이행강제금 부과처분 등 무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인에게 ○○○시 ○○동 ○○○-○○에 위치한 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 무단개축 및 대수선으로 「건축법」위반을 이유로 청구인에게 공사중지 및 자진시정 계고를 거쳐, 2006. 12. 19. 및 2008. 9. 16. 2회에 걸쳐 이행강제금 3,359,180원 및 3,267,280원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분1’이라 한다)하였고, 위 이행강제금 미납으로 납부독촉 및 압류예고를 거쳐 2008. 4. 7. 및 2012. 8. 23. 2차례에 걸쳐 청구인 소유의 재산을 압류처분(이하 ‘이 사건 처분2’라고 한다)을 하였다. 한편, 청구인은 이 사건 처분1인 2차례의 이행강제금 부과처분에 대하여 행정심판을 청구하였으나, 2007. 4. 10. 및 2008. 12. 30. 기각재결을 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 건축물은 1982. 10. 13. 지하방과 화장실 등을 축조 후 청구인의 모친이 사용하여 오다 수년전 인근건물 신축으로 지하방 침하와 벽체 균열, 누수 등의 거주 어려움을 겪던 중 2006. 7.경 수해피해를 입어 청구인 등 자녀들이 대출을 얻어 불가피하게 수리하게 된 것인데, 이웃의 민원으로 2006. 8. 24. 공사중지 및 자진시정 계고를 받았다. 이에 문맹자인 청구인의 모친을 대리하여 청구인이 자진시정이 어려워서 선처를 바란다는 의견을 제출하였으나, 피청구인은 자진시정을 이행하지 않음으로 청구인에게 2006. 12. 19. 및 2008. 9. 16. 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분1을 하였고, 이에 기하여 2008. 4. 7. 및 2012. 8. 23. 청구인의 재산을 압류하는 이 사건 처분2를 하였다. 2) 이 사건 처분1인 이행강제금 부과처분은 당시 「건축법」제68조 및 제69조의2에 따른 것으로 불법건축 및 대수선 등을 한 것에 대해 시정을 명하고 이를 이행하지 않을 경우 행정청이 당사자에게 의무를 부과하는 처분이다. 또한 「행정절차법」제21조에 따른 처분사전통지를 하지 않으면 판례나 재결례는 절차상 하자의 위법성이 중대하고 명백한 것이라 하여 이러한 경우 무효라고 하고 있다. 이 사건에서 청구외 ○○○는 당시 이 사건 건축물의 소유자로 개축 및 대수선 행위를 한 당사자임에도 불구하고 피청구인은 청구외 ○○○가 아니라 대리인이었던 청구인에게 이 사건 처분을 하는 잘못을 하였다. 3) 실제로 청구외 ○○○가 제출한 의견제출서에 본인을 ○○○로 하고 대리인으로 ○○○(딸)이라고 명시되어 있고, 또한 건축을 한 행위자도 청구외 ○○○로 청구인을 포함한 자녀들의 가출로 거주가 불가능했던 기존 건물을 개축 및 대수선을 하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구외 ○○○가 문맹자이고 고령으로서 대하기가 불편하다고 하여 이 사건에 전혀 관여하지 않았던 청구인을 「건축법」제79조에 의한 처분이 가능한 건축주 등인 관리자로 임의로 지정하였다. 4) 그러나, 「건축법」제79조제1항의 관리자란 건축의 관리책임이 있는 사람을 말하고, 이 관리자는 건축주 즉 건축을 기획하고 자금을 대면서 일을 맡기는 사람의 지위 정도를 가지고 있어야 한다. 왜냐하면 「건축법」제79조제1항의 취지상 시정명령의 대상자는 실제로 건축법 위반에 대하여 시정이 가능한 사람이어야 하기 때문이다. 그렇다면 청구인의 며느리 ○○○과 함께 청구인이 자녀로 자금의 일부를 도와주기는 하였으나 일절 건축에는 관여한 바 없고, 청구외 ○○○가 △△종합설비 ○○○에게 맡겨서 한 것이다. 뿐만 아니라 청구인이 청구외 ○○○가 문맹이고 노령이라서 이를 돕기 위해 대리인의 역할을 잠시 한 것만으로는 청구인을 관리자라고 볼 수 없으므로 이 사건 처분을 위한 사전절차를 이행한 것은 그 위법성이 중대하고 명백하다. 5) 대법원 판례(2005. 4. 15. 선고 2004두14915 등)에 따르면 ‘두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분의 하자는 후행처분에 승계되므로 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는 반면, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없는 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙’이라 판시하고 있다. 5) 따라서, 피청구인이 이사건 처분1인 이행강제금 부과처분에 기하여 이 사건 처분2인 청구인의 재산에 대한 압류처분은 위 판례와 같이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 선행처분과 후행처분의 관계에 있어, 선행처분인 이 사건 처분1이 그 절차상 위법성이 중대하고 명백하여 무효에 해당하기 때문에 당연히 후행처분인 이 사건 처분2인 압류처분도 무효가 되므로 이 사건 처분1과 이 사건 처분2의 무효확인을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물은 2006. 8. 24. 무단으로 대수선행위를 하여 청구인에게 공사중지 및 자진시정 계고하였으며, 이를 이행하지 않아 2006. 12. 19. 이행강제금 부과, 2008. 9. 16. 이행강제금 재부과 조치를 하였으며, 이 이행강제금을 납부하지 않아 2008. 4. 7., 2012. 8. 23. 