이주대책 대상자 제외처분 취소청구

1. 사건개요 가. 고(故) 김○○(이하 ‘고인’이라 한다)은 1993. 5. 18.부터 2012. 12. 18.까지 ○○광역시 ○○구 ○○동 ***번지 소재 주택(이하 ‘이 사건 가옥’이라 한다)을 소유하였다가 2013. 4. 20. 사망하였는데, ○○광역시 ○○구 삼○동, 덕○동, 동○동 일원 및 ○○○도 ○○군 ○○면 영○리, 외○리, 월○리 일원에서 ○○ 산업단지 조성사업(이하 ‘이 사건 조성사업’이라 한다)을 시행하는 시행자인 피청구인이 2017. 3. 29. 이 사건 조성사업의 이주 및 생활대책을 수립하여 안내하자, 청구인은 2018년 6월경 고인의 명의로 피청구인에게 이주대책대상자 선정을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 나. 피청구인은 2018. 7. 26. 고인이 손실보상계약을 체결하고 보상금을 수령한 이후에 이주하지 않은 상태에서 사망하여 이주 및 생활대책 요건인 ‘본 사업의 시행으로 이주한 사람’에 해당하지 않는다는 이유로 고인에게 이주대책 대상자 제외처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 고인은 이 사건 조성사업의 고시일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약 체결일까지 사업지구 내에서 허가 가옥을 소유하면서 거주하였고, 2012. 12. 20.경 손실보상을 받았으며, 2013년 1월경 피청구인으로부터 토지 및 건물 소유권의 이전완료 통지를 받았다. 그런데 고인은 갑자기 2013. 4. 20. 사망하였고, 이로 인해 상속권자인 청구인이 생활근거를 모두 이전하였으며, 피청구인의 공사를 방해하거나 계약사항을 위반하지도 아니하였는데, 피청구인은 고인이 사망하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였고, 상속권자인 청구인의 권리 승계 요구에도 피청구인의 내부규정인 구 「이주 및 생활대책 수립지침」(2009. 12. 23. 연번 제171호로 제정되어 시행된 것)을 근거로 인정하지 않았다. 고인은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제78조에 따른 이주대책 대상자에 부합하고, 사망과 주거이전과 관련된 내용은 법령에 기재되어 있지 않다. 나. 토지보상법 제5조제2항에 따르면, 이 법에 따라 이행한 절차와 그 밖의 행위는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인의 승계인에게도 그 효력이 미친다고 되어 있는바, 청구인이 고인의 상속권자임이 확인되면 피청구인은 이주대책 수립대상자의 지위를 청구인에게 그대로 승계하여야 한다. 다. 구 「이주 및 생활대책 수립지침」(2009. 12. 23. 연번 제171호로 제정되어 시행된 것) 제8조제5항에 따르면, 이 지침에 의한 이주대책 수립대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령한 후 이주대책 대상자로 확정되기 전에 사망한 경우, 보상금 수령일 이전부터 그 배우자 또는 직계 존·비속이 이주대책 대상자가 될 수 있었던 자와 함께 거주한 경우에는 그 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인을 이주대책 대상자로 선정할 수 있다고 되어 있는데, 이 조항은 고인이 사망한 후 상속권자가 정해지지 않은 상태에서 당사자가 신청하는 경우에 피청구인이 이주대책 대상자를 바꾸어 선정할 수 있다는 기준이며, 이 사건의 경우와는 다르다. 라. 따라서 피청구인이 고인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 하고, 고인의 권리는 청구인에게 승계되어야 한다. 3. 피청구인 주장 구 「이주 및 생활대책 수립지침」(2009. 12. 23. 연번 171호로 제정되어 시행된 것) 제8조제5항에 따라 고인은 보상금 수령일 이전부터 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인과 함께 거주하여야 하나, 함께 거주하지 않고 사망함에 따라 고인의 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인은 이주대책 수립대상자에 선정될 수 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제13조제1항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제5조제2항, 제78조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조제5항 5. