이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인과 ○○○은 2018. 1. ○○. 서울특별시 ○○구 ○○동 ○-○○ 소재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 각각 지분 2분의 1로 하여 매수하였다. 피청구인은 청구인이 「건축법」 제19조를 위반하여 이 사건 건물의 지상 1, 2층 제2종근린생활시설(사무소)을 주택으로 무단용도변경 하였다는 이유로 같은 법 제79조에 따라 2023. 4. ○○. 이 사건 건물의 등기부등본 상 소유자(수탁자)인 ○○○○신탁주식회사에 시정명령을 하였으나 시정되지 않자, 2024. 4. ○○. 청구인에게 같은 법 제80조에 따라 위반건축물 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 하고, 2024. 5. ○○. 이행강제금 ○,○○○,○○○원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인과 ○○○이 이 사건 건물을 매수한 2018. 1. ○○. 당시 건물 1층은 근린생활시설, 2층은 주택으로 신고되어 있었고, 매수일 이전부터 건물의 임차인은 건물을 쪽방으로 운영하고 있었다. 청구인은 2020. 10. ○. 이 사건 건물 1층과 2층의 용도를 제2종근린생활시설(사무소)로 변경 신고하였고, 건물 전체를 카페로 리모델링하여 운영하고자 하였으나 임차인과 ○방 거주자들이 명도를 거부하여 리모델링 공사가 지연되던 중, 2021. ○월 국토교통부장관이 이 사건 건물이 소재한 서울특별시 ○○구 ○○동을 공공주택지구로 개발할 계획임을 발표하면서 ○○동 소재 건물에 대한 개발행위 등이 금지되었고, ○방 거주자들에게 신규 주택 무상 지원 등 보상이 있을 것이라는 소문이 퍼지면서 ○방 거주자들은 더욱 명도를 거부하고 있는 상황이다. 나. 피청구인은 ○방을 주택으로 간주하여 이 사건 처분을 하였으나, ○방이 주택이라는 법적 근거는 없다. 통계청의 인구주택 총조사에서 ○방은 주택의 요건을 갖추지 못하여 ‘주택 이외의 거처’, 즉 ‘비주택’으로 분류되고 있다. 또한 「소득세법」 제88조 제7호는 ‘주택’이란 허가 여부나 공부(公簿)상의 용도구분과 관계없이 세대의 구성원이 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로서 대통령령으로 정하는 구조를 갖추어 사실상 주거용으로 사용하는 건물을 말하고, 이 경우 그 용도가 분명하지 아니하면 공부상의 용도에 따른다고 규정하고 있으며 같은 법 시행령 제152조의4는 주택의 범위를 규정하면서 법 제88조제7호 전단에서 ‘대통령령으로 정하는 구조’란 세대별로 구분된 각각의 공간마다 별도의 출입문, 화장실, 취사시설이 설치되어 있는 구조를 말한다고 정하고 있는데, 이 사건 건물의 각 ○방은 개별 취사시설이나 욕실을 갖추고 있지 않으므로 주택으로 볼 수 없다. ○방과 이용 형태가 가장 유사한 고시원 역시 상당수가 공부상 사무실이나 독서실 등으로 기재되어 있고 주택으로 등록되어 있지 않으므로 ○방 역시 주택이 아니라고 보아야 한다. 다. 청구인이 피청구인에게 ‘이 사건 건물이 주택으로 사용되고 있다고 판단한 근거’가 무엇인지 질의하였으나 피청구인은 판단에 대한 명확한 근거를 제시하지 않았다. 이 사건 처분과 같은 침익적 처분은 반드시 법률에 근거하여야 하는데 피청구인은 명확한 법률적 근거 없이 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다. 라. 2021. ○월 국토교통부장관의 공공주택지구 계획 발표 이후 청구인의 의사와는 무관하게 ○방의 명도가 더욱 어려워진 상황에서 청구인은 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 기존대로 주택으로 변경할 수 있는지 질의하였으나 피청구인은 해당 지역에 대해 일체의 개발행위허가가 금지되어 용도변경이 어렵다는 답변을 하였다. 