지 피청구인에게 요청하였음에도 피청구인이 상당한 이유 없이 처분을 지체하여 처분함으로서 청구인의 시간상 불이익이 극대화되었다. 다. 또한, 2개의 행정처분의 자격정지기간이 8일간의 간격을 두고 이어져 있어 청구인의 자격정지기간이 실질적으로 8일 연장되어 부당하고, 자격정지사유가 비록 다른 시기에 발생하였다 하더라도 한꺼번에 처분을 하는 경우에는 청구인에 대한 2개의 사유를 병합하여 행정처분을 하는 것이 타당하며, 청구인의 평소 사회에 기여한 공적과 봉사활동을 감안할 때 피청구인의 이 건 처분은 재량범위를 일탈하여 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인에게 빠른 시일 내에 처분을 받겠다고 요청하였음에도 피청구인이 상당한 이유 없이 처분을 지체하여 처분기간상의 불이익이 극대화되었다고 주장하나, 관계법령상 해당 사건에 관하여 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 때에는 감경처분을 할 수 있는 등 청구인의 형사재판결과(2004. 8. 27.자 전주지방법원의 약식명령 후 정식재판 청구 및 확정여부, 2004. 12. 29.자 수원지방법원 항소심 판결선고 후의 확정여부)를 확인할 필요가 있었다. 나. 피청구인은 2004년 11월경 청구인으로부터 전주지방법원의 약식명령문을 모사전송으로 받았으나, 이는 약식명령문 전체가 아닌 일부(2매)였기 때문에 피청구인은 본문(공소사실)을 검토한 후에 법규적용여부를 판단함으로써 처분상의 하자를 미연에 방지할 필요성이 있었는바, 청구인은 공소사실을 포함한 약식명령문 전체를 끝내 제출하지 않았으므로 피청구인이 신뢰보호원칙을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 자격정지사유가 다른 시기에 발생하였다 하더라도 한꺼번에 처분하는 경우에는 2개의 사유를 병합하여 처분하여야 한다고 주장하나, 이는 법령상 또는 조리상으로 근거가 없는 주장일 뿐만 아니라 피청구인에게 병합처분을 하여야 할 의무나 책임이 없으며, 청구인의 각 위법행위에 대하여는 전주지방법원 및 수원지방법원에서 서로 다른 사건으로 의율하여 벌금 300만원 및 벌금 2,000만원을 각각 선고하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 의료법 제18조, 제25조, 제53조 및 제53조의3 의료법 시행령 제21조제1항 의료관계 행정처분 규칙(2004. 3. 31. 보건복지부령 제277호로 개정되기 전의 것) 제4조 및 별표 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정처분의뢰공문(전주지방검찰청, 수원지방검찰청), 의견제출안내문, 의견제출서, 약식명령문(전주지방법원), 판결문(수원지방법원), 행정처분통보서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 전주지방검찰청 검사장은 2004. 3. 16. 피청구인에게, ○○신경외과의 병원장인 청구인(신경외과 전문의) 등 의사 5명이 실제로 장애가 없는 자에 대하여 장애가 있는 것처럼 허위장애진단서를 발급하여 준 혐의를 입건하여 법원에 기소하였으므로 그 대상자에 대하여 행정처분을 하여 줄 것을 의뢰하였다. (나) 피청구인은 2004. 4. 28. 청구인에게 행정처분전 사전통지를 하였고, 청구인은 2004년 5월경 피청구인에게 "전주지방검찰청의 사법처리에 대하여 이의가 없으므로 5월 30일 이내로 행정처분해주시기 바란다"는 의견을 제출하였다. (다) 청구인은 2004. 8. 27. 전주지방법원으로부터 벌금 300만원에 처하는 약식명령을 받았는바, 범죄사실에 의하면, 가정의학과 전문의인 정○○은 2003년 10월 말경 자신이 야간당직 아르바이트를 하던 수원신경외과의 병원장인 청구인에게 명의를 빌려줄 것을 부탁하고 청구인이 이에 승낙을 하여 같은 달 30일경부터 청구인 명의의 장애진단서를 허위로 발급한 것으로 되어 있다. (라) 수원지방검찰청 검사장은 2004. 