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 국토해양부고시 제2009-956호, 이 사건 가옥의 등기사항전부증명서 및 고인의 주민등록표(말소자 초본), 지장물(영업) 보상합의서, 이 사건 조성사업의 이주 및 생활대책, 신청서, 이 사건 처분서, 구 「이주 및 생활대책 수립지침」, 청구인 주민등록표(초본), 이 사건 가옥의 한국전력공사 전기사용내역 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국토해양부장관은 2009. 9. 30. 다음과 같이 ○○산업단지 산업단지계획을 승인하고 시행자를 지정하여 고시하였다. - 다 음 - ○ 산업단지의 명칭, 위치 및 면적 - 명칭: ○○산업단지 - 위치: ○○광역시 ○○구 삼○동, 덕○동, 동○동 일원,○○○도 ○○군 ○○면 영○리, 외○리, 월○리 일원 ○ 산업단지개발사업의 시행자 - 성명: 한국토지공사 사장 이○○ - 주소: (생략) 나. 구 한국토지공사는 2009년 10월 구 대한주택공사와 함께 현재의 피청구인으로 통합되었다. 다. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 고인은 1993. 5. 18. 이 사건 가옥의 소유권을 취득하였고, 1997. 1. 24. 이 사건 가옥에 최초 전입하였으며, 2005. 8. 29.부터 2013. 4. 20. 사망하여 주민등록이 말소될 때까지 이 사건 가옥에 전입하여 거주한 반면, 청구인은 1989. 4. 21. 이 사건 가옥에 최초 전입하였다가, 몇 번의 전·출입 이후 1998. 1. 31. 다시 이 사건 가옥에 전입하였으나, 1999. 5. 15.부터 고인이 이 사건 가옥에 대한 보상금을 수령한 2013. 1. 4. 이후까지는 고인과 다른 주소(○○광역시 ○○구 ○○동 ***-* 등)에 주민등록이 되어 있었다. 라. 고인은 2012. 12. 18. 이 사건 가옥 및 지장물에 대하여 피청구인과 지장물 보상합의서를 체결하였고, 같은 날 피청구인에게 이 사건 가옥의 소유권을 이전하였으며, 2013. 1. 4. 피청구인으로부터 이 사건 가옥에 대한 보상금을 수령하였다. 마. 피청구인은 2017. 3. 29. 다음과 같이 이주 및 생활대책을 수립하여 안내하였다. - 다 음 - ○ 이주·생활대책 수립 대상자 선정기준일 - 기준일: 2009. 9. 30.(산업단지 지정 공람공고일) ○ 이주대책 - 이주자택지(단독주택용지) 공급 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158872593">┌────┬─────────────────────────────────────┐ │구 분 │내 용 │ ├────┼─────────────────────────────────────┤ │수립 │산업단지 지정 공람공고일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재│ │대상자 │결일까지 계속하여 사업지구내 가옥을 소유하고 계속 거주한 자로 우리공사로부│ │ │터 그 가옥에 대한 보상을 받고 본 사업시행으로 인하여 이주하는 자 │ │ │ ※ 1989. 1. 25. 이후 무허가 건물소유자 및 법인, 단체(예 종중)는 제외 │ ├────┼─────────────────────────────────────┤ │공급기준│1세대 1필지(동일세대가 2가옥을 소유한 경우 1필지 공급) │ ├────┼───────────┬─────────────────────────┤ │공급규모│점포겸용 단독주택용지 │ 1필지당 265㎡ 이하 │ ├────┼───────────┴─────────────────────────┤ │공급가격│· 조성원가에서 이주자택지 대지면적에 해당하는 토지보상법 시행령 제41조의2│ │ │에 따른 생활기본시설 설치비를 제외한 금액 │ │ │· 1필지당 265㎡ 초과하는 필지를 공급하는 경우에는 그 초과분에 대해서는 감│ │ │정가격으로 산정 │ ├────┼─────────────────────────────────────┤ │공급시기│추후 결정 │ ├────┼─────────────────────────────────────┤ │공급위치│사업지구 내 단독주택지(대상 토지 추후 결정) │ └────┴─────────────────────────────────────┘ </img> - 이주정착금 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158872595">┌────┬────────────────────────────────────────┐ │구 분 │내 용 │ ├────┼────────────────────────────────────────┤ │대 상 자│ 산업단지 지정 