이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 ○○○와 ○○○(이하‘청구인들’이라 한다)는 ○○시 ○○구 ○○로 ○○○○소재 ○○○○○○○(이하‘이 사건 건물’이라 한다) 지하1층 1,118.88㎡ 중 951.61분의14.33(청구인 ○○○ 지분)과 951.61분의22.35(청구인 ○○○ 지분)의 지분(이하‘이 사건 지분’이라 한다)을 소유하고 있는 자로, 피청구인은 불법 용도변경이 있다는 민원이 접수되어 현장 확인 결과 이 사건 건물 지하1층의 일부분이 근린생활시설 용도에서 위락시설(무도장)로 불법용도 변경된 사실을 적발하였다. 이에 피청구인은 청구인이「건축법」제19조를 위반하였다는 사유로 2013. 10. 24. 건축물 위반사항 시정명령 통보, 2013. 11. 27. 건축물 위반사항 시정촉구 통보를 하였으나 위반사항이 시정되지 않아 2014. 1. 7. 위반건축물 이행강제금 부과예고 통보하고 의견제출 절차를 거쳐 2014. 11. 14. 「건축법」제80조 규정에 따라 이행강제금 64,423,460원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사건 건물 지하1층의 1,118.88㎡ 중 이 사건 지분을 소유하고 있는 자이고, 전체 1,118.88㎡를 ○○○ 등 42명의 다수 지분권자들이 공동소유하고 있는바, 피청구인은 공동 소유하는 자에게 2013. 10. 24. 시정명령을 거쳐 2014. 11. 14. 이행강제금 64,423,460원을 부과했으므로 공동지분권자 42명 중 청구인들이「건축법」제19조의 용도변경신청 없이 같은 법 제19조제4항제7호 근린생활시설을 위락시설로 변경한 것으로 오인하고 같은 법 제80조 규정에 따라 이행강제금을 부과하여「행정심판법」제6조제3항에 따라 ○○도행정심판위원회에 심판청구를 하는 것이다. 피청구인은 이 사건 건물 지하1층 지분소유권자 전원(42명)에게 2014. 11. 14. 위법·부당하게 이 사건 처분을 하였고, 2014. 11. 14. 이행강제금 부과처분 통지서를 지분권자 중에 청구인들에게 통고해왔으므로「행정심판법」제27조 제소기간이 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하므로 시급히 이 사건 청구에 이른 것이다. 2) 이 사건 건물 지하1층의 지분권자인 청구인들은 건물사용승인허가 이후 각 구분 지분권자가 지분별 위치와 면적에 따른 점포구분공사를 하지 못하고 있어 2013. 3.경까지 점유한 사실이 없고 용도변경한 사실이 없다. 청구인들은 지분소유부분을 현재까지 허가 없이 용도변경하거나 점유한 사실이 없고, 이 사건 건물 지하1층 중 근린생활시설을 무도장으로 변경하고 점유·사용 중인 자는 청구외 ○○○이다. 청구외 ○○○은 이 사건 건물 지하1층이 소유지분권자별로 구분소유가 되어 있지 않아 임대하지 않은 무점유의 공실임을 기화로 지분권자 중 일부지분권자(1~2명)와 임차를 했음에도 전체 42명의 지분권자와 임대차계약을 한 것처럼 건물관리인과 관계공무원을 속여 지하 전체를 혼자 전임차한양 위계로 2013. 8. 23. ‘△△△△’이라는 상호의 한식당을 사업자등록한 후「건축법」제19조 규정인 용도변경허가를 얻지 않고 현재까지 위락시설인 무도장으로 사용하고 있고, 「건축법」상 용도변경허가 없이 현재까지 점유 중인 위반자는 청구외 ○○○ 임에도 담당공무원은 탁상에만 앉아 청구인들이 점유자겸 용도변경허가 없이 영업행위를 한 자로 잘못 오인하여 시정명령 내지 이행강제금을 부과처분한 것이다. 피청구인은 허가권자로서「건축법」제79조제1항의 규정에 따라 위반자에 대하여 사용금지 등 필요한 조치를 하지 아니하여 공유자들의 소유 및 점유를 방해하고 있음에도 현재까지 피해자들의 민사상 소유권행사와 형사상 권리행사를 방해하고 있다. 또한 이 사건 위법한 처분에 대해서는 현재 ○○지방검찰청 ○○지청에서 2014○○○○호 권리행사방해, 건축법위반 등 형사사건에서 수사진행 중에 있다. 3) 청구인의 이 사건 건물 지하1층 1,118.88㎡ 중 이 사건 지분은 관리면적상 6.55평에 불과하므로 과세시가표준액이 860,000원으로 가정하더라도 시가(860,000원×14.33㎡)가 12,323,800원임에도 64,423,460원의 이행강제금 부과는 상식과 법률에 위배한 위법한 처분이다. 