이행강제금 부과 면제 철회처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 자회사인 ○○저축은행의 주식 100%를 소유하고 있는 ○○저축은행의 대주주로서 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」을 위반하여 인가를 받지 않고 금융투자업을 영위한 혐의로 벌금 5천만 원을 부과받아, 금융관련법령을 위반하여 1천만 원 벌금형 이상에 상당하는 형사처벌을 받은 경우에 해당하여 「상호저축은행법」제10조의6에서 정하고 있는 대주주적격성 유지요건을 충족하지 못하게 되었고, 이에 따라 피청구인은 2015. 6. 10. 청구인에게 대주주 적격성유지요건 중 법규준수 요건을 충족할 것을 명령하였으며, 청구인이 위 명령을 불이행하자 피청구인은 2015. 6. 24. 청구인에게 청구인이 보유한 ○○저축은행의 주식 중 발행주식 총수의 10% 이상에 해당하는 1,260,019주를 2015. 12. 24.까지 처분할 것을 명령(이하 ‘기존 주식처분명령’이라 한다)하였다. 나. 청구인이 2015. 12. 24.까지 ○○저축은행 주식을 처분하지 못하여 피청구인은 「상호저축은행법」제38조의8에 따라 이행기간이 경과된 날부터 90일이 경과할 경우 청구인에 대하여 경과된 90일을 기준으로 이행강제금을 부과할 수 있었으나, 청구인이 경영개선명령 조치를 받은 사정 등을 고려하여 피청구인은 2016. 3. 30. 청구인에게 이행강제금 부과 면제를 의결(이하 ‘이행강제금 부과 면제 의결’이라 한다)하였다. 다. 청구인은 이행강제금 부과 면제 처분을 받은 후 유상증자를 받아 BIS자기자본비율(BIS capital adequacy ratio, 이하 ‘BIS비율’이라 한다) 이 7.10%로 회복되어 피청구인의 경영개선명령이 종료되었고, 청구인은 그 후 2016년 3월 113억원, 2017년 3월 113억원, 2018년 3월 250억원 총 3차례 ○○저축은행에 대한 유상증자를 실시하여 2018년 3월 기준 ○○저축은행의 자기자본이 14억원으로 변경되어 장부가액이 ‘0원’을 초과하게 되었으며, ○○저축은행의 발행주식 총수가 1,400,020주에서 10,904,020주로 증가하게 되었다. 라. 피청구인은 2018. 6. 27. 청구인에 대한 이행강제금 부과 면제의 근거가 되었던 기초 사실이 변동되는 사정변경이 발생함에 따라 이행강제금 부과 면제 의결을 철회를 통지(이하 ‘이 사건 철회’라 한다)하고, 기존 주식처분명령을 청구인이 보유한 ○○저축은행 주식 중 발행주식 총수의 10% 이상에 해당하는 주식을 2018. 12. 27.까지 처분하도록 변경하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 ○○저축은행에 대한 경영정상화를 통해 「상호저축은행법」상 대주주적격성 유지조건을 충족할 예정인바, 이 사건 처분은 재정이 부실하여 현실적으로 매수 희망자가 없는 금융기관의 주식처분을 명하면서도 기한을 지나치게 짧게 정하고 있으므로 지나치게 가혹하다. 3. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 상호저축은행법 제6조, 제10조의6, 제11조, 제38조의3, 제38조의8 상호저축은행법 시행령 제7조의4, 별표 3, 제30조의2 4. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 법인등기부등본, 처분서, 의결서 등 각 사본에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1982. 11. 3. 설립된 법인으로 신용계 업무 등을 목적으로 한다. 나. 피청구인은 2015. 6. 10. 청구인에게 ○○지방법원 ○○지원으로부터 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」을 위반하여 벌금 5천만 원을 선고받아「상호저축은행법」제10조의6에서 정하고 있는 대주주적격성 유지요건(이하 ‘대주주적격성 유지요건’이라 한다)을 충족하지 못하였다는 이유로 2015. 6. 15.까지 대주주적격성 유지요건을 충족할 것을 명령하였다. 다. 피청구인은 2015. 6. 24. 