이행강제금 부과처분 등 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인이 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하 ‘옥외광고물법’이라 한다) 제3조 등을 위반하여 ○○○○산부인과와 ○○○○산후조리원을 광고하는 벽면이용간판을 설치하였다는 이유로 피청구인은 청구인에게 시정명령, 이행강제금 부과계고, 이행강제금 부과처분, 이행강제금 체납에 따른 독촉고지를 거쳐 2022. 1. 25. 청구인의 자동차에 대한 압류처분을 하였다(이하 이행강제금 부과처분, 이행강제금 체납에 따른 독촉고지, 압류처분을 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 2. 청구인 주장 다른 사업자들의 위반 광고물은 단속하지 않고 청구인의 사업장만 특정해서 단속하는 것은 행정권의 남용인 점, 이행강제금 부과 전 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않은 점, 청구인은 이행강제금 부과처분서도 송달받지 못하였는데 자동차 압류처분서를 받게 된 점, ○○○○산부인과와 ○○○○산후조리원은 각각 사업자가 다른 사람으로 ○○○○산부인과 간판은 청구인 소유이나 ○○○○산후조리원 간판은 소유자가 다른 사람임에도 피청구인은 ○○○○산후조리원 간판까지 청구인의 간판인 것을 전제로 위반 면적을 산정한 점, 간판의 위반 면적 산정을 위해서는 실측이 필요함에도 피청구인은 실측을 한 사실이 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 각 처분은 무효이거나 위법ㆍ부당하다. 3. 관계법령 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 제3조, 제10조, 제10조의3 지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률 제2조, 제8조, 제9조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 옥외광고물법 위반에 따른 시정명령 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 불법광고물 조사 및 처리를 요청하는 국민신문고 민원이 접수되어 피청구인이 조사한 결과 ○○○○산부인과와 ○○○○산후조리원을 동시에 홍보하는 불법광고물에 하나의 전화번호가 기재되어 있고, 두 업소의 인터넷 홈페이지에 주소, 전화번호, 사업자등록번호가 동일하며, 대표원장이 청구인으로 동일하게 표기되어 있는 것을 확인하였다. 나. 피청구인은 2021. 4. 14. 청구인에게 ○○○○산부인과와 ○○○○산후조리원을 홍보하는 8개의 벽면이용간판이 옥외광고물법 제3조를 위반한 미신고 광고물이라는 등의 이유로 시정명령을 하였는데, 이를 청구인의 영업소로 우편송달하였다. 다. 이후 청구인은 1개의 간판을 철거하였고, 피청구인은 2021. 5. 21. 청구인에게 벽면이용간판 3개(위반면적 190.5㎡), 벽면이용간판(전기이용) 4개(위반면적 17.4㎡)에 대하여 옥외광고물법 제3조 위반을 이유로 이행강제금 500만원의 부과계고를 하였는데, 이행강제금 부과계고서 및 붙임 문서에는 위반내용, 이행강제금 부과내역, 법적 근거 등과 ‘이의사항이 있으면 2021. 8. 17.까지 의견을 제출하라’는 취지를 기재하였고, 이를 청구인의 영업소로 우편송달하였다. 라. 이후 청구인은 4개의 간판을 철거하였고, 피청구인은 2021. 11. 15. 청구인에게 벽면이용간판(전기이용) 3개(위반면적 9㎡)에 대하여 옥외광고물법 제3조 위반을 이유로 이행강제금 1,275,000원의 부과통보를 하였는데, 이행강제금 부과통보서와 붙임 문서인 납입고지서에는 위반내용, 이행강제금 부과내역, 법적 근거 등과 납부기한 및 수납기관, 이의제기 방법 및 기간을 기재하였고, 이를 청구인의 주민등록표상 주소지로 우편송달하였다. 마. 피청구인은 청구인에 대한 이행강제금 부과통보가 ‘폐문부재’로 반송되자 이를 「행정절차법」 제14조제4항에 따라 2021. 12. 2. 공시송달(공고기간 : 2021. 12. 2. ~ 2021. 12. 17.)하였다. 바. 피청구인은 청구인이 납기일 내에 이행강제금을 납부하지 않자 2021. 12. 20. 청구인에게 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」제8조에 따라 이행강제금 납부 독촉고지 및 압류예고 통지를 하였는데, 이를 청구인의 주민등록표상 주소지로 우편송달하였다. 사. 피청구인은 청구인에 대한 이행강제금 납부 독촉고지 및 압류예고 통지가 ‘폐문부재’로 반송되자 이를 「행정절차법」 제14조제4항에 따라 2022. 1. 7. 공시송달(공고기간 : 2022. 1. 7. ~ 2022. 1. 22.)하였다. 아. 피청구인은 청구인이 이행강제금을 납부하지 않자 2022. 1. 25. 청구인에게 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」제9조에 따라 청구인의 자동차를 압류한다고 통지하였는데, 이를 청구인의 주민등록표상 주소지로 우편송달하였다. 자. 피청구인은 이행강제금 부과를 위한 위반면적 산정 시 1층에 위치한 광고물의 경우 실측을 하여 산정하고, 상층부의 경우 실측이 어려워 해당 건축물의 건축허가 도면 중 입면도를 사용하여 도면상의 치수와 건축자재의 기준 크기를 비교하는 등 종합적인 사항을 검토하여 위반면적을 산정하고 있고, 청구인의 경우에도 같은 방법으로 산정하였다. 5. 이 사건 각 처분의 무효 여부 가. 관계법령의 내용 　 1) 옥외광고물법 제3조제1항에 따르면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 ‘광고물등’이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 ‘시장등’이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제10조제1항에 따르면 시장등은 광고물등의 허가ㆍ신고ㆍ금지ㆍ제한 등에 관한 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3, 제4조의4 및 제5조를 위반한 광고물등에 대하여 다음 각 호(1. 광고물등을 표시하거나 설치한 자 / 2. 광고물등을 관리하는 자 / 3. 