이주대책대상자선정거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 1982. 9. 15.경 철거된 서울 ○○구 ○○동 ○○소재 무허가 건물번호 ○○○○○-○○○○○건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유권자들로서, 2016. 2. 12. 피청구인에게 이 사건 건물이 서울특별시 △△구에서 1982년에 시행한 도시 정비사업의 이주대책대상 건물에 해당하여 신청인들이 이주대책 대상자에 해당함에도 불구하고 당시 이를 누락하였다는 이유로 이주대책대상자 선정 신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2016. 3. 3. 청구인들에게 관련 문서의 부재로 이주대책 대상 해당 유무를 확인할 수 없으니 소명자료를 제출할 것과 민법 제162조에 따른 소멸시효로 인해 신청을 받아들이기 어렵다는 내용의 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인들은 1982. 9. 15.경 철거된 무허가 건물번호 ○○○○○-○○ ○○○건물의 소유권자들로서, 이 사건 건물이 △△구에서 1982년에 시행한 도시 정비사업의 이주대책대상 건물에 해당하여 신청인들이 이주대책 대상자에 해당함에도 불구하고 이를 누락하였다는 이유로 2016. 2. 12. 피청구인에게 이주대책대상자 선정 신청을 하였는데, 피청구인은 ①△△구가 1982년 시행한 도시정비사업 관련 문서를 보관하고 있지 아니하여 구체적인 당해 사건의 사업내용, 이주대책 대상의 범위 및 해당 유무를 확인할 수 없으며, ②가사 이 사건 건물이 이주대책대상 건물이었다고 하더라도 그 권리를 민법 제162조에서 정하는 기간 동안 행사하지 아니하여 소멸 시효가 완성 되었다는 이유로 위 이주대책대상자 선정 신청을 반려하는 처분을 하였다. 나. 청구인 장○○은 1980. 12. 28. 청구 외 황○○로부터 이 사건 건물과 함께 무허가 건물번호 ○○○○○-○○○○○건물을 매수한 뒤, 1981. 8. 20. 매매를 원인으로 하는 소유권이전등기를 경료하였는바, 서울특별시 △△구는 도시정비사업을 실시하면서 1982. 9. 15.경 이 사건 건물 및 ○○○○○-○○○○○건물을 수용하여 철거하였는데, 이 사건 건물 및 무허가 건물번호 ○○○○○-○○○○○건물은 등기부 상으로는 1개의 건물처럼 되어 있으나, 실제로는 2동의 건물로 구성되어 있었는데, 청구 외 황○○가 이 사건 건물과 ○○○○○-○○○○○건물의 룩빙지붕을 걷어내고 계와지붕으로 바꾸어 하나의 건물처럼 사용하며 식당영업을 하였고, 이를 청구인 장○○이 매수하여 리모델링 후 ○○식당이라는 상호로 영업하였으며, 이후 1982. 2. 23. 그 1/2 지분을 청구인 장○게 매도하였다. 이 사건 건물 및 ○○○○○-○○ ○○○건물은 등기부상으로는 1개의 건물처럼 되어 있으나 실제로는 2동의 건물로, △△구는 이를 수용하는 과정에서 청구인들에게 2세대 분의 입주권을 부여하고, 2세대분의 이주비를 지급해야 할 의무가 있었음에도 불구하고, 1984. 4.경 청구인들 에게 ○○○○○-○○○○○건물 1세대분으로 오직 서울시영아파트 10평형 1세대만을 분양하였을 뿐, 이 사건 건물의 수용 및 철거에 상응하는 입주권 및 이주비를 지급 하지 아니하였으므로, 이에 청구인들은 피청구인에게 2016 .2. 이 사건 신청을 하였던 것이다. 그런데 피청구인은 관련 문서를 보관하고 있지 않다고 하면서 오히려 청구인들 에게 소명자료를 제출해달라며 위 신청을 반려하는 취지의 이 사건 처분을 하였는바, 공공용지 특례법시행규칙(1989. 1. 24. 건설부령 제444호로 개정되기 전의 것) 제5조의3은 ‘사업시행자는 제5조의2 제2항의 토지조서 및 물건조서의 작성이 끝나면, 그 조서와 보상의 시기·방법 및 절차등을 기재한 보상계획을 정하여 주요 일간신문에 공고하고, 대상물건의 소유자 또는 권리자에게 개별통지를 하여야 한다. 다만, 대상 물건의 소유자 등이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있다’라고 규정하고 있으며, 공문서 보관·보존규정(1984. 11. 23. 대통령령 제11547호로 폐지되기 전의 것) 제9조에서는 ‘문서는 매안건마다 그 발생·경과 및 완결에 관계되는 문서를 일괄 하여 발생순으로 표지를 사용하여 1건으로 합철한다.’