이행강제금 부과계고 처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(구거) 및 ○○동 ○○○-○번지(도로) 국유지 상에 허가를 득하지 않고 시설물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 설치하였고, 이에 피청구인은 수차례 시정명령을 하였으나 이행하지 않자, 2014. 5. 7. 청구인에게「건축법」제80조에 따른 이행강제금을 부과할 것임을 알리는 이행강제금 부과계고 및 시정명령을 하였고, 마침내 2014. 5. 16.에는「행정대집행법」제2조 및 제3조에 따라 행정대집행을 실시할 계획임을 계고하는 행정대집행 계고처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1968. 4. 10. 경에 ○○○씨로부터 매입하여 사용하였기에, 이 사건 건축물은 이미 1968. 2. 17. 건축허가 대상지역이 되기 이전부터 건축되어 있던 건축물로, 이를 매입하여 사용한 것이며, 건축허가 또는 신고대상은 1968. 2. 17. 이후 건축된 건축물에 한하여 적용되는 것이다. 2)「건축법」제14조 위반에 따른 이행강제금 부과처분도 1991. 5. 31. 같은 법 전부개정시 최초로 이행강제금 부과규정이 신설되고, 1992. 6. 1.부터 적용하도록 되어 있으며, 만일 위반되었다고 하더라도 종전 규정에 의하여 과태료 부과 대상이 되어야 할 것이다. 3) 피청구인은「건축법」위반 관련 민원이 접수되어 시정명령 촉구를 하였다고 하였고, 청구인이 제출한 1972년 국토지리정보원의 항공사진으로 확인 및 검토가 어려운 실정으로「건축법」적용 이전 건축물임을 증명할 수 있는 자세한 서류를 첨부하여야 검토가 가능하다고 회신하였다. 4) 이 사건 건축물이 건축된 지역에는 당시 1972년 국토지리정보원의 항측사진으로 볼 때 하나의 건축물만 존재하므로 얼마든지 확인이 가능한 것이다. 그러므로 피청구인이 2014. 5. 7. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과계고 및 시정명령처분은 관련법 규정을 제대로 이해하지 못한 처분으로 이를 취소하여 줄 것을 청구하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 행정심판청구서를 보면, 행정대집행 계고처분 취소청구에 대한 청구 원인이 없을 정도로 국유지에 허가를 받지 않고 시설물(건축물)을 설치하고 전대행위까지 한 것은 어떠한 타당성이 있다고 할 수 없다. 2) 특히, 피청구인이 고문 변호사를 통해 알아 본 법률 자문에 의하면, 국유지에 설치한 건축물이 건축법상 저촉사항이 없다고 하더라도「국유재산법」제38조에 따라 현재 사용허가를 득하고 있지 않아 원래 상태대로 반환하여야 하며, 같은 법 제74조에 의해 “정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다”라고 명시되어 있어 청구인의 행정대집행 계고처분 취소청구는 받아들여질 이유가 없다고 자문을 받았다. 3) 또한, ○○시 ○○동 ○○○-○번지 및 ○○동 ○○○-○번지 상 건축물이 청구인이 제출한 1972년 국토지리정보원 항공사진에 표시된 형상과 형태, 면적, 골조 등이 동일하다고 판단하기 어려우며, 1974. 6. 3. 도시계획구역(녹지지역) 지정고시 이후 건축허가(신고)에 해당하는 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ대수선 등의 건축행위를 하지 않았음을 증명할 수 있는 객관적인 자료가 불충분한 사항으로, 이 사건 건축물은 건축허가(신고) 등 행정절차를 이행하지 않은「건축법」위반건축물에 해당하므로 청구인의 주장은 전혀 근거가 없다. 4) 청구인이 건축법 위반건축물 시정명령 철회요청 시 제출한 1972년 국토지리정보원 항공사진은 대지의 형상ㆍ하천ㆍ도로 등은 식별이 가능하나, 그 외의 형상들은 명확한 확인 및 검토가 어려운 실정으로, 건축법 적용 이전 건물임을 증명할 수 있는 자세한 서류를 첨부하여야 검토 가능하다고 회신한 사항은 정당하다 할 것이다. 5) 「건축법」위반건축물의 위반행위 시점이 1992. 6. 1. 이후에 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ대수선 등의 건축행위를 하지 않았음을 증명할 수 있는 객관적인 자료가 불충분하며, 청구인이「건축법」위반건축물 시정명령 철회요청 시 제출한 1972년 국토지리정보원 항공사진으로도 확인이 불가능한 사항으로, 건축법[시행 1992. 6. 1.]부칙[법률 제4381호, 1991. 5. 