기존 주식처분명령을 하였는데, 위 명령서의 주요기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ ○○저축은행은 「상호저축은행법」제10조의6제6항에 의한 금융위원회의 대주주적격성 유지조건 충족명령을 이행하지 않았으므로 동조 제8항에 따라 2015. 12. 24.(처분기한)까지 ○○저축은행 보유주식(1,260,019주)을 처분할 것을 명한다. 라. 피청구인은 2015. 9. 16. 청구인에게 경영개선명령 등 조치 통보를 하였는데, 통보서의 주요기재 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ (○○북도)○○저축은행은 금융감독원의 검사 결과 2015년 3월말 위험가중자산에 대한 자기자본비율(이하 ‘BIS비율’이라 함)이 △22.97%로 경영개선명령대상에 해당됨에 따라 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」제10조제1항 및 제2항, 제14조의3제2항, 「상호저축은행업감독규정」제48조제1항제1호 및 제2항, 제52조제1항 등에 따라 다음과 같이 명령한다. ○ 자본확충 - (○○북도)○○저축은행은 관리인이 실시한 재산실사결과를 토대로 자본금증액 등을 통하여 BIS비율을 6%이상 유지할 수 있는 수준의 자본확충을 경영개선명령일로부터 45일 이내에 완료하여야 한다. - 제3자 인수의 경우에는 제3자 인수 후 부채초과상태를 해소하고 BIS비율이 6%이상 유지되어야 한다. (이하 생략) 마. 청구인이 2015. 12. 24.까지 ○○저축은행 주식을 처분하지 못하여 피청구인은 「상호저축은행법」제38조의8에 따라 이행기간이 경과된 날부터 90일이 경과할 경우 청구인에 대하여 경과된 90일을 기준으로 이행강제금을 부과할 수 있었으나, 청구인이 경영개선명령 조치를 받은 사정이 있음을 고려하여 피청구인은 2016. 3. 30. 이행강제금 부과 면제 의결을 하였다. 바. 우리 위원회에서 확인한 바에 따르면, 피청구인은 마. 항의 이행강제금 부과 면제 의결의 의결서 또는 의결에 따른 처분서를 청구인에게 송달하지 않았다. 사. 피청구인은 2016. 4. 27. 청구인에게 경영개선명령 조치 종료 통보를 하였는데, 통보서의 주요기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ (○○북도)○○저축은행은 금융위원회로부터 2015. 9. 16. 경영개선명령조치, 2016. 3. 15. 경영개선명령 유지 조치를 받고 유상증자(230억원) 등을 통한 경영정상화를 추진하였는바, - 2016. 4. 11. ~ 2016. 4. 15. 기간 중 실시한 금융감독원의 검사결과 2016년 3월말 현재 BIS기준 자기자본비율이 7.10%로 지도기준(6%)을 충족하므로, - 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」제10조제1항 및 제2항, 「상호저축은행업감독규정」제52조의 규정에 의거 ○○상호저축은행에 대한 경영개선명령 조치를 종료한다. - 경영개선명령 조치종료일 : 2016. 4. 27.(수) 아. 피청구인은 2018. 6. 27. 청구인에 대한 이행강제금 부과 면제의 근거가 되었던 기초 사실이 변동되는 사정변경이 발생함에 따라 이행강제금 부과 면제 의결을 철회하는 이 사건 철회를 통지하고, 기존 주식처분명령을 청구인이 보유한 ○○저축은행 주식 중 발행주식 총수의 10% 이상에 해당하는 주식을 2018. 12. 27.까지 처분하도록 변경하는 이 사건 처분을 하였는데, (통지)처분서의 주요기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 2018. 6. 27. 우리 위원회는 귀사에 대한 이행강제금 부과 면제 철회 및 주식처분명령 변경을 붙임과 같이 의결하였음을 알려드립니다. - ○○저축은행에 대한 2016. 3. 30.자 이행강제금 부과 면제를 철회한다. - 금융위원회의 ○○저축은행에 대한 「상호저축은행법」제10조의6제8항에 따른 2015. 6. 24.자 주식처분명령※을 변경하여, 2018. 12. 27.(처분기한)까지 ○○저축은행이 보유한 ○○저축은행 주식 중 의결권있는 발행주식 총수의 10%이상에 해당하는 주식을 처분할 것을 명한다. ※ 당시 처분대상 주식수는 1,260,019주(1,400,020주의 90%+1주) - 본 주식처분명령일 이후 ○○저축은행의 발행주식 총수가 변동되는 경우에도 ○○저축은행은 발행주식 총수의 100분의 10 이상에 해당하는 주식을 처분해야 한다. 