이행강제금은「건축법」제80조제1항에서‘85㎡ 이하인 주거용 건축물 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 금액의 2분의1의 범위 내’에서 지방자치단체 조례로 정하도록 되어 있고, 같은 법 제80조제1항제2호에서‘시가표준액의 100부의10 범위 내’이고, 같은 법 제80조제4항에서‘1년에 2회 이내의 범위 내에서 반복하여 부과’할 수 있는바, 이 사건 처분의 부과금액이 법이 정한 범위에 반하여 과다하게 계산한 위법한 처분이다. 「국세기본법」제14조에서 과세대상이 되는 행위 또는 거래의 귀속이 명의일 뿐이고, 사실상 귀속되는 자가 따로 있을 때에는 사실상 귀속되는 자가‘△△△△’이라는 상호로 한식이 아닌 ‘○○○ ○○○’의 사업자등록허가를 얻었음이 확인된 이상 현재 이 사건 건물 지하 전체를 점용허가 없이 영업 중인 청구외 ○○○에게 부과하여야 함에도 선의의 피해자인 청구인에게 대한 부과처분은 관련 공무원의 범죄공범 없이 있을 수 없음은 인근 주민의 공지의 사실이고, 실제 심사와 원인 없이 청구인 외에 41명에게 연대하여 부과한 이행강제금은 무효이고 위법한 처분이다. 4) 청구인들이 부과연기 요청을 하면서 무도장의 실제 점유·운영자는 청구외 ○○○이며, 계약알선자로 관리소장 ○○○가 위임받아 계약서를 작성하였다는 사실을 피청구인에게 적시하였음에도 청구외 ○○○, ○○○에 대한 고발조치가 없었으며, 부과대상자(실제 행위자)로 인정하지 않았다. 청구인들은 그동안 집합건물 공유지분에 대하여 성실하게 재산세 등을 납부한 사람으로서 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 의거 관리단(회장:○○○, 관리소장:○○○)과 불법점유자(○○○) 등에게 퇴거 종용 내용증명 등을 보내고 단전·단수조치 청구 등을 한 사실 내용을 피청구인에게 통지하였으나, 피청구인「건축법」만을 주장하고 아무런 추가조치를 하지 않은 바, 이행강제금 부과에 대해 이행할 수 없다. 청구인들은 무도장 운영을 2013. 10. 24. 피청구인의 건축물 위반사항 시정명령 알림 및 이행강제금 부과 예정통지로 청구인들 소유 건축물이「건축법」위반이라는 사실을 인지하고 행정업무에 협조코자 건축관리인 및 관리소장 등에게 수차례 무도장의 퇴거조치를 협조요청하였고, 계약자인 ○○○에게 내용증명 등을 통하여 계약해지 및 원상복구 요구를 하였다. 건물관리인(○○○)과 관리소장(○○○)은 청구인들의 단전·단수 협조요청에 2014. 5. 27. 내용증명으로 불법점유자인 ○○○에게 관리비체납에 의한 단전·단수 사항을 통보하고 2014. 6. 11. 개최된 관리단 총회에서 2014. 6. 25. 까지 단전·단수하기로 하였다. 2014. 6. 28.과 2014. 7. 3. 관리소장 ○○○는 청구외 ○○○(불법용도변경 행위자), 불법점유자 ○○○을 동행하여 일부 지분소유자를 회유, 지분매수 및 임대차계약변경을 하겠다고 하며 실제 불법점유자 ○○○은 2014. 10. 20. 일부소유자(4명)와 임대차계약 갱신으로 현재까지 무도장을 운영하고 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인은「건축법」의 내용만을 가지고 이행강제금 부과처분은 취소할 수 없다고 주장하나, 위법행위자 등에 대한 사실관계를 상세히 파악하지 않고, 이행강제금을 부과한 것으로 청구인들인 소유자에게 한 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」제79조제1항 및 제80조제1항에 의하면 허가권자는 위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있다. 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공목리의 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바가 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다. 피청구인은 2013. 10. 24.‘△△△△’이라는 상호의 위락시설(무도장)으로 불법용도변경한 위반사항을 현장 확인 후 청구인들을 포함한 공동 소유자들에게 시정명령을 하였고, 2014. 1. 14. 관할 경찰서에 건축법 위반으로 고발한 결과 행위자가 청구외 ○○○ 임이 밝혀져 행위자인 청구외 ○○○에게도 동일하게 시정명령 및 이행강제금 부과 처분을 하였다. 