이주대책대상자 제외처분 이의신청 기각결정 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 청구인 소유의 ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ○○리(이하 ‘○○리’라 한다) ***-a번지 토지 및 지상건축물이 ‘□□□계획지구개발사업 및 택지개발사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 편입되자, 2014. 7. 11. 피청구인에게 이주대책대상자로 선정해 달라고 신청하였으나, 피청구인은 2015. 4. 29. 청구인에게 이주대책대상자에서 제외한다고 통지하였다. 나. 이에 청구인은 2015. 5. 27. 피청구인에게 이의신청하였고, 피청구인은 이주대책대상자 여부를 다시 심사한 결과 청구인이 ‘부적격’으로 확정되었다는 이유로 2015. 7. 10. 청구인에게 이주대책대상자 제외처분 이의신청 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 ○○리 ***-a, ***-c번지 토지를 취득할 당시 그 지상 건물이 무허가건물인 줄 알고 위 토지에 대해서만 등기를 마쳤고, 그 지상 건물까지 포함하는 거래임을 매도인·매수인 상호 간에 확인하여 위 토지 및 건물을 매수하였다. 나. 청구인은 1993년부터 ○○리 ***-a, ***-c번지 지상 건물에 거주하였으며, 이러한 사실은 전기사용료 납부내역서, 주민세 납부사실 등을 보면 알 수 있다. 다. 청구인은 ○○리 ***-a, ***-c번지 토지와 함께 그 지상 건물을 취득하였으나, 위 건물의 보존등기만을 부득이한 사유로 뒤늦게 한 것이다. 라. 대법원 91누8692 판결 등에 따르면, 청구인은 피청구인의 택지개발예정지구 고시 이전에 ○○리 ***-a, ***-c번지 지상 건물을 양수하여 실질적인 처분권을 갖고 있었으므로 이주대책대상자에 포함된다. 3. 피청구인 주장 건물등기부등본에 따르면 청구인은 2006. 5. 26.자로 ○○리 ***-a, ***-c번지 지상 건물을 소유하였는바, 이 사건 사업지구 이주대책 대상기간(2004. 12. 23.부터 보상계약체결일 또는 수용재결일) 이후 동 건물을 소유하였으므로 이주대책대상자에서 제외되었다. 4. 관계법령 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 등기부등본, 건축물대장, 주민등록표 초본 등에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. ㅇㅇ도 ㅇㅇ시장은 2005. 12. 23. ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, ㅇㅇ면 일원의 면적 17,825천㎡에 대한 개발계획인 △△계획지구에 대하여 2005. 12. 23.부터 2006. 1. 9.까지 14일 동안 주민공람을 실시함을 공고(ㅇㅇ시 공고 제2005-**호)하였다. 나. 구 건설교통부 장관은 2006. *. 21. ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, ㅇㅇ면 일원의 면적 17,461천㎡를 △△계획지구 및 택지개발예정지구로 지정하고 동 지구의 사업시행자를 ㅇㅇ도와 피청구인으로 지정하여 이를 고시(구 건설교통부 고시 제2006-**호)하였다. 다. 구 국토해양부장관은 2008. *. *0. ‘△△계획지구 및 택지개발예정지구’에 대하여 ‘□□□계획지구 및 택지개발예정지구’로 명칭변경 및 이 사건 주택이 포함된 토지 등에 대한 계획개발 승인 등을 고시(구 국토해양부고시 제2008-**호)하였고, 2012. *. 3. ‘□□□계획지구 및 택지개발예정지구’를 이 사건 사업지구로 명칭변경 등을 고시(구 국토해양부고시 제2011-**호)하였으며, 2013. *. *4. 이 사건 사업 지구 지정 변경 승인 및 개발계획 변경 승인 등을 고시(구 국토해양부 고시 제2012-***호)하였다. 라. 피청구인 등 이 사건 사업시행자는 2009. 9. 11. 이 사건 사업과 관련된 토지보상계획을, 2011. 12. 29. 이 사건 사업지구 지정에 따른 지장물 보상계획을 공고하였다. 마. 피청구인은 2014. 6. 10. 이 사건 사업지구에 대한 이주 및 생활대책 시행 및 신청안내를 하였는데, 그 중 이주자택지(단독주택용지) 공급에 대한 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149368913"> - 다 음 - ┌────┬──────────────────────────────────────────┐ │구분 │내용 │ ├────┼──────────────────────────────────────────┤ │대상자 │? △△계획지구 주민 공람·공고일(2005. 12. 23.) 1년 이전부터 보상계약체결일(또는 수│ │ │용재결일)까지 계속하여 가옥을 소유하고 그 가옥에 계속 거주한 분으로, 사업시행 │ │ │자로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 사업시행으로 인하여 이주하는 분 │ │ │ ※ 무허가 건물 소유자, 법인, 단체는 제외 │ ├────┼──────────────────────────────────────────┤ │공급기준│? 