이행강제금 부과계고처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 8. 5. ○○시 ○동 ○○○-○ 지상에 비닐하우스(이하 ‘이 사건 건축물’이라고 한다)를 설치하여 창고로 사용한 사실이 피청구인에게 적발되었고, 이에 피청구인은 2013. 8. 12.에는 위 토지의 소유자에게, 2013. 10. 14.에는 토지 소유자와 청구인에게 원상복구 시정명령을 하였다. 그러나 청구인이 이를 이행하지 아니하자, 피청구인은 2013. 11. 12. 건축법 위반을 원인으로 한 이행강제금 부과예고를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2013. 5. 2.부터 ○○시 ○동 ○○○-○ 토지를 임차하여 비닐하우스를 설치하고 일반 자재창고로 사용하고 있다. 이후 청구인은 2013. 8. 12.와 2013. 10. 14.에 피청구인으로부터 위반건축물 철거 통지를 받았는데, 대법원 판례를 들어 비닐하우스는 건축물이 아니므로 철거가 부당하다고 주장하였으나, 비닐하우스도 건축물이라면서 2013. 11. 12. 위반건축물 이행강제금 부과계고 통지를 하였다. 2) 「건축법 시행령」제15조의 비닐하우스에 대한 규제내용에 의하면, 지목이 무엇인가, 용도가 무엇인가에 따라 건축물 여부가 구별된다기보다는 구조물 자체가 건축물인지 아닌지에 의해서 규제의 대상이 결정되는 것이며, 따라서 농지에서 농사용으로 사용 중인 비닐하우스가 건축물에 해당되지 않는다면 대지에 있다고 해서 건축물로 볼 수는 없다. 3) 또한 비닐하우스를 어떤 용도로 사용하느냐에 따른 규제는 농지에 비닐하우스를 설치하여 농사 이외의 목적으로 사용한다면 농지법의 규제를 받을 뿐 건축법의 규제를 받지 않는다고 생각되며, 본건처럼 자연녹지지역의 나대지에 설치한 비닐하우스는 규제의 대상에서 벗어나는 것이다. 4) 「건축법 시행령」제15조 제5항 제9호에서‘도시지역 중 주거지역·상업지역 또는 공업지역에 설치하는 농업·어업용 비닐하우스로서 연면적이 100제곱미터 이상인 것’을 신고대상으로 하는 것은 도시의 핵심지역에 대한 대단위 비닐하우스를 억제하는 것으로, 대법원 판례에서 보듯, 본건의 비닐하우스는 건축물이 아니며, 형편이 넉넉하지 못하여 비닐하우스를 설치하고 자재창고로 이용하고 있는데 건물창고를 임대한다면 그만큼 사정이 어려워질 것이며, 누구에게 피해를 주는 것도 아니고 법률적으로 규제대상으로 명시되지도 않은 이상, 비용을 가중시키는 것은 부당하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 ○○시 ○동 ○○○-○ 지상 비닐하우스 1동에 대한 민원 제기에 따라 2013. 8. 5. 현장을 조사한 결과, 위 토지에 농업용·어업용이 아닌 창고용도의 목적으로 사용 중인 77.4㎡ 규모의 비닐하우스 1동을 적발하였다. 위와 같은 건축행위를 하려면「건축법」제14조 제1항 및 같은 법 시행령 제11조 제2항에 따라 건축신고를 해야 하나 이를 위반하였으므로 피청구인은 이 사건 토지의 소유자에게 2013. 8. 12. 이 사건 건물을 자진정비 하도록 1차 시정명령을 하였고, 같은 해 10. 14. 2차 시정명령을 하였다. 그럼에도 청구인은 이를 이행하지 않았고, 이에 피청구인은 2013. 11. 12.「건축법」제80조에 의하여 이 사건 토지의 소유자와 행위자인 청구인에게 시정명령 불이행에 따른 이행강제금 부과에 앞서 이행강제금을 부과한다는 뜻을 미리 문서로 계고하였다. 2) 청구인은 이 사건 건물에 대하여 단순히 비닐하우스라는 구조적 측면을 가지고 건축물 여부를 판단하여 이 사건 건물이 건축법상 건축물이 아니라고 주장하고 있으나, 건축법상 건축물인지 여부에 대하여 살펴보면, 가설건축물은 그 설치목적과 구조·용도·존치기간 등에 있어 임시적·한시적으로 사용하도록 하기 위한 것으로 건축법 제20조 제2항에 의하여 건축법 시행령 제15조 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 것은 가설건축물 축조신고 후 설치가 가능하고, 이에 해당하지 아니하는 구조물로 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 달린 시설물은 건축물로 보아 건축법령을 적용하여야 하므로, 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 또한, 청구인은「건축법 시행령」제15조 제5항 제9호 조항을 자의적으로 해석하여 도시지역 중 주거지역·상업지역 또는 공업지역에 설치하는 농업·어업용 비닐하우스로서 연면적 100제곱미터 이상인 것은 가설건축물축조신고 대상이고, 이 사건 건물과 같이 자연녹지지역에 설치한 창고 용도의 비닐하우스는 건축법에서 규제의 대상으로 규정하지 않았다고 주장하나, 위 관련조항은 종전 농·어업용 시설에 대하여 건폐율·용적율 등 각종 건축기준을 일반건축물과 동일하게 적용하던 것을 1992. 6. 1. 건축관계법령 전면개정에 따라 연면적 100㎡ 미만의 농·어업용 비닐하우스를 신고 없이 설치할 수 있도록 규제를 완화한 것으로서 농·어업용 비닐하우스에 국한되는 것이므로 이 부분에 관한 주장도 이유 없다. 따라서 청구인의 주장은 모두 이유 없으므로 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 청구의 적법여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 【건축법】 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 각 위반건축물 자진정비 시정명령 처분서, 위반건축물 이행강제금 부과계고 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2013. 8. 5.경 ○○시 ○동 ○○○-○ 지상에 비닐하우스를 설치하여 창고용도로 사용하고 있는 사실이 피청구인에게 적발되었다. 나) 피청구인은 2013. 8. 12. 및 같은 해 10. 4. 청구인에게 위반건축물 자진정비 시정명령을 하였다. 다) 청구인은 위 2차 시정명령에서 정한 기간인 2013. 10. 28.까지 위반건축물의 원상복구를 하지 아니하였고, 이에 피청구인은 2013. 11. 12. 청구인에게 2013. 11. 22.까지 위반부분을 원상복구 하지 않으면 이행강제금 3,250,000원을 부과할 것임을 계고하였다. 2) 직권으로 이 사건 청구의 적법여부에 관하여 보건대, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다 (대법원 2002. 5. 17. 선고 20이두10578 판결 등 참조). 3) 살피건대, 이 사건 「건축법」 제80조 제2항에 의한 이행강제금 부과 계고는 시정명령을 이행하지 아니한 자에게 이행강제금이 향후 부과될 것임을 미리 알리는 행정절차로 이에 의하여 청구인에게 바로 이행강제금이 부과되는 것이 아니며, 이행강제금 부과처분이 이루어진 때에야 비로소 청구인에게 부과금의 납부의무가 발생하는 것이므로, 이 사건 이행강제금 부과예고는 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위인 처분에 해당되지 않는 것이다. 따라서 이 사건 청구는 행정심판의 대상인 처분에 대한 것이 아니므로 부적법하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.