고 정하고 있고, 제26조는 ‘모든 보관철은 년도별·분류번호별·보존기관별로 보존하여야 한다.’라고 규정하고 있으므로, 피청구인은 1982년 ○○○가 시행한 도시정비사업 관련 문서를 보관할 의무가 있다고 할 것이므로, 청구인들에게 소명자료를 제출하도록 요구하는 것은 위법하다고 할 것이다. 다. 또한, 피청구인은 이 사건 건물이 이주대책대상 건물이었고 이주대책 대상자 선정에서 누락되었다고 하더라도 민법 제162조 제1항 및 제2항에 따른 시효소멸로 인해 이주대상자 선정을 신청할 수 없다고 주장하고 있으나, 민법 제162조 제1항 및 제2항에 따른 시효소멸의 대상이 되는 권리는 이미 발생한 구체적인 권리라고 할 것인바, 청구인들이 이 사건 이주대책대상자 선정신청을 하여 구체적인 권리를 아직 취득하지 아니하였으므로 피청구인의 위와 같은 주장은 이유 없으며, 청구인들은 2007. 9월경 ○○세무서로부터 청구인 장○○의 건물을 공매한다는 통지를 받고, 그 공매대상 건물의 면적을 확인하는 과정에서 이 사건 건물이 당시 존재하였다는 사실을 알게 된 것이고, 특히 청구인들이 이 사건 건물이 이주대책 대상 건물이라는 사실을 정확히 알게 된 것은 2015. 7. 1. ○○구 ○○동 ○○번지(건물번호 ○○○○○-○ ○○○○호)의 무허가 건물에 대한 항공영상 판독 요청에 따른 피청구인의 회신에 첨부된 영상을 교부받은 시점이다. 따라서 청구인들이 이주대책대상자 선정 신청을 할 권리는 이 사건 건물이 이주대책대상 건물에 해당함을 알게 된 시기로부터 10년이 경과하지 아니하였으므로 시효기간 경과로 소멸하였다고 볼 수 없으며, 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 관련 도시정비사업은 1984년 4월경 보상절차가 완료된 건으로 무허가건물에 대한 보상절차를 진행할 당시의 소유자가 1인인 1개의 건물이라면, 그 이전에 각기 다른 2인소유의 2개의 건물이었다고 하더라도 1세대분의 입주권을 부여하는 것이 정당하므로, 현재에 이르러 2개의 건물 중 나머지 1개의 건물에 대하여 이주대책 대상자 선정 청구를 한 것은 기보상 건에 대한 중복 청구이고, △△구에서 1982년 시행한 도시정비사업 관련 문서를 확인할 수 없어 청구인의 주장에 대한 소명자료 제출을 요구한 것이며, 청구인의 주장이 사실이라 하더라도 국가재정법 제96조에서 금전의 급부를 목적으로 하는 국가에 대한 권리는 5년 동안 행사하지 않으면 소멸하므로, 청구인의 이주보상금지급 청구권은 시효 소멸하였고, 민법 제162 조 제1항 및 제2항에 따라 채권은 10년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성되므로 청구인의 입주권 역시 시효 소멸된 것으로, 청구인의 이주대책대상자 선정 관련 주장은 이유 없다 하겠다. 나. 가사 이 사건 무허가 건물이 2개라고 하더라도 도시계획사업 등으로 철거되는 기존무허가 건물의 보상은 항공사진 판독에 의한 무허가건물 인정기준일(연면적 85㎡미만 주거용 무허가건축물의 기준일 1982. 4. 8.) 이전에 발생된 건물로 판명되는 경우 주거용이든 부속건물이든 현장건물을 실측하여 보상부서에서 공인감정기관에 감정 의뢰하여 보상금을 결정하고, 2개 이상 공인감정기관 감정가액 산출평균치의 100%를 지급하고, 주거용 건물의 평가액이 50만원 미만일 경우 50만원을 지급하고, 서울특별시 철거민에 대한 국민주택 특별공급규칙 제6조에 의하면 건축물 관리대장에 등재된 용도란의 주택부분의 면적, 철거되는 건물이 건축물관리대장에 주거용으로 등재된 주택이거나 관할동장 및 관할 구청 담당과장의 합동실태 조사결과 주용도가 주거용으로 확인되고 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 부칙 제5조의 무허가 건축물인 경우 보상금 지급을 결정한 면적 중 “주거용에 해당하 는 면적”을 기준으로 아파트 입주권 배정시의 철거건물의 면적을 산정하므로, 당시 ○○구청장은 위 보상절차에 따라 무허가건물 ○○○○○-○○○○○및 □□□□□을 보상기관에서 실측하여 산정된 주거용 면적에 따라 원고들에게 ○○○시영아파트 분양권 및 이주보조금을 지급하였을 것이 명백한바, 청구인의 주장은 어느 모로 보나 이유 없다. 4. 관계법령 민법 제162조, 제166조 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘공공용지 특례법’) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 2016. 