6. 29. 피청구인에게 형사입건한 의료인의 범죄사실을 통보하고 필요한 행정조치를 한 후 처리결과를 회신해달라고 요청하였는바, 범죄사실 요지는 다음과 같다. - 다 음 - ○ 청구인(○○신경외과 원장), 전○○(△△신경외과 원장), 전△△(수원 및 △△신경외과 사무국장)은 공모하여 2003. 12. 21.경부터 2004. 3. 8.까지 사이에 금품을 제공하고 환자 238명 유인행위 사주 ○ 청구인, 전●●, 전△△은 공모하여 2003. 3. 10.경부터 2004. 2. 9경까지 사이에 총 1,193회에 걸쳐 합계 금 64,117,808원 상당의 교통사고환자 진료비를 허위청구하여 동액 상당을 편취 ○ 청구인, 전△△은 공모하여 2004. 2. 10.경부터 2004. 4. 10.경까지 사이에 총 134회에 걸쳐 합계 금 596만 9,316원 상당의 교통사고환자 진료비를 허위청구하여 동액 상당을 편취 ○ 양승근(수원 및 △△신경외과 간호조무사)은 2003. 9. 26.경부터 2004년 3월경까지 사이에 월 1-2명의 열상환자에 대하여 봉합시술을 하는 등 무면허의료행위를 함 (마) 피청구인은 2004. 7. 5. 청구인에 대하여 첫째, 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 한 혐의, 둘째, 영리를 목적으로 환자를 의료기관으로 유인ㆍ사주한 행위, 셋째, 부당하게 많은 진료비를 허위청구한 혐의로 ‘5월의 의사면허자격정지(사법처리결과에 따라 변동 가능)’를 하겠다는 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2004. 7. 21. 피청구인에게 처분에 대하여 이의제기는 없으며 진료정리관계로 법원판결일부터 1개월 후에 정지처분을 하여달라는 의견을 피청구인에게 제출하였다. (바) 수원지방법원의 2004. 10. 28.자 판결(1심)에 의하면, 청구인은 「의료법」제25조제1항 및 제3항 등이 적용되어 징역 8월, 집행유예 2년을 선고받았는바 판결문에 기재된 범죄사실은 다음과 같다. - 범 죄 사 실 - 청구인(○○신경외과 원장)과 전●●(△△신경외과 원장)은 한 건물에서 형식상 2개의 병원으로 사업자등록을 한 후 전●●의 동생인 전△△으로 하여금 사무국장으로서 2개 병원의 행정업무를 총괄하도록 하면서 수익금을 양분하는 방법으로 동업을 하던 중 , 1) 청구인, 전●●, 전△△은 공모하여 ○ 수원ㆍ△△신경외과 구급차 기사인 정□□에게는 환자유치비 명목으로 환자 1명당 3만원, 타병원 구급차 기사에게는 환자 1명당 6만원을 각 지급하여 환자유인행위를 사주하기로 마음먹고, 2003. 5. 11. 정□□을 구급차 기사로 고용하면서 환자 1명을 데리고 올 경우 3만원을 지급하기로 동인과 약정한 후 2003. 12. 22. 정□□이 환자 1명을 데려오자 유치대가로 3만원을 지급한 것을 비롯하여 2003. 12. 21.부터 2004. 3. 6.까지 총 238명의 환자를 유치하고 그 대가로 합계 금 1,020만원을 지급하여 환자를 유인하는 행위를 사주하고, ○ 실제 진료비 청구명세서대로 진료를 받지 않았음에도 불구하고 마치 진료를 받은 것처럼 허위의 진료비 청구명세서를 작성하여 진료비를 편취하기로 마음먹고, 2003. 3. 10.경부터 2004. 2. 9.경까지 총 1,193회에 걸쳐 치료비 합계 6,411만 7,808원을 각 보험회사에 허위청구하여 동액 상당을 편취하였으며, 2) 청구인, 전△△은 공모하여, 2004. 2. 10.부터 2004. 4. 10.경까지 총 134회에 걸쳐 치료비 합계 596만 9,316원을 각 보험회사에 허위청구하여 동액 상당을 편취하고, 3) 청구인, 전●●, 양○○(간호조무사)은 공모하여, 의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없음에도 불구하고, 2004. 