서울특별시장의 ○방 육성 정책과 ○○동 주민센터의 ○방 거주자 전입신고 수리 행위는 ○○동을 ○방촌으로 만들어왔고, 개발계획으로 인해 ○방 명도가 지연되는 상황에서 용도변경까지 불가능한 사정을 고려하지 않고 피청구인이 청구인에게 이 사건 건물을 공부상 용도에 맞게 시정하여 사용하라고 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반된다. 마. 피청구인은 청구인의 무단용도변경에 대하여 형사 고소를 하였는데 이에 대하여 서울○○경찰서에서는 2024. 8. ○○. 불송치(혐의없음) 결정하였으므로 청구인의 사정을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분의 취소를 구한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건물은 제2종근린생활시설(사무소) 용도에 해당하는 건물로, 용도에 맞게 사무소로 이용하거나 「건축법 시행령」 제14조제4항 규정에 따라 근린생활시설에 속하는 용도로 이용하여야 한다. 나. 청구인은 이 사건 건물을 ○방 형태로 사용하고 있으며 피청구인은 ○방이 주거를 목적으로 하는 주택 개념에 해당하는 이용 형태라고 판단하고 있다. 청구인은 ○방의 이용 형태에 대한 법적 정의가 존재하지 않고 다른 법령에서 규정하는 주택 기준에 부합하지 않기 때문에 ○방을 주택으로 볼 수 없다고 주장하나, ○방이 주택의 세부기준에 미달된다고 하더라도 주거를 목적으로 한다는 점에서 그 이용 형태가 단독주택(다중주택)과 유사하여 쪽방 역시 주택에 해당한다고 판단된다. 다. 또한 청구인은 ○방의 이용 형태가 근린생활시설에 속하는 고시원과 유사하므로 ○방은 근린생활시설에 해당하는 것으로 보아야 한다고 주장하나, 다중생활시설(고시원)은 고시원업[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]의 시설을 의미하며 고시원업으로 등록된 경우에만 고시원업으로 인정할 수 있다. 따라서 단순히 ○방의 이용 형태가 고시원과 유사하여 고시원과 같이 근린생활시설에 해당한다는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 라. 제2종근린생활시설로 등록돼 있는 이 사건 건물을 주택 개념에 해당하는 ○방 용도로 사용하기 위해서는 용도변경을 하여야 하나, 청구인은 용도변경 절차 없이 무단으로 이 사건 건물의 용도를 변경하여 사용하고 있으므로 피청구인이 「건축법」 제19조 및 제79조, 제80조에 의거하여 이 사건 처분을 한 것은 적법하다. 4. 관계법령 건축법 제19조, 제79조, 제80조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인과 ○○○은 2018. 1. ○○. 서울특별시 ○○구 ○○동 ○-○○ 소재 건물(이 사건 건물)을 각각 지분 2분의 1로 하여 매수하였다. 나. 건축물대장에 따르면 이 사건 건물의 용도는 2020. 10. ○. 1층은 제2종근린생활시설(대중음식점)에서 제2종근린생활시설(사무소)로, 2층은 주택에서 제2종근린생활시설(사무소)로 변경되었다. 다. 등기부등본 및 건축물대장에 따르면 2020. 10. ○○.자 신탁에 따라 이 사건 건물은 2020. 10. ○○.자로 수탁자 ○○○○신탁주식회사에 공유자전원지분전부이전 되었다. 라. 피청구인은 이 사건 건물의 지상 1, 2층 제2종근린생활시설(사무소)이 주택으로 무단용도변경 되었다는 사실을 확인하고 「건축법」 제19조 위반을 이유로 2023. 4. ○○. 이 사건 건물의 등기부등본 상 소유자(수탁자)인 ○○○○신탁주식회사에 대하여 「행정절차법」 제21조에 따른 ‘건축법 위반건축물 처분 사전통지 및 위반건축물 표기예고(○○동 ○-○○)’를 하였다. 마. 피청구인은 2023. 