공람공고일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일 │ │ │까지 계속하여 사업지구 내 가옥을 소유하고 계속 거주한 자로 우리공사로부터 그 │ │ │가옥에 대한 보상을 받고 본 사업시행으로 인하여 이주하는 자 중 이주자택지를 공 │ │ │급받는 권리를 포기하고 이주정착금 지급을 요청한 자 │ ├────┼────────────────────────────────────────┤ │지급금액│보상대상인 주거용 건축물에 대한 평가액의 30%에 해당하는 금액으로 하되, 그 │ │ │금액이 6백만원 미만인 경우에는 6백만원으로 하고, 1천2백만원을 초과하는 경우 │ │ │에는 1천2백만원으로 함. │ ├────┼────────────────────────────────────────┤ │지급시기│사업지구 밖으로 이주하고 주민등록이전 확인 후 지급 │ │ │(추후 이주자택지 등 대상자 심사완료 후 지급예정) │ └────┴────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 청구인은 2018년 6월경 고인을 대신하여 피청구인에게 다음과 같이 이주 및 생활대책 등 수립신청서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 이주 및 생활대책 등 수립신청서 - 신청내용: 이주자 택지(V) 이주정착금( ) 상가부지(V) - 신청인: 본인(세대주) 김○○, 전입일 2005. 8. 29. - 대리인: 류○○ (서명) 사. 피청구인은 2018. 7. 26. 다음과 같이 고인에게 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ ○○사업단 이주대책 심사결과 통보서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158872683"> ┌────┬───┬───────┬────────────────────────┐ │심사대상│성명 │생년월일 │주택 소재지 │ │ ├───┼───────┼────────────────────────┤ │ │김○○│1928. 12. 19. │○○광역시 ○○구 ○○동 *** │ ├────┼───┴───────┴────────────────────────┤ │심사결과│ (이주대책) 부적격 │ ├────┼────────────────────────────────────┤ │심사기준│○ 이주대책 │ │ │ ① 기준일(공람공고일) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 ② 당│ │ │해 사업지구 내에 ③ 허가 가옥을 소유하면서 ④ 계속 거주한 분으로서 손실 │ │ │보상을 받고 ⑤ 본 사업시행으로 이주하는 분 │ ├────┼────────────────────────────────────┤ │처분사유│○ 가옥 소유자 망 김○○은 계약체결 및 보상금 수령 이후 미이주 상태에서 │ │ │사망(2013. 4. 20.)하여 상기조건 ⑤에 부합하지 않습니다. │ └────┴────────────────────────────────────┘ </img> 아. 피청구인은 피청구인의 내부규정인 「이주 및 생활대책 수립지침」을 자체 홈페이지 등 외부에 공개하지 않고 있는데, 구 「이주 및 생활대책 수립지침」(2009. 12. 23. 연번 제171호로 제정되어 시행된 것) 제8조에 규정되어 있는 이주대책 수립대상자 선정특례 규정 및 부칙조항은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158872687">┌────────────────────────────────────────────────┐ │제8조(이주대책 수립대상자 선정특례) ① ~ ④ (생략) │ │ ⑤ 이 지침에 의한 이주대책 수립대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령한 후 이주대책대상자로 │ │확정되기 전에 사망한 경우, 보상금 수령일 이전부터 그 배우자 또는 직계 존·비속이 │ │이주대책대상자가 될 수 있었던 자와 함께 거주한 경우에는 그 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인을 │ │이주대책대상자로 선정할 수 있다. │ │ │ │부 칙 │ │제1조(시행일) 이 지침은 2009년 12월 23일부터 시행한다. │ │제2조(일반적 적용례) (생략) │ │제3조(경과조치) 2009년 9월 30일 이전에 토지보상법 제15조에 따라 보상계획을 공고하고 토지 등의 │ │소유자 및 관계인에게 이주 및 생활대책에 관한 안내를 한 사업지구는 종전 한국토지공사의 │ │「이주대책의 수립 및 시행에 관한 예규」 및 「상업용지 등 우선공급에 관한 지침」 또는 │ │대한주택공사의 「이주 및 생활대책 준칙」 및 「생활대책용지 공급에 관한 지침」에 따른다. │ │제4조 ~ 제5조 (생략) │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 자. 