2. 12. 피청구인에게 이 사건 건물이 서울특별시 △△구에서 1982년에 시행한 도시정비사업의 이주대책대상 건물에 해당하여 신청인들이 이주대책 대상자에 해당함에도 불구하고 당시 이를 누락하였다는 이유로 이주대책대상자 선정 신청을 하였다. 나. 이에 피청구인은 2016. 3. 3. 청구인들에게 관련 문서의 부재로 이주대책 대상 해당유무를 확인할 수 없으니 소명자료를 제출할 것과 민법 제162조에 따른 소멸시효로 인해 신청을 받아들이기 어렵다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 다. 폐쇄등기부 증명서와 등기사항전부증명서에 의하면, 청구인 장○○은 이 사건 건물인○○구 ○○동 ○○번지 대지 지상 건물을 1980. 12. 28. 청구 외 황○○로부터 매수하여 1981. 8. 20.자로 소유권이전 등기를 경료하였고, 이후 청구인 장○○은 1981. 9. 15. 청구인 장○에게 이 사건 건물 지분의 1/2을 위 매도하였으며, 청구인 장○은 1982. 2. 26.자로 공유지분에 대한 소유권일부이전 등기를 경료하였다. 라. 한편, 피청구인이 2007. 10. 18. 청구인 장○○에게 발송한 ‘기존무허가건물 소유사실회신’ 공문에 의하면, ○○구 ○○동 ○○소재 건물번호 ○○○○○-○○ ○○○호 기존무허가건물의 소유사실 내역과 관련하여 “소유자는 황○○(소유기간 1982. 9. 15.까지), 면적 26.4㎡, 1982. 9. 15. 철거”라는 내용으로 회신하였고, 이후 피청구인이 2014. 5. 20. 청구인 장○○에게 발송한 ‘기존무허가건물 소유사실 회신’ 공문에 의하면, ○○구 ○○동 ○○소재 건물번호 11350-19638호 기존무허가건물의 소유사실 내역과 관련하여 “소유자는 김○○(소유기간 1982. 9. 15.까지), 면적 26.4㎡, 1982. 10. 20. 철거”라는 내용으로 회신하였다. 마. 청구인들은 2015. 6. 15. 피청구인에게 이 사건 건물에 대한 항공영상 판독 신청과 이 사건 건물 철거에 따른 서울○○아파트 입주권 부여 사실 여부 및 이 사건 건물 철거로 인한 이주보조금 50만원 지급 여부 등을 문의하였고, 이에 대하여 피청구인은 2015. 7. 1. 민원회신을 통해 청구인에게 이 사건 건물의 항공사진측량 현황도와 기존무허가건물관리대장 사본을 송부하였고, 이 사건 건물 철거에 따른 시영아파트 입주권 부여 및 이주보조금 지급 여부와 관련하여 해당 사업을 추진한 도봉구에서 관련문서를 보관하고 있지 않다는 내용으로 회신하였다. 바. 한편, 청구인들은 이 사건과 관련하여 피청구인을 상대로 2014. 12. 19. ‘입주권확인’의 소를 제기(2014구합○○○○○)하였고, 위 사건은 2016. 2. 13.자로 원고 패소 확정되었다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 구 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘공공용지 특례법’) 제8조 제1항은 사업시행자는 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주자”라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시한다고 정하고 있다. 한편, 「민법」제162조 제1항은 채권은 10년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 채권 및 소유권 이외의 재산권은 20년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 정하고 있으며, 같은 법 제166조 제1항은 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 구 공공용지 특례법 제8조 제1항에 의하면, ‘사업시행자는 공공사업의 시행에 필요한 토지등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는자(이하 “이주자”라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시한다’라고 규정하고 있고, 구 공공용지 특례법 제8조 제1항 및 같은 법시행령 제5조제5항에 의하여 실시되는 이주대책에 있어 사업시행자는 특별공급주택의 수량, 특별공급대상자의 선정 등에 있어서 재량을 가진다(대법원 1995.10.12.