6. ○○. ○○○○신탁주식회사와 ○○○을 수신자로 하여 「건축법」 제79조에 따른 ‘건축법 위반사항 시정지시 및 고발예고(○○동 ○-○○)’를 통지하였고, 2023. 11. ○○. ○○○○신탁주식회사를 대상으로 서울○○경찰서장에게 ‘건축법 위반 건축주 고발의뢰(○○동 ○-○○)’를 하였으며, 2023. 12. ○. ○○○○신탁주식회사를 수신자로, ○○○을 경유자로 하여 같은 법 제80조에 따른 ‘위반건축물 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(○○동 ○-○○)’를 통지하였다. 바. 피청구인은 2024. 1. ○○. ○○○○신탁주식회사에 대하여 「건축법」 제80조에 따른 이행강제금 ○,○○○,○○○원을 부과하였다. 이에 대하여 ○○○○신탁주식회사는 2024. 4. ○. 피청구인에게 이 사건 건물은 위탁자와 우선수익자(은행)의 대출관계로 인해 신탁된 담보신탁으로, 수탁자가 해당 건물의 건축물 등기부 상 소유자로만 되어 있는 대출상품의 한 종류이며, ○○○○신탁주식회사는 위반건축물 원상복구를 할 수 있는 권한이 없으므로 행정처분 대상자를 위탁자로 변경하여 달라는 의견을 제출하였다. 사. 이에 피청구인은 2024. 4. ○○. 이 사건 건물의 실제 권리 행사자인 청구인과 ○○○에 대하여 「건축법」 제80조에 따른 위반건축물 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 하고, 2024. 5. ○○. 이행강제금 ○,○○○,○○○원을 부과(이 사건 처분)하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 청구인은 이 사건 건물의 ○방을 「건축법」 상 주택이 아닌 근린생활시설로 보아야 하므로, 청구인이 위 건물을 근린생활시설에서 주택으로 무단용도변경하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 위 건물을 용도대로 사용하지 못하는 것은 청구인의 의사와 무관한 것으로서 청구인에게 어떠한 고의나 과실도 없는바, 이 사건 건물을 공부상 용도에 맞게 시정하여 사용하라고 하는 것은 신뢰보호의 원칙에도 반하는 등 이 사건 처분은 위법 또는 부당하여 취소되어야 한다는 취지로 주장한다. 나. 청구인의 주장에 대하여 판단하기에 앞서, 직권으로 이 사건 처분이 적법한 절차를 통해 내려졌는지 살펴보기로 한다. 「건축법」 제80조제1항은 같은 법 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축추등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 각 호에 정해진 이행강제금을 부과하도록 정하고 있는바, 이 사건 처분과 같은 이행강제금을 부과하기 위해서는 「건축법」 제79조에서 정한 시정명령이 선행되어야 한다. 그런데, 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 2023. 4. ○○.자 이 사건 건물에 대한 위반건축물 처분 사전통지는 ○○○○신탁주식회사에 대하여 이루어진 것이고, 그 후의 2023. 6. ○○.자 시정지시 및 고발예고도 ○○○○신탁주식회사와 ○○○에 대하여 이루어졌을 뿐, 청구인에 대하여는 「건축법」 제80조제1항에 따른 2024. 4. ○○.자 이행강제금 부과예고 및 2024. 5. ○○.자 이행강제금 부과 이전에 같은 법 제79조제1항에 따른 시정명령이 내려졌다는 증거자료가 제출되지 않았다. 즉, 청구인에 대한 이 사건 처분은 「건축법」 제79조제1항의 시정명령 없이 내려진 이행강제금 부과처분으로서 청구인의 주장에 대하여 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 고시원업: 구획된 실 안에 학습자가 공부할 수 있는 시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령」 제2조제7호의2)