1세대 1필지 │ │ │(생계를 같이 하는 동일세대가 2 이상의 가옥을 소유한 때에도 1필지 공급) │ ├────┼────────────┬─────────────────────────────┤ │대상토지│? 점포겸용 단독주택용지│? 1필지당 265㎡이하 │ │및 ├────────────┼─────────────────────────────┤ │기준면적│? 주거전용 단독주택용지│? 1필지당 330㎡이하 │ │ ├────────────┼─────────────────────────────┤ │ │? 블록형 단독주택용지 │? 당해 단위 블록내 개별필지의 평균면적 │ │ │ │(이주자택지 공급대상자가 결성한 조합에 공급) │ ├────┼────────────┴─────────────────────────────┤ │공급가격│? 택지조성원가에서 보상법에 따른 통상적인 수준의 생활기본시설 설치비용을 차감한 │ │ │금액 │ ├────┼──────────────────────────────────────────┤ │순위결정│? 1순위 : 토지 및 지장물 전부를 협의양도하고 공사가 제시한 기한까지 자진 이주한 │ │ │분 │ │ │? 2순위 : 토지 및 지장물 중 일부라도 협의보상이 안되거나, 공사가 제시한 기한까지 │ │ │이전하지 아니한 분 │ │ │※ 1, 2순위 공히 세입자 또는 영업자가 있을 경우 이분들도 포함하여 이전해야 함 │ └────┴──────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 청구인은 2014. 7. 11. 피청구인에게 ○○리 ***-a번지 지상 주택에 대하여 이주 및 생활대책 수립신청을 하였다. 사. 이에 피청구인은 2015. 4. 29. 청구인에게 이주대책대상자 심사 결과 청구인이 ‘부적격자’에 해당한다는 이유로 이주대책대상자에서 제외한다고 통지하였다. 아. 이에 청구인은 2015. 5. 27. 피청구인에게 ○○리 ***-a, ***-c번지 토지 및 그 지상 건물에 대하여 이주대책대상자로 선정하여 달라는 취지로 이의신청하였고, 피청구인은 2015. 7. 10. 청구인에게 이주대책대상자 여부를 다시 심사한 결과 부적격으로 확정되었다는 취지로 이 사건 처분을 하였다. 자. 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 현재의 ○○리 ***-a, ***-c, ***-b번지 토지는 연접하여 있으나 ***-d번지 토지는 위 토지들과 연접하여 있지 않고, 2000년 및 2006년 항공사진에 따르면 당시 위 ***-d번지 토지에는 건물이 존재하지 아니하고 ***-a 및 ***-c번지 토지에 건물이 존재하는 것으로 되어 있다. 차. ○○리 ***-a, ***-b번지 지상 건물의 건축물대장에 따르면, 1955년에 건물이 건축물대장에 등재되었고, 1979. 6. 20.자로 가옥실측도가 등재되어 있다. 한편, ○○리 ***-a번지 외 1필지 지상 건물의 일반건축물대장에 따르면, 동 건물부지는 종래 ○○리 ☆☆☆번지였다가 2000. 8. 29. ○○리 ***-a, ***-b로 착오기재 정정되었고, 2006. 5. 12. ***-b에서 ***-c로 지번정정 되었으며, 동 건물에 대하여 2006. 5. 26. 甲이 소유권보존등기를 한 후 같은 날 청구인에게 소유권을 이전한 것으로 되어 있다. 카. 2015. 8. 11.자 고객 종합정보 내역에 따르면, 청구인은 ○○리 ☆☆☆번지에서 1993. 11. 11.부터 2014. 11. 14.까지 전기사용계약을 체결하고 전기를 사용하였으며, 2014년 3월부터 12월까지 107~206w의 전기를 사용하여 매달 8,700원 ~ 2만 6,400원의 요금을 납부하였다. 타. 주민등록표 초본에 따르면, 청구인은 1994. 3. 9. ○○리 ☆☆☆번지 지상 건물로 전입하였고, 동 건물부지는 2006. 2. 7. ○○리 ***-a로 착오기재 정정되었으며, 청구인은 2014. 11. 13. ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ로 **, ***동 **호로 전출하였다. 파. 청구인이 우리 위원회에 제출한 부동산매매계약서에 따르면, 청구인이 2000. 11. 23. 청구 외 甲, 乙로부터 ○○리 ***-d, ***-c, ***-b번지 토지를 ㅇ,ㅇㅇㅇ만원에 매수한 것으로, 그 부동산의 표시 중 면적 부분에 ‘건물 : 미등기건물 포함’이라고, 계약내용 중 ‘단, 위 매매대금은 미등기 건물을 포함한 가격임’이라고 각 되어 있다. 하. 폐쇄등기부등본에 따르면, 청구인이 2000. 10. 5.자 매매를 원인으로 2000. 11. 14. 乙, 甲으로부터 ○○리 ***-a 및 ***-c번지 토지의 소유권이전등기를 경료한 것으로 되어 있다. 거. ○○리 ***-a 및 ***-c번지의 건물 등기사항전부증명서에 따르면, 동 건물에 대하여 2006. 5. 26. 甲이 소유권보존등기를 한 후 같은 날 청구인에게 소유권이전등기를 마쳤고, 2014. 1. 17.자 협의취득을 원인으로 2014. 1. 20. 피청구인이 소유권이전등기를 마친 것으로 되어 있다. 너. 