피청구인이 위법사항 적발 후「건축법」제79조 규정에 따라 시정기한 내 원상복구토록 시정명령 및 촉구를 하였으나, 이행하지 않아, 같은 법 제80조 규정에 따라 이행강제금을 부과한 사항으로 적법한 절차에 따라 부과된 이행강제금은 반드시 징수하여야 하는 것으로 부과취소 사유가 될 수 없다. 2) 대법원2012두20137 및 전주지법2012구합185 판례를 살펴보면 「건축법」제79조제1항 및 제80조제1항에 의하여 시정명령을 받은 후 시정기한 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에게 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는바, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바가 없다 하더라도 소유자에게 이행강제금을 부과 한 처분은 적법하다고 판시하고 있다. 또한 피청구인은 2014. 1. 7. 청구인들을 포함한 소유자에게「건축법」제80조 규정에 따라 이행강제금 부과예고를 하였고, 이후 일부 소유자가 행위자와의 문제로 원상복구가 지연되고 있으니 이행강제금 부과를 연기해줄 것을 두 차례 요청하여 기한을 연기처리 하였으나, 요청한 기한까지 시정하지 않아 이행강제금을 부과하였다. 이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단의 하나이고, 위반행위에 대한 제재로서의 형벌이 아니므로 자기책임의 원리가 적용되지 않는다(헌법재판소 2011.10.25. 선고 2009헌바140 결정 참조). 결국 청구인 포함 소유자가 건물을 무단으로 용도변경한 행위자에 해당하지 않는다고 하더라도 이 사건 건물 지하1층 소유자로서 허가권자의 시정명령에 따라 위법상태를 제거할 의무가 있으며, 시정명령에서 정한 상당한 기한 이내에 이를 시정하지 아니한 경우 허가권자로서는 이행강제금을 부과할 수밖에 없다. 위에서 살펴본 바와 같이 청구인들의 주장은 이유가 없다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것으로 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 건축법】[시행 2013.5.10.][법률 제11763호, 2013.5.10. 일부개정] 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제64조의2, 제66조부터 제68조까지, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시 정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【구 건축법 시행령】[시행 2013.5.31.][대통령령 제24568호, 2013.5.31. 일부개정] 제14조(용도변경) ① 삭제 <2006.5.8.> ② 삭제 <2006.5.8.> ③ 국토교통부장관은 법 제19조제1항에 따른 용도변경을 할 때 적용되는 건축기준을 고시할 수 있다. 이 경우 다른 행정기관의 권한에 속하는 건축기준에 대하여는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. <개정 2008.10.29., 2013.3.23.> ④ 법 제19조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16., 2011.6.29., 2012.12.12.> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. 가. 별표 1의 제3호에 속하는 건축물을 같은 호 가목ㆍ나목ㆍ마목 또는 바목의 용도로 변경하거나 같은 호 가목ㆍ나목ㆍ마목 또는 바목의 용도에 해당하는 건축물의 용도를 해당 목의 용도가 아닌 다른 목의 용도로 변경(가목ㆍ나목ㆍ마목 및 바목의 용도 상호 간의 변경을 포함한다)하는 경우 나. 별표 1의 제4호에 속하는 건축물을 같은 호 라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 같은 호 라목부터 파목까지의 용도에 해당하는 건축물의 용도를 해당 목의 용도가 아닌 다른 목의 용도로 변경(라목부터 파목까지의 용도 상호 간의 변경을 포함한다)하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 제1종 근린생활시설을 별표 1 제4호라목부터 파목까지의 용도로 변경하거나 제2종 근린생활시설을 별표 1 제3호가목ㆍ나목ㆍ마목 또는 바목의 용도로 변경하는 경우는 제외한다. ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.10.29., 2010.12.13., 2011.6.29.> 1. 자동차 관련 시설군 자동차 관련 시설 2. 산업 등 시설군 가. 운수시설 나. 창고시설 다. 공장 라. 위험물저장 및 처리시설 마. 분뇨 및 쓰레기처리시설 바. 묘지 관련 시설 사. 장례식장 3. 전기통신시설군 가. 방송통신시설 나. 발전시설 4. 문화집회시설군 가. 문화 및 집회시설 나. 종교시설 다. 위락시설 라. 관광휴게시설 5. 영업시설군 가. 판매시설 나. 운동시설 다. 숙박시설 라. 제2종 근린생활시설 중 고시원 6. 교육 및 복지시설군 가. 의료시설 나. 교육연구시설 다. 노유자시설(老幼者施設) 라. 수련시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(고시원은 제외한다) 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 다. 업무시설 라. 교정 및 군사시설 9. 그 밖의 시설군 가. 동물 및 식물 관련 시설 나. 삭제 <2010.12.13.> ⑥ 기존의 건축물 또는 대지가 법령의 제정ㆍ개정이나 제6조의2제1항 각 호의 사유로 법령 등에 부적합하게 된 경우에는 건축조례로 정하는 바에 따라 용도변경을 할 수 있다. <개정 2008.10.29.> ⑦ 법 제19조제6항에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 1층인 축사를 공장으로 용도변경하는 경우로서 증축ㆍ개축 또는 대수선이 수반되지 아니하고 구조 안전이나 피난 등에 지장이 없는 경우를 말한다. <개정 2008.10.29.> [전문개정 1999.4.30.] 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011.12.30.> ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270621"></img> 【구 건축법 시행규칙】[시행 2013.3.23.] [국토교통부령 제1호, 2013.3.23., 타법개정] 제12조의2(용도변경) ① 법 제19조제2항에 따라 용도변경의 허가를 받으려는 자는 별지 제1호 의3서식의 건축·대수선·용도변경허가신청서에, 용도변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축·대수선·용도변경신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2011.6.29.> 1. 용도를 변경하고자 하는 층의 변경 전·후의 평면도 2. 용도변경에 따라 변경되는 내화·방화·피난 또는 건축설비에 관한 사항을 표시한 도서 ② 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 건축·대수선·용도변경허가신청서를 받은 경우에는 법 제12조제1항 및 영 제10조제1항에 따른 관계 법령에 적합한지를 확인한 후 별지 제2호서식의 건축·대수선·용도변경허가서를 용도변경의 허가를 신청한 자에게 발급하여야 한다. <신설 2006.5.12., 2008.12.11., 2011.6.29.> ③ 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항의 규정에 의한 건축·대수선·용도변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제7호서식의 건축·대수선·용도변경신고필증을 신고인에게 발급하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2011.6.29.> ④ 제8조제2항은 제2항 및 제3항에 따라 건축·대수선·용도변경허가서 또는 건축·대수선·용도변경신고필증을 교부하는 경우에 준용한다. <개정 2006.5.12.> [본조신설 1999.5.11.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 현장사진, 집합건축물대장, 시정명령 및 시정촉구 명령 통보서, 내용증명, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 이 사건 건물 지하1층 1,118.88㎡ 중 이 사건 지분을 소유하고 있는 자로, 피청구인은 불법 용도변경이 있다는 민원이 접수되어 현장확인 결과 이 사건 건물 지하1층이 근린생활시설 용도에서 위락시설(무도장)로 불법 용도변경된 사실을 적발하였다. 