31] 제6조 규정에 따라 과태료부과 대상이라는 청구인의 주장은 억측에 불가하다. 6) 아울러「건축법」제79조 규정에 의거「건축법」위반건축물 시정명령 및 시정명령 촉구에도 시정의 의사를 보이지 않는 청구인에게 같은 법 제80조 규정에 따른 이행강제금 부과계고는「건축법」위반에 따른 실질적인 경제적 이익을 반복적으로 환수함으로써 건축물의 위반사항에 대하여 자진 시정을 촉구하는 행정조치이므로 적법한 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정 이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9.> 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 8. "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 9. "대수선"이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선·변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토해양부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【행정대집행법】 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ① 전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. ② 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. ③ 비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위치도 및 현장사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(구거) 및 ○○동 ○○○-○번지(도로) 국유지 상에 허가를 득하지 않고 시설물을 설치하였고, 이에 피청구인은 수차례 시정명령을 하였으나 이행하지 않자, 2014. 5. 7. 청구인에게「건축법」제80조에 따른 이행강제금을 부과할 것임을 알리는 이행강제금 부과계고 및 시정명령을 하였다. 나) 피청구인은 2014. 5. 16.에는「행정대집행법」제2조 및 제3조에 따라 행정대집행을 실시할 계획임을 계고하는 행정대집행 계고처분을 하였다. 2) 「행정심판법」제3조제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고,「행정대집행법」제3조제1항에 의하면 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 건축물이 1968. 2. 17. 건축허가 대상지역이 되기 이전부터 건축되어 있던 건축물로, 이를 매입하여 사용한 것이며, 건축허가 또는 신고대상은 1968. 2. 17.이후 건축된 건축물에 한하여 적용되는 것이라고 주장하고 있다. 가) 먼저, 피청구인이 2014. 5. 7. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과계고 및 시정명령의 적법여부에 대해 살펴본다. 살피건대, 피청구인이 2013. 12. 6. 청구인에게 이 사건 건축물에 대한 최초 시정명령을 한 후, 2014. 4. 14. 청구인에게 시정명령 촉구를 하였는바, 피청구인이 2014. 5. 7. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과계고 및 시정명령은「행정심판법」제3조제1항 상의 ‘처분’이라 할 수 없어, 결국 부적법한 청구라고 할 것이다. 나) 다음으로, 2014. 5. 16. 행정대집행 계고처분의 위법·부당여부에 대해 살펴본다. 살피건대, 청구인은 이 사건 건축물이 1968. 2. 17. 건축허가 대상지역이 되기 이전부터 건축되어 있던 건축물로, 건축허가 또는 신고대상이 아니라고 주장하나, 청구인이 제출한 1972년 국토지리정보원 항공사진만으로는 이 사건 건축물에 대한 정확한 건축시기를 판단할 수는 없다고 할 수 있고, 설사 청구인이 주장하는 시기에 건축되었다고 할지라도 1992. 6. 1.「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」의 시행이후에는 건축물대장으로 관리되었어야 함에도 불구하고 2013년 위반건축물대장에 등재되기 전까지는 건축물대장이 존재하지 아니한 점 등을 종합하여 볼 때, 국유지상에 불법으로 건축된 이 사건 건축물에 대하여 피청구인이 수차례 시정명령을 하였음에도 불구하고 청구인이 이를 시정하지 아니하여, 피청구인이「행정대집행법」제3조제1항에 따라 한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4) 그렇다면, 이 사건 청구인의 이행강제금 부과계고 및 시정명령 취소청구는 부적법하고, 행정대집행 계고처분 취소청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.