2. 18. 병원응급실에서 양○○이 청구인과 전●●의 지시에 따라 교통사고로 입원한 환자인 황○○(23세)의 이마열상에 대한 봉합시술을 함으로써 무면허의료행위를 하였다. (사) 청구인 등이 1심에서 선고받은 형이 너무 무거워 부당하다는 사유로 항소를 하였고, 수원지방법원(제2형사부)은 2004. 12. 29.원심을 파기하고 청구인에 대하여는 벌금 2,000만원의 형을 선고하였는바, 청구인의 경우 편취금을 공탁하였고 자숙하는 마음으로 2004. 7. 20. 병원을 폐업한 점, 전과가 없는 점 등을 고려할 때 형이 너무 무거워 부당하다고 판단하였다. (아) 피청구인은 2005. 3. 7. 청구인에 대하여, 청구인이 환자를 자신이 진찰하지 아니하고 장애진단서를 허위로 작성하여 교부하였다는 이유(전주지방법원 약식명령에 기재된 범죄사실)로 3월(2005. 3. 23. ～ 6. 22.)의 의사면허자격을 정지하고, 청구인이 진료비를 허위청구하고 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하게 하였으며 영리를 목적으로 환자를 유인하게 하였다는 이유(수원지방법원 판결문에 기재된 범죄사실)로 5월(2005. 7. 1. ～ 11. 30)의 의사면허자격을 정지하는 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가)「의료법」 제53조제1항의 규정에 의하면, 보건복지부장관은 의료인이 의료인으로서 심히 그 품위를 손상시키는 행위를 한 때, 진단서ㆍ검안서 또는 증명서를 허위로 작성하여 교부하거나 진료기록부 등을 허위로 작성한 때, 의료인이 아닌 자로 하여금 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허된 이외의 의료행위를 하게 한 때, 관련서류를 위조·변조하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 진료비를 허위청구한 때 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때에는 1년의 범위 내에서 그 면허자격을 정지시킬 수 있다고 되어 있고, 동조제2항의 위임을 받아서 동법 시행령 제21조제1항제4호는 ‘불필요한 검사ㆍ투약ㆍ수술 등 과잉진료행위를 하거나 부당하게 많은 진료비를 요구하는 행위’를 의료인의 품위를 손상시키는 행위의 한 유형으로 규정하고 있으며, 동법 제53조의3의 규정에 의하면 위 정지처분 등 행정처분의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정하도록 되어 있는바, 동 규정의 위임을 받아 의료인이 「의료법」 및 동법 시행령을 위반한 때의 행정처분기준을 정하고 있는 「의료관계 행정처분 규칙」(2004. 3. 31. 보건복지부령 277호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 같다) 별표 2. 개별기준의 가목(5)의 규정에 의하면, 진단서ㆍ검안서 또는 증명서를 허위로 작성하여 교부한 때에는 ‘자격정지 3월’, 동 기준 가목(16)의 규정에 의하면, 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허된 의료행위외의 의료행위를 하게 하거나 의료인이 면허된 의료행위외의 의료행위를 한 때에는 ‘자격정지 3월’, 동 기준 가목(17)의 규정에 의하면, 영리를 목적으로 환자를 의료기관 또는 의료인에게 소개ㆍ알선 기타 유인하거나 이를 사주하는 행위를 한 때에는 ‘자격정지 2월’, 동 기준 가목(25)의 규정에 의하면, 불필요한 검사ㆍ투약ㆍ수술 등 과잉진료를 하거나 부당하게 많은 진료비를 요구한 때에는 ‘자격정지 2월’의 행정처분을 하도록 되어 있으며, 동 별표 1. 