나) 이에 피청구인은 청구인이「건축법」제19조를 위반하였다는 사유로 2013. 10. 24. 건축물 위반사항 시정명령 통보, 2013. 11. 27. 건축물 위반사항 시정촉구 통보를 하였으나 위반사항이 시정되지 않아 2014. 1. 7. 위반건축물 이행강제금 부과예고 통보하고 의견제출 절차를 거쳐 2014. 11. 14. 「건축법」제80조 규정에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법(시행 2013.5.10 법률 제11763호로 일부개정되기 전의 것)」(이하‘구 건축법’이라 한다)제19조제1항 및 제2항에서 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 「구 건축법」제79조제1항에서 허가권자는 대자나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하‘건축주등’이하 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조제1항에서 허가권자는 제79조제1항의 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하고, 이행강제금은 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 외의 위반건축물에 해당하는 경우「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액으로 규정하고 있다. 서울행정법원 판례에서‘건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘건축법’이라고 한다) 제69조의2에서는 시정명령을 이행하지 아니하는 자에게 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정하고 있고 공동건축주의 경우 금액을 분할하여 부과하도록 규정하고 있지는 않으므로 그 규정의 해석상 공동건축주 전원에게 이행강제금 전액을 공동으로 부과하는 것이 가능하다고 해석되는 점, 이행강제금은 건축법에 위반되는 사항에 대한 시정명령을 이행하지 아니하는 자에 대하여 부과함으로써 시정명령의 이행을 간접적으로 강제하기 위한 수단인데 위법건축물에 대하여 공동건축주들이 있는 경우 시정명령을 이행하기 위해서는 공동건축주 전원의 동의와 협조가 필요하므로 공동건축주 전원에 대하여 이행강제금 전액을 공동으로 부과할 필요성이 있는 점, 공동건축주들 중의 한 명 또는 여러 명이 이행강제금 전액을 납부하면 나머지 공동건축주들은 그 납부의무가 소멸하고 공동건축주들 사이에서 구상을 통해 이해관계를 조절할 수 있으므로 부당한 결과가 발생하지 아니하는 점 등에 비추어 보면 원고 등에게 이행강제금 전액을 부과한 이 사건 처분은 적법하다(서울행정법원 2008.11.24. 선고 2007구단15912 판결 참조). 대법원 판례에서‘건축법 제79조제1항 및 제80조제1항에 의하면 허가권자는 위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기한 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 소정의 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있고, 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다고 할 것이고, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정 법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2013.9.13. 선고 2012두20137, 대법원 2012.5.10. 선고 2012두1297 판결 참조). 3) 청구인들은 이 사건에서 불법 용도변경을 한 자는 청구인들이 아니며 무도장의 위법점유자인 청구외 ○○○, ○○○에게 이 사건 처분을 하여야 할 것이며, 이행강제금 부과에서 이 사건 건물 지하1층의 공동소유자가 42명으로 각각 구분하여 부과를 하여야 할 것인데 그러하지 않은 것은 위법한 처분이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 청구인들에게 이 사건 처분을 한 것이 적법한지 살펴본다. 