선고94누11279 판결). 따라서, 법령의 규정만으로는 청구인들이 이주대책대상자에 해당하는지 판단할 수 없고, 1982년 도시정비사업 당시 사업시행자가 수립한 이주대책의 구체적인 내용을 확인하여야 청구인들이 이주대책 대상자에 해당하는지 판단할 수 있다. 그런데, 사업시행자가 실시하는 이주대책은 수익적 행정행위로서의 성질을 가지고 있고, 이러한 수익적 행정행위의 발급요건을 구성하는 사실에 대하여는 행정행위의 상대방이 그 입증책임을 부담한다고 봄이 상당하므로(대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결 참조), 청구인들이 이 사건 도시정비사업의 이주대책 대상자가 된다는 사실 역시 청구인들에게 입증책임이 있다고 할 것이다. 제출된 자료에 의하면, 1982년 당시 △△구청장이 시행한 도시정비사업의 사업계획과 그 이주대책의 내용을 확인할 수 없고, 따라서 청구인들이 1982년 당시 이 사건 도시정비사업 구역 내에 무허가 건물을 소유하고 있었다는 사실만으로는 청구인들의 주장을 입증하기 어려운 것으로 보이며, 피청구인이 청구인들의 2016. 2. 12.자 이주대책 대상자 선정 신청에 대하여 소명자료의 제출을 요구하며 거부하는 내용의 회신을 한 이 사건 처분은 적법하다 하겠다. 또한, 청구인들은 이 사건 건축물이 이주대책 대상 건물로서 존재했다는 사실을 2015. 7.1. 피청구인으로부터 항공영상 판독 회신을 받고서야 정확히 알게 되었으므로, 2015년 7월에 이르러서야 이주대책대상자 신청을 할 수 있는 권리를 획득한 것으로, 청구인들의 경우 민법제162조에 의한 소멸시효가 완성되지 않았으며 여전히 이주대책 대상자 선정 신청을 할 권리가 있다고 주장하고 있으나, 민법에서 정한 소멸시효는 객관적으로 권리가 발생하여 그 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하고 그 권리를 행사할 수 없는 동안에는 진행하지 아니하는데, 여기서 ‘권리를 행사할 수 없는’ 경우란 그 권리행사에 법률상의 장애사유, 예컨대 기간의 미도래나 조건불성취 등이 있는 경우를 말하는 것이고, 사실상 권리의 존재나 권리행사 가능성을 알지 못하였고 알지 못함에 과실이 없다고 하여도 이러한 사유는 법률상 장애사유에 해당한다고 할 수 없다고 할 것인바(대법원 2015.09.10. 선고 2015다212220 판결 참조), 청구인들의 사정은 이주대책과 관련한 권리행사를 하지 못한 사실상의 장애일 뿐 그 권리행사에 법률상의 장애사유가 있었던 경우라고 볼 수 없고, 따라서 청구인들의 이주대책대상자 선정신청 및 선정을 통한 입주권 또는 이주보상금에 관한 권리는 해당 도시정비사업이 완료된 1982년경부터 그 소멸시효가 진행된다고 볼 것이어서 그로부터 30여년이 경과한 현재로서는 이미 그 소멸시효가 완성되었다는 점에서도 청구인들의 주장은 이유 없으며, 피청구인의 이 사건 처분은 적법타당하다 하겠다. 가사, 청구인들의 이주대책대상자 선정 관련 소멸시효가 진행되지 않았다고 볼 여지가 있다 하더라도, 실권 또는 실효의 법리에 의해 청구인들에게 이주대책 대상자 선정을 신청할 권리가 기간의 제한 없이 인정된다고 보기 어렵다 할 것인바. 실권 또는 실효의 법리는 법의 일반원리인 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생원칙인 것으로서 이는 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미(대법원 1991.7.26. 선고 90다15488 판결)하는 것으로, 위에서 본 바와 같이 구 공공용지 특례법 상의 이주대책은 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 공고한 후, 이주자가 입주권 등을 취득 하기를 희망하여 절차에 따라 이주대책대상자 선정신청을 하고, 사업시행자가 이에 대하여 선정여부를 결정한다 할 것이며, 통상 사업시행자의 이주대책 수립 시 이주대책대상자 선정 신청기간을 정하여 공고하고, 이 사건의 경우에도 사업시행자가 해당 정비사업 시행 당시인 1982년경 이주대책대상자 선정 신청기간을 정하여 공고하였을 것이므로, 청구인들이 도시정비사업시행으로부터 30년 이상 경과한 시점에 이르러 이주대책대상자 선정 신청을 하는 것은 신의성실의 원칙에 반하여 허용되지 않는다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.