공통기준의 가목(2)의 규정에 의하면, 동시에 2 이상의 위반사항이 있는 경우 각 위반행위에 정한 처분의 기준이 면허자격정지인 때에는 그 중한 처분기준에 나머지 처분기준의 2분의 1을 각각 더하여 처분하도록 되어 있고, 동 기준 다목의 규정에 의하면, 의료관계법령의 위반행위가 법원으로부터 선고유예판결을 받은 때에는 해당 처분기준의 3분의 1의 범위 안에서 감경하여 처분할 수 있다고 되어 있다. (나) 검찰청의 수사결과 및 법원판결문 등 관련자료를 종합하여 보면, 청구인은 허위의 장애진단서를 발급하도록 한 사실(자격정지 3월에 해당), 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 한 사실(자격정지 3월에 해당), 영리를 목적으로 환자를 의료기관으로 유인하도록 한 사실(자격정지 2월에 해당), 부당하게 많은 진료비를 허위청구한 사실(자격정지 2월에 해당)이 모두 인정되고, 피청구인은 전주지방검찰청에서 수사진행한 위 첫째 사안(허위진단서 발급 건)과 다른 시점에서 수원지방검찰청에서 수사진행한 나머지 3개 사안을 별개의 행정처분대상으로 보고 첫째 사안에 대하여는 3월의 자격정지처분을 하고 나머지 3개 사안에 대하여는 이를 병합하여 5월의 자격정지처분[3월 + 1월(2월의 1/2) + 1월(2월의 1/2)]을 하였는바, 이는 의료관계법령의 행정처분기준에 따른 것으로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인은 의료관계법령 위반행위 자체에 대하여는 피청구인에게 이의를 제기하지 아니하였던 것으로 인정되고, 다만, 청구인은 피청구인이 첫째 사안에 대한 행정처분(3월의 자격정지)을 지체함으로 인하여 처분기간상의 불이익을 입었으며, 피청구인이 이 건 처분을 할 때 청구인의 위반행위 전부를 병합하여 행정처분을 하였어야 했다고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 3월 자격정지에 해당하는 위반행위(위 첫째 사안)의 경우 2004. 3. 16. 전주지방검찰청으로부터 피청구인에게 행정처분이 의뢰된 후 2004. 8. 27. 전주지방법원이 청구인에게 벌금 300만원의 약식명령을 내렸고, 피청구인은 당시 약식명령의 범죄사실 전체를 확인하여 청구인의 위법행위가 면허취소에 해당하는지 또는 정지사유에 해당하는지 여부를 신중하게 확인한 후 행정처분을 하여야 할 필요가 있었으나 피청구인은 개인정보보호 등의 차원에서 그 전문의 입수가 어려웠고 청구인으로부터도 이를 제출받지 못하여 행정처분의 기초가 되는 사실의 확인이 되지 아니한 상태였다고 인정되는 점, 청구인의 5월 자격정지에 해당하는 위반행위(나머지 3개 사안)의 경우 2004. 6. 29. 수원지방검찰청으로부터 피청구인에게 행정처분이 의뢰된 후 2004. 12. 29. 항소심에서 벌금 2,000만원으로 감경되었는바 피청구인으로서는 선고유예 등 「의료관계 행정처분 규칙」상의 감경처분기준에의 해당여부를 판단하여 행정처분을 하여야 할 필요가 있었던 점 등에 비추어 볼 때 피청구인이 정당한 사유 없이 청구인에 대한 행정처분을 지체하였다고 보기는 어렵고, 위 첫째 사안과 나머지 3개의 사안은 전주지방검찰청 및 수원지방검찰청에서 서로 다른 시점에서 각각 별개의 사건으로 수사가 진행되어 다른 재판절차를 밟았고 피청구인이 행정처분을 하기 위한 사전준비단계도 달리 진행되었던 점, 위 검찰청에서 각각 처분의뢰된 2 사건의 성질상 같은 시점에 발생한 위반행위로 보아 반드시 병합하여 처분을 하여야 할 만한 뚜렷한 사유가 있다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 볼 때 피청구인이 위 2 사건에 대하여 단지 같은 날 행정처분을 하였다는 사정만으로 청구인의 위와 같은 위반행위 전부를 병합하여 처분하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.