피청구인의 내부규정인 구 「이주 및 생활대책 수립지침」(2016. 6. 27. 연번 제1436호로 개정되어 시행된 것) 제8조에 규정되어 있는 이주대책 수립대상자 선정특례 규정 및 부칙조항은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158872689">┌────────────────────────────────────────────────┐ │ │ │제8조(이주대책 수립대상자 선정특례) ① ~ ③ (생략) │ │ ④ 이 지침에 의한 이주대책 수립대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령한 후 이주대책대상자로 │ │확정되기 전에 사망한 경우, 보상금 수령일 이전부터 그 배우자 또는 직계 존·비속이 이주대책대상자 │ │가 될 수 있었던 자와 함께 거주한 경우에는 그 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인을 이주대책대상자 │ │로 선정할 수 있다. 다만, 이주대책 수립 대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령하고 자진 이주 │ │를 완료한 후 1년이 경과한 때까지 이주대책 수립대상자 확정 통지를 받지 못한 채 사망한 경우로서 │ │함께 거주한 배우자 또는 직계 존·비속이 없는 경우에는 동거여부와 관계없이 배우자 또는 직계 존· │ │비속 중 1인을 이주대책대상자로 선정할 수 있다.<개정 2012.1.1, 2015.1.19, 2016.6.27.> │ │ │ │부 칙<제1174호, 2015. 1. 19.> │ │제1조(시행일) 이 지침은 2015년 1월 19일부터 시행한다. │ │제2조(이주 및 생활대책의 수립 등의 적용례) 제5조제2항, 제13조제3항, 제28조, 제28조제2호, 제30조 │ │제4항 및 제39조제1항의 개정규정은 이 지침 시행일 이후 토지보상법 제15조에 따라 최초로 보상계 │ │획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 사업지구부터 적용한다. 다만, 이 지 │ │침 시행일 전에 주민설명회 등으로 이주 및 생활대책 등에 대한 사전안내를 한 사업지구에 대해서는 │ │그러하지 아니할 수 있다. │ │제3조(이주대책 수립대상자 선정특례 적용례) 제8조제4항의 개정규정은 부칙 제171호 제3조에도 불구 │ │하고 2009년 9월 30일 이전에 토지보상법 제15조에 따라 보상계획을 공고하고 토지 등의 소유자 │ │및 관계인에게 이주 및 생활대책에 관한 안내를 한 사업지구에 적용할 수 있다. │ │ │ │부 칙<제1436호, 2016. 6. 27.> │ │제1조(시행일) 이 지침은 2016년 6월 27일부터 시행한다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 차. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 고인이 자동이체로 요금을 납부하고 있었던 이 사건 가옥의 2012년 6월분부터 2014년 1월분까지 한국전력공사 전기사용내역은 다음과 같고, 이를 살펴보면 2012년 11월부터 전기사용계약이 해지된 2014년 1월까지 이 사건 가옥의 전기사용량은 거의 발생하지 않았다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158872701">┌────┬────┬───┬────┐ │요금년월│지침 │사용량│청구요금│ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-06 │1153.00 │0 │1,130 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-07 │1201.00 │48 │3,550 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-08 │1294.00 │93 │8,970 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-09 │1340.00 │46 │3,390 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-10 │1344.00 │4 │1,090 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-11 │1345.00 │1 │1,120 