광고주 / 4. 옥외광고사업자 / 5. 광고물등의 표시ㆍ설치를 승낙한 토지ㆍ건물 등의 소유자 또는 관리자)에 해당하는 자(이하 ‘관리자등’이라 한다)에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제10조의3에 따르면 시장등은 제10조제1항에 따른 명령을 받은 후 그 조치 기간 내에 이행하지 아니한 관리자등(입간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단의 관리자등은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 500만원 이하의 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있고(제1항), 시장등은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 미리 상당한 기간을 정하여 이를 부과ㆍ징수한다는 뜻을 해당 관리자등에게 문서로써 계고(戒告)하여야 하며(제2항), 시장등은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한 및 수납기관, 이의제기 방법 및 기간 등을 자세히 밝힌 문서로써 하여야 하고(제3항), 시장등은 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다(제6항)고 되어 있다. 　 2) 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」 제2조제1호에 따르면 ‘지방행정제재ㆍ부과금’이란 지방자치단체의 장 및 그 소속 행정기관의 장이 행정목적을 달성하기 위하여 법률에 따라 부과ㆍ징수(국가기관의 장으로부터 위임ㆍ위탁받아 부과ㆍ징수하는 경우를 포함한다)하여 지방자치단체의 수입으로 하는 조세 외의 금전으로서 다른 법률에서 이 법에 따라 징수하기로 한 과징금, 이행강제금, 부담금 및 변상금(가목) 등을 말하고, 제8조제1항에 따르면 납부의무자가 지방행정제재ㆍ부과금을 납부기한까지 완납하지 아니한 경우에는 지방자치단체의 장은 납부기한이 지난 날부터 50일 이내에 독촉장을 발급하여야 하며, 제9조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 체납자가 제8조 또는 지방행정제재ㆍ부과금관계법에 따라 독촉장을 받고 지정된 기한까지 지방행정제재ㆍ부과금과 가산금을 완납하지 아니한 경우에는 체납자의 재산을 압류한다고 되어 있다. 　 3) 「행정절차법」 제14조제1항에 따르면 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 ‘주소등’이라 한다)로 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 또는 송달이 불가능한 경우에 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 　 1) 청구인은 다른 사업자들의 불법광고물은 단속하지 않고 청구인의 사업장만 특정해서 단속하는 것은 행정권의 남용이라고 주장하나, 청구인의 불법광고물에 대한 민원이 접수되어 관련법령에 따라 처리한 것을 행정권의 남용이라고 볼 수 없는 점, 이행강제금 부과 전 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않았다고 주장하나, 피청구인은 2021. 5. 21. 청구인에게 이행강제금 부과계고를 하고 이의사항이 있으면 2021. 8. 17.까지 의견을 제출하라고 통지한 사실이 인정되는 점, 사업자가 다른 제일산후조리원 간판까지 청구인의 간판인 것을 전제로 위반 면적을 산정한 것은 위법·부당하다고 주장하나, 위 관계법령에 따르면 시장 등은 미신고 광고물에 대하여 광고물 등을 표시하거나 설치한 자, 광고물 등을 관리하는 자, 광고주 등에게 그 광고물 등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하고 이에 따르지 않으면 이행강제금을 부과하도록 되어 있는바, 위 인정사실에 따르면 ○○○○산부인과와 ○○○○산후조리원을 동시에 홍보하는 불법광고물에 하나의 전화번호가 기재되어 있었고, 두 사업장의 인터넷 홈페이지에 해당 전화번호가 기재되어 있었으며, 청구인이 대표원장으로 기재되어 있었던 점에 비추어 청구인이 해당 광고물의 광고주에 해당한다고 봄이 상당하고, 따라서 실제 사업자등록을 한 명의인이 누구인지에 관계없이 청구인을 상대방으로 한 이행강제금 부과처분에 하자가 있다고 볼 수 없는 점, 피청구인이 간판의 위반면적을 산정할 때 실측을 한 사실이 없다고 주장하나, 건물 상층부에 설치된 광고물의 경우 실측이 어려우므로 해당 건축물의 건축허가 도면 중 입면도를 사용하여 도면상의 치수와 건축자재의 기준 크기를 비교하는 등 종합적인 사항을 검토하여 위반면적을 산정하였다는 사정만으로 이 사건 처분에 하자가 있다고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 청구인의 위 주장들은 받아들일 수 없다. 　 2) 그런데 청구인은 이행강제금 부과처분서도 송달받지 못하였는데 자동차 압류처분서를 받게 되었다고 주장하는바, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 이행강제금 부과통보와 이행강제금 납부 독촉고지를 청구인의 주민등록표상 주소지로 우편송달하였다가 단 1회 폐문부재로 반송되자 곧바로 이를 공시송달하였는데, 청구인의 주소지로 재차 송달을 하여 보거나, 시정명령과 이행강제금 부과계고를 청구인의 영업소로 송달한 사실이 있으므로 반송된 우편물을 청구인의 영업소로 송달해 보는 등의 조치를 취할 수 있었으므로 이러한 경우는 「행정절차법」 제14조제4항의 ‘송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’ 또는 ‘송달이 불가능한 경우’에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 청구인에 대한 이행강제금 부과처분 및 이행강제금 납부 독촉고지는 공시송달의 요건을 갖추지 못한 부적법한 송달로서 무효이고, 이에 터 잡아 이루어진 압류처분도 무효이다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 주위적 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.