자. 피청구인이 아. 항의 의결을 하기 위해 작성한 요약보고서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 이행강제금 부과 면제 처분의 철회 - 기존 금융위의 이행강제금 부과 면제의 사유가 해소되는 사정변경이 발생하여 동 면제처분을 지속할 필요가 없고, - 현재까지 주식처분명령을 이행하지 않아 이행강제금 부과를 통해 이행을 촉구하는 것이 대주주 적격성 심사제도의 취지에 부합 - 향후 주식처분명령을 미이행할 경우 이행강제금이 부과될 수 있다는 사실을 알리는 것이 상대방의 권리보호 측면에서 바람직 - 이행강제금 부과면제 철회 및 새로이 이행강제금 부과 가능성 통지 5. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있다고 되어 있고, 여기서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제5조에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고, 무효 등 확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판이라고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 되어 있는바, 구체적인 경우 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 할 수 없다. 2) 「상호저축은행법」제6조의2제1항제4호 및 제11조에 따르면, 상호저축은행으로서 영리를 목적으로 신용계 업무 등을 조직적ㆍ계속적으로 하기 위해 인가를 받으려는 자는 대주주(최대주주의 특수관계인인 주주를 포함하며, 최대주주가 법인인 경우에는 그 법인의 중요한 경영사항에 대하여 사실상 영향력을 행사하고 있는 주주로서 대통령령으로 정하는 자를 포함한다)가 충분한 출자능력, 건전한 재무상태 및 사회적 신용을 갖추고 있어야 하고, 제10조의6에 따르면, 금융위원회는 대통령령으로 정하는 대주주에 대하여 대통령령으로 정하는 기간마다 제6조의2제1항제4호에 따른 대주주의 요건과 금융사고방지요건 중 대통령령으로 정하는 요건(이하 이 조에서 "대주주 적격성 유지 요건"이라 한다)에 부합하는지 여부를 심사하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제7조의4 및 별표 3에 따르면, 대주주 적격성 유지 요건 중 하나로 최근 5년간 금융관련법령을 위반하여 1천만 원 벌금형 이상에 상당하는 형사처벌을 받은 사실이 없을 것을 규정하고 있다. 3) 「상호저축은행법」 제10조의6제6항에 따르면 금융위원회는 제3항에 따른 심사 결과 대주주적격성유지요건을 충족하지 못하고 있다고 인정되는 대주주에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 대주주적격성유지요건을 충족할 것을 명할 수 있다고 하고 있고, 제8항에 따르면 금융위원회는 제6항에 따른 명령을 받은 대주주가 해당 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여‘ 해당 대주주가 보유하는 상호저축은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10 이상에 해당하는 주식’을 처분할 것을 명할 수 있다고 되어있다. 4) 「상호저축은행법」 제38조의3에 따르면 과징금의 부과기준은 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수, 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모를 고려하여 대통령령으로 정하고 그 밖에 과징금의 부과에 관하여 필요한 사항도 대통령령으로 정한다고 되어있고, 같은 법 시행령 제30조의2에 따르면, 과징금 부과에 필요한 세부사항은 금융위원회가 정한다고 되어있으며, 「상호저축은행법」 제38조의8제1항, 제3항 및 제4항에 따르면, 금융위원회는 제10조의6제4항 또는 제8항에 따른 주식처분명령을 받은 자가 그 정한 기간 