청구인이 제출한 지방세 세목별 과세증명서에 따르면, 청구인은 2000년부터 2014년까지 주민세 및 지방교육세를 완납하였고, 2006년도 재산세(주택) 과세대장에 따르면, ○○리 ***-a번지의 납세자 현황은 다음과 같다. - 다음 - ○ 납세자 현황 - 건물 : 청구인, 취득일자 1955. 1. 1. 변동일자 2006. 6. 8. - 토지 : 청구인, 취득일자 2000. 11. 14. 변동일자 (공란) 더. 청구인의 2006. 4. 3.자 사실확인서에 따르면, ‘○○리 ***-a, ***-b번지 주택을 당시 소유자인 丙의 상속인 乙과 甲의 이모부인 丁과 구두로 계약하여 거주하던 중, 2000년 10월경 위 상속인들로부터 미등기의 주택과 주택 옆 농지 ***-b를 매수하여 현재까지 거주하고 있다’는 취지가 기재되어 있고, 위 토지 인근 주민인 청구 외 A, B, C가 동 사실확인서에 확인자로 서명·날인하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제78조제1항에 따르면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제40조제3항에 따르면, 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자 또는 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자는 이주대책대상자에서 제외한다고 되어 있다. 한편, 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고, 이를 정하는데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이고(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두12610 판결 참조), 가옥소유자는 대외적인 소유권을 가진 자를 의미하는 것이 아니라 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하는 것으로 봄이 정당하고, 또한 건물등기부등본 이외의 다른 신빙성 있는 자료에 의하여 그와 같은 실질적인 처분권이 있음의 입증을 배제하는 것도 아니라고 할 것이다(대법원 1997. 2. 11. 선고 96누14067 판결 참조). 나. 판단 1) 이주대책대상자인 주택소유자는 대외적인 소유권을 가진 자를 의미하는 것이 아니라 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하는 것으로 봄이 정당하고, 또한 건물등기부등본 이외의 다른 신빙성 있는 자료에 의하여 그와 같은 실질적인 처분권이 있음의 입증을 배제하는 것도 아니라고 할 것인데(대법원 1997. 2. 11. 선고 96누14067 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 사업의 주민공람·공고일 1년 이전에 ○○리 ***-a, ***-c번지 지상 건물의 소유권이전등기를 마치지 못한 사실은 인정되나, ○○리 ☆☆☆번지는 2000. 8. 9. ***-a 및 ***-b번지로 정정되었다가 2006. 5. 12. 다시 ***-a, ***-c로 정정된 점, 건축물대장에 따르면 ○○리 ***-a, ***-b 지상 건물은 1955년부터 건축물대장에 등재되어 있었고, 주민등록상 청구인은 1994. 3. 9.부터 2014. 11. 13.까지 현 ○○리 ***-a 지상 건물에 거주하였던 점, 청구인이 제출한 부동산매매계약서에 따르면 청구인은 2000. 11. 23. 청구 외 甲, 乙로부터 ○○리 ***-d, ***-c, ***-b 토지를 매수하였다고 되어 있는바, ***-a, ***-c, ***-b 토지는 연접하여 있으나 ***-d 토지는 위 토지들과 연접하여 있지 않고, 2004년에 근접한 2000년 및 2006년 항공사진에 따르면 당시 위 ***-d 토지에는 건물이 존재하지 아니하고 ***-c 토지에 건물이 존재하는 등의 사정을 감안하면, 위 부동산매매계약서상 대상토지가 ○○리 ***-d번지로 되어 있는 것은 ***-a의 오기로 볼 수 있고, 따라서 위 부동산매매계약서를 ○○리 ***-a, ***-c 토지에 대한 매매계약서로 볼 수 있는 점, 위 계약서에 따르면 그 부동산의 표시 중 면적 부분에는 ‘건물 : 미등기건물 포함’이라고 되어 있고, 계약내용 중 “단, 위 매매대금은 미등기 건물을 포함한 가격임”이라고 되어 있는 점, ○○리 ***-a, ***-c의 건물 등기사항전부증명서에 따르면, 동 건물에 대하여 2006. 5. 26. 甲이 소유권보존등기를 한 날 청구인에게 소유권이전등기를 마쳤는바, 이는 청구인에게 소유권이전을 하기 위해 소유권보존등기를 한 것으로 보이는 점, 청구인은 2006. 4. 