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2012-12 │1345.00 │0 │1,130 │ ├────┼────┼───┼────┤ │2013-01 │1345.00 │0 │1,110 │ ├────┼────┼───┼────┤ │ │( 생 │ 략 )│ │ ├────┼────┼───┼────┤ │2014-01 │1345.00 │0 │210 │ └────┴────┴───┴────┘ </img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「행정심판법」 제2조제1호, 제13조제1항에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 같다고 되어 있다. 2) 토지보상법 제5조제2항, 제78조제1항에 따르면, 이 법에 따라 이행한 절차나 그 밖의 행위는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인의 승계인에게도 그 효력이 미친다고 되어 있고, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 되어 있다. 3) 토지보상법 시행령 제40조제5항에 따르면, 해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자 등은 이주대책 대상자에서 제외하나, 질병으로 인한 요양 등의 사유로 거주하고 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 4) 피청구인 내부지침인 「이주 및 생활대책 수립지침」 제4조제1항, 제8조제4항에 따르면, 조성사업의 시행으로 인하여 소유하는 가옥을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 대하여는 이 지침이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·시행하고, 이 지침에 의한 이주대책 수립대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령한 후 이주대책대상자로 확정되기 전에 사망한 경우, 보상금 수령일 이전부터 그 배우자 또는 직계 존·비속이 이주대책대상자가 될 수 있었던 자와 함께 거주한 경우에는 그 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인을 이주대책대상자로 선정할 수 있되, 이주대책 수립 대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령하고 자진 이주를 완료한 후 1년이 경과한 때까지 이주대책 수립대상자 확정 통지를 받지 못한 채 사망한 경우로서 함께 거주한 배우자 또는 직계 존·비속이 없는 경우에는 동거여부와 관계없이 배우자 또는 직계 존·비속 중 1인을 이주대책대상자로 선정할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2017. 3. 29. 이 사건 조성사업의 이주 및 생활대책을 안내하였고, 청구인은 2018년 6월경 피청구인에게 고인의 명의로 이주 및 생활대책 등 수립신청서를 제출하였는데, 비록 고인이 이 사건 조성사업의 이주 및 생활대책 수립대상자 선정기준일이었던 2009. 9. 30.부터 이 사건 가옥 및 지장물에 대하여 보상합의서를 체결한 2012. 12. 18.까지 계속하여 이 사건 가옥을 소유하고 거주하였다고 하더라도 피청구인이 이주 및 생활대책 수립지침을 안내한 시점 이전인 2013. 4. 20. 이미 사망하였는바, 고인은 피청구인에게 이주 및 생활대책 수립대상자로 선정해 달라는 신청을 할 수 있는 주체가 아니라 할 것이므로, 청구인이 상속권자의 자격으로서 고인을 이주대책 대상자로 선정해 달라는 내용으로 이 사건 신청을 하였다고 하더라도 이를 유효한 것이라고 보기 어렵고, 게다가 피청구인은 청구인을 대상으로 이 사건 처분을 한 것도 아니라 할 것이다. 따라서 피청구인이 고인에게 한 이 사건 처분이 사망자에게 한 행정처분이어서 무효에 해당하는지에 대한 판단 및 청구인이 피청구인의 내부규정에 따라 고인의 직계 존속으로서 청구인의 명의로 자신을 이주대책 대상자로 선정해 달라고 피청구인에게 요구할 수 있는지에 대한 판단은 각각 별론으로 하더라도, 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되지 아니하므로 이 사건 심판청구는 행정심판 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 행정심판법 제13조제1항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제5조제2항, 제78조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조제5항