이내에 해당 명령을 이행하지 아니하는 때에는 매 1일당 그 처분하여야 하는 주식의 장부가액에 1만분의 3을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 이행강제금을 부과할 수 있다고 되어있고, 금융위원회는 이행강제금을 징수함에 있어서 주식처분명령에서 정한 이행기간의 종료일부터 90일을 경과하고서도 이행이 이루어지지 아니하는 경우에는 그 종료일부터 기산하여 매 90일이 경과하는 날을 기준으로 하여 이행강제금을 징수한다고 되어있으며, 이행강제금의 부과 및 징수에 관하여는 제38조의3부터 제38조의7까지의 규정을 준용한다고 되어있다. 나. 판단 1) 이 사건 철회에 대한 심판청구의 적법여부에 대한 판단 행정청의 어떤 행위가 행정심판의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적ㆍ일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구첵적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2016. 3. 30. 이행강제금 부과 면제 의결을 한 사실은 인정되지만, 이에 대한 의결서나 의결에 따른 처분서가 청구인에게 송달된바 없으므로, 이러한 의결은 행정청 내부의 의사결정에 불과할 뿐 그 자체만으로는 직접적으로 청구인의 권리, 의무가 설정, 변경, 박탈되거나 그 범위가 확정되는 등 기존의 권리상태에 어떤 변동을 가져오는 것이 아니다. 따라서 이를 철회한다고 하여 청구인의 어떠한 권리의무에 직접적인 영향을 미치지 않아 ‘처분’에 해당한다고 볼 수 없다. 또한, 피청구인이 이 사건 철회를 위해 작성한 요약보고서의 내용을 보면 ‘향후 주식처분명령을 미이행할 경우 이행강제금이 부과될 수 있다는 사실을 알리는 것이 상대방의 권리보호 측면에서 바람직’이라고 기재되어 있는 점 등을 토대로 판단해 볼 때, 이 사건 철회는 향후 2018. 6. 27.자 주식처분명령 변경처분을 이행하지 아니할 경우에 이행강제금을 부과할 수 있다는 방침을 청구인에게 알린 것에 불과하다고 보이고, 청구인에 대하여 새로운 이행강제금을 부과하는 것으로 보이지도 않으므로 이러한 측면에서 보더라도 역시 청구인에 대하여 구체적인 권리의무를 발생시키는 ‘처분’에 해당한다고 보기 어렵다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대한 판단 청구인은 향후 경영정상화를 통해 ○○저축은행에 대한 대주주적격성 유지조건을 충족할 예정인바, 이 사건 처분은 주식처분 기한을 지나치게 짧게 정하고 있는 점 등을 고려할 때 너무 가혹하다는 취지로 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 청구인은 ○○저축은행에 대한 유상증자를 실시하여 ○○저축은행의 발행주식 총수가 1,400,020주에서 10,904,020주로 증가하게 되었고, 이에 피청구인은 「상호저축은행법」 제10조의6제8항에서 규정에 따라 주식처분 대상인 발행주식 총수의 100분의 10 이상에 해당하는 주식을 처분하도록 처분대상 주식의 수를 변경한 것이며,「상호저축은행법」 제10조의6제6항에 따르면 금융위원회는 제3항에 따른 심사 결과 대주주적격성유지요건을 충족하지 못하고 있다고 인정되는 대주주에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 대주주적격성유지요건을 충족할 것을 명할 수 있다고 하고 있고, 제8항에 따르면 금융위원회는 제6항에 따른 명령을 받은 대주주가 해당 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 주식을 처분할 것을 명할 수 있다고 되어있는바, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 주식처분명령에 대해 법에서 정하고 있는 최대인 6개월의 기간을 부여하였으므로, 주식처분 기한을 지나치게 짧게 정하고 있다는 청구인의 주장은 이유없다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이행강제금 부과 면제 철회의 취소를 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.