3. ‘○○리 ***-a, ***-b 주택을 당시 소유자인 丙의 상속인 乙과 甲의 이모부인 丁과 구두로 계약하여 거주하던 중, 2000년 10월경 위 상속인들로부터 미등기의 주택과 주택 옆 농지 ***-b를 매수하여 현재까지 거주하고 있다’는 취지의 사실확인서를 작성·제출하였는데, 위 토지 인근 주민인 청구 외 A, B, C가 동 사실확인서에 확인자로 서명·날인한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 이 사건 사업의 주민공람·공고일 1년 이전에 이 사건 건물을 매수하여 실질적인 처분권을 보유하고 있었다고 볼 수 있으므로 이주자택지의 공급대상자에 포함된다고 할 것이다. 2) 위와 같은 사정들을 종합해 보면, 청구인은 이 사건 건물의 실질적인 소유권을 가진 자라고 할 것이므로, 청구인이 이주대책대상자 요건을 갖추지 못하였다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법·부당하고, 피청구인은 청구인에게 ‘이주대책 대상기간 이후 동 건물을 소유하였다’는 요건 외에 다른 이주대책대상자 요건을 갖추지 못하였음이 확인되지 않는 이상 청구인을 이주대책대상자로 선정할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ◎ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ◎ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조(이주대책의 수립·실시) ① 사업시행자가 법 제78조제1항에 따른 이주대책(이하 "이주대책"이라 한다)을 수립하려는 경우에는 미리 그 내용을 같은 항에 따른 이주대책대상자(이하 “이주대책대상자”라 한다)에게 통지하여야 한다. ② ( 생 략 ) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다. 1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자 2. 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사유로 거주하고 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 질병으로 인한 요양 나. 징집으로 인한 입영 다. 공무 라. 취학 마. 그 밖에 가목부터 라목까지에 준하는 부득이한 사유 3. 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자 참조 판례 ◎ 대법원 1997. 2. 11. 선고 96누14067 판결(이주자택지지정) 이주대책의 수립, 시행에 따른 사항을 정한 피고의 이주자택지의공급에관한예규(을 제3호증)는 이주대책에 관한 피고 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없을 뿐 아니라(당원 1996. 4. 23. 선고 95누16493 판결 참조), 법원으로서는 이주대책의 근거 법령인 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 규정 취지를 감안하여 위 예규에 나타난 사업시행자의 의사를 합리적으로 해석할 수 있다 할 것인바, 위 특례법 제5조제1항, 제5항 및 제8조제1항의 각 규정 취지에 비추어 위 예규 제3조제1항제1호에 구획 등의 지정고시일 현재 사업지구 내에 소재한 가옥 등의 소유자로 보상을 받은 자를 이주자택지의 공급대상자로 규정하고 있다거나, 제5조제1항에 가옥소유자의 확인은 건물등기부등본에 의한다고 규정하고 있다 하더라도, 그 소유자는 대외적인 소유권을 가진 자를 의미하는 것이 아니라 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하는 것으로 봄이 정당하고 (당원 1992. 4. 24. 선고 91누8692 판결 참조), 또한 건물등기부등본 이외의 다른 신빙성 있는 자료에 의하여 그와 같은 실질적인 처분권이 있음의 입증을 배제하는 것도 아니라고 할 것이다. 그런데 이 사건 기록에 의하면 원고는 피고의 택지개발예정지구 고시 이전에 이 사건 주택을 양수하여 실질적인 처분권을 보유하고 있었음이 명백하므로 원고는 이주자택지의 공급대상자에 포함된다고 보아야 할 것이니, 같은 취지로 판단한 원심은 정당하고, 거기에 소론과 같이 이주대책대상자의 선정에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 이 점을 다투는 논지도 받아들일 수 없다. ◎ 대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두12610 판결 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고, 이를 정하는데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다. ◎ 대법원 1992. 4. 24. 선고 91누8692 판결(이주택지분양권확인) 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」 제8조제1항 및 같은 법 시행령 제5조제5항에 의하여 실시되는 이주대책은 공공사업의 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대상자에게 이주정착지의 택지를 분양받게 하려는 것이므로 원심이 확정한 바와 같이 원고가 관리사를 포함한 배양장 시설 일체를 甲에게 채무담보조로 양도하여 위 甲에게 처분권이 귀속된 이상 비록 원고가 대외적으로는 소유권을 보유하고 있더라도 이는 위 법에서 예상하는 이주대상자의 범위에 포함되지 아니하는 것으로 해석하여야 할 것이므로(이하 생략)