「구 건축법」제19조제1항 및 제2항에서 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 용도를 변경하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고, 이를 위반한 경우 같은 법 제79조제1항 및 제80조1항에서 허가권자는 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 상당한 기간을 정하여 시정명령을 할 수 있고, 그 기한까지 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 또한 대법원 판례에서 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다고 할 것이고, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정 법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과된다고 판시하고 있는바, 이 사건에서 청구인들은 불법 용도변경의 행위자는 청구인들이 아니며 불법점유자이므로 청구인들에게 한 이 사건 처분은 위법하다 주장하나, 청구인들은 이 사건 건물 지하1층의 공유지분을 소유한 공동소유자로서 이 사건 건물 지하1층의 관리에 책임이 있다할 것이며, 또한 청구인 ○○○가 2014. 7. 10. 이 사건 건물 관리소장과 청구외 ○○○에게 보낸 내용증명에서 이 사건 무도장에 대해 임대차계약을 체결한 사실이 확인되므로 이 사건 건물 지하1층의 불법 용도변경사항에 전혀 관여하지 않았다고 보기 어렵다. 또한 대법원 판례에서도 건축물의 위반상태를 초래하거나 관여하지 않더라도 소유자에게 시정명령과 이행강제금을 부과할 수 있다고 판시한 것을 보더라도 이 사건 처분이 청구인들에게 한 것이 위법하다고 판단되지 않는다. 5) 청구인들에게 이행강제금 전체 금액을 부과한 것이 적법한지 살펴본다. 「구 건축법」제80조제1항에서 시정명령의 이행이 되지 않은 경우 이행강제금을 부과하고, 「구 건축법 시행령」제115조의2제2항 [별표15]에서 허가를 받지 아니하거나 신고를 아니하고 용도변경을 한 경우 1제곱미터의 시가표준액에 100분의10에 해당하는 금액을 이행강제금으로 부과한다고 규정하고 있다. 이 사건에서 불법 용도변경의 면적이 749.11㎡이고 시가표준액 1㎡당 860,000원에 이행강제금 비율 10%로 한 이행강제금은 64,423,460원으로 적정하게 산정되었다. 청구인들은 지분소유자 별로 구분하여 이행강제금을 부과하여야 함에도 일괄적으로 총금액의 이행강제금을 부과한 것은 부당하다 주장하나, 「구 건축법」제80조에서 이행강제금 부과에 있어 금액을 분할하여 부과하도록 규정하고 있지는 않으므로 그 규정의 해석상 공동소유주 전원에게 이행강제금 전액을 공동으로 부과하는 것이 가능하다고 해석 할 수 있으며, 서울행정법원 판례에서‘위법건축물에 대하여 공동건축주들이 있는 경우 시정명령을 이행하기 위해서는 공동건축주 전원의 동의와 협조가 필요하므로 이행강제금 전액을 공동으로 부과할 필요성이 있고, 공동건축주들 중의 한 명 또는 여러 명이 이행강제금 전액을 납부하면 나머지 공동건축주들은 그 납부의무가 소멸하고 공동건축주들 사이에서 구상을 통해 이해관계를 조절할 수 있는 점 등에 비추어 보면 이행강제금 전액을 부과한 것이 적법하다’고 판시하고 있는바, 이 사건 사안으로 돌아와 살펴보면 이 사건 건물 지하1층은 다수의 지분권자들이 공동소유자로 되어 있고 불법 용도변경의 시정명령의 이행에 공동소유자들의 협조가 필요하므로 공동소유자 전원에 대하여 이행강제금 전액을 공동으로 부과할 필요성이 있다 할 것이고, 공동소유주들 중 한 명 또는 여러 명이 이행강제금 전액을 납부하면 공동소유자들은 그 납부의무가 소멸하고 공동소유자들 사이에서 구상을 통해 이해관계를 조절할 수 있으므로 피청구인이 청구인들에게 이행강제금 전액을 부과한 것은 적법하다 할 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 건물 지하1층 공동소유자에게 시정명령 및 이행강제금을 부과한 것과, 이행강제금 전액을 청구인들을 비롯한 공동소유자에게 부과한 이 사건 처분이 부당하다고 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.