청구인의 재산을 압류한 사항이다. 2) 청구인은 이 사건 건축물의 무단개축 및 대수선행위 적발당시 청구외 ○○○가 문맹이고 고령인 점을 감안하여 딸인 자신에게 계고하여 달라는 요청을 하였으며, 「건축법」제79조에는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ‘건축주등’이라 한다)에게 공사의 중지를 명할 수 있도록 되어 있다. 3) 청구인을 「건축법」제79조에 의한 처분이 가능한 건축주등인 관리자로 볼 수 있어 청구인에게 자진시정 계고, 이행강제금 부과 및 미납에 따른 압류를 이행한 것으로 이 사건 처분은 적법한 조치이므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제51조(행정심판 재청구의 금지) 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다. 구【지방세법】[시행 2008.3.21.] [법률 제8974호, 2008.3.21., 타법개정] 제28조 (체납처분) ① 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 세무공무원은 납세의무자 또는 특별징수의무자의 재산을 압류한다. 1. 납세의무자 또는 특별징수의무자가 독촉(납부 또는 납입의 최고를 포함한다)을 받고 지정한 기한까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니할 때 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 위반건축물 자진시정 계고, 의견제출서, 이행강제금 납부 독촉 및 압류 예고, 이 사건 처분서, 재결서 3부, 조정권고 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인의 모친 ○○○(19○○년생)는 1997. 9. 30. ○○○시 ○○동 ○○○-○○에 위치한 이 사건 건축물(연와조, 근린생활시설 및 주택)을 상속받았고, 2006. 8. 24. 무단 개축 및 대수선으로 「건축법」제9조를 위반한 사실이 적발되어, 청구인이 위반건축물의 관리자서 자진시정 계고처분을 받았으나 이를 이행하지 않았다. 나) 청구인은 2006. 9. 22. 청문절차를 거쳐 병환중인 모친이 거주할 수 있도록 추인하여 달라는 의견을 제출하였으나, 2006. 12. 19. 「건축법」제69조의2 및 같은 법 시행령 제115조의2에 따라 이행강제금 3,359,180원을 부과 받아, 이 처분의 취소를 경기도행정심판위원회에 심판을 청구하여 2007. 4. 10. 기각재결을 받았고, 2007. 5. 17. 체납에 따른 독촉장 발부를 거쳐, 2008. 4. 7. 청구인의 재산인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○ ○○연립 ○동 ○○○호가 압류되었다. 다) 청구인은 2008. 9. 16. 이 사건 건축물의 자진시정 미이행을 이유로 「건축법」제80조에 따라 이행강제금 3,267,280원을 부과 받아, 이 처분의 취소를 경기도행정심판위원회에 심판을 청구하여 2008. 12. 30. 기각재결을 받았고, 2012. 7. 26. 납부독촉 및 압류 예고를 거쳐, 2012. 8. 23. 청구인의 재산인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○ ○○연립 ○동 ○○○호가 재차 압류되었다. 한편 위 이행강제금은 2009. 7. 14. ○○○지방법원의 조정권고에 따라 2,364,100원으로 변경되었다. 라) 청구외 ○○○의 며느리 ○○○은 2006. 8. 25. △△은행으로부터 14,000,000원을 대출받았으며, 보일러설비업을 하는 △△종합설비는 2006. 8. 이후 4회에 걸쳐 28,000,000원의 공사대금을 수령한 사실이 있다. 마) 한편, 청구외 ○○○는 2014. 10. 22. 이 사건 처분1·2에 대한 무효확인을 구하는 행정심판을 청구하였으나 2014. 12. 24. 처분대상자가 아닌 자가 청구한 부적법한 청구로 각하재결 되었다. 2) 「행정심판법」제51조에 의하면 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 규정되어 있다. 구「지방세법」제28조제1항제1호에 의하면 납세의무자 또는 특별징수의무자가 독촉을 받고 지정한 기한까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니할 때 납세의무자 또는 특별징수의무자의 재산을 압류하도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분1인 이행강제금 부과처분을 이 사건 건축물의 소유자가 아닌 대리인이었던 청구인에게 한 것은 위법성이 중대하고 명백한 것이고, 이에 기인한 후행처분인 이 사건 처분2인 청구인의 재산에 대한 압류도 무효라고 주장한다. 살피건대, 「행정심판법」제51조에 의하면 심판청구에 대한 재결이 있으면 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 하여 재심판청구를 금지하고 있는바, 이는 이미 한번 행정심판을 거친 동일한 처분에 대하여는 재심판청구를 금지함으로써 무용한 절차적 반복에 따른 행정청 및 국민의 부담을 없애자는 의미라고 할 것인데, 위 인정사실에 의하면 청구인은 경기도행정심판위원회에 이 사건 처분1인 이행강제금 3,359,180원 및 3,267,280원의 부과처분에 대하여 취소를 구하는 행정심판을 청구하여 2007. 4. 10. 및 2008. 12. 30. 기각재결을 받았고, 특히 이행강제금 3,267,280원의 부과처분은 법원의 조정권고로 감액변경 및 확정되었음에도 불구하고, 청구인은 2014. 12. 9. 다시 경기도행정심판위원회에 이행강제금 부과처분 및 이에 기한 압류처분의 무효 확인을 구하는 행정심판을 청구하였는바, 재결이 있은 처분에 대하여 다시 행정심판을 청구한 이 사건 심판청구는 결국 「행정심판법」 제51조의 규정에 위반하여 제기된 부적법한 청구이다. 또한, 청구인은 위와 같이 이 사건 처분1에 대하여 다툴 수 없는 징수의무자에 해당된다고 봄이 타당하며, 독촉을 받고 지정한 기한까지 위 이행강제금을 납부하지 않은 이상, 피청구인이 이에 대하여 한 이 사건 처분2는 그 처분 자체에 재량권의 일탈·남용이 있는 위법한 처분이거나 부당한 처분으로 보이지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 일부 부적법하고, 일부 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.