이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○-3(이하 ‘이 사건 임야’라고 한다)을 임차하여 가축을 사육하는 자로서, 2013. 6. 26. 허가를 득하지 아니하고 위 지상에 콘테이너(27㎡)와 가축사육장(275㎡)을 설치하여 주거 및 가축사육시설로 사용한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개특법’이라 한다.)」제12조 규정 위반에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 하였음에도 청구인이 원상복구하지 않자, 2014. 2. 14. 같은 법 제30조의2 규정에 의거 이행강제금 3,885,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 임야에서 2011. 7. 20.부터 소유주에게 무상으로 임야사용권을 위임받아 축사를 지어 염소 20마리를 키웠으며, 2014. 1. 27. 염소를 처분하여 현재 임야만 관리하고 있다. 이 사건 임야는 시유지가 아닌 개인의 사유지로서 청구인이 임야를 관리하는 조건으로 소유권자가 허락하여 염소를 사육하다가 2014. 1. 27. 민원에 의해 청구인이 염소 전량을 시장에 판매하였다. 염소를 사육하지 않고 있음에도 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다. 2) 피청구인이 이행강제금 부과산출내역에 있어 당시 비닐장판을 덮은 건물 건평 72㎡에 염소를 사육하였는데도 275㎡를 사용한 것으로 계산하였다. 또한 청구인은 2004년과는 무관하고 2011년부터 염소와 닭을 사육하였다. 부정확하게 산출된 이행강제금 산출내역을 인정할 수 없다. 3) 청구인은 지체장애 1급(양다리 절단)인 아내(70살)과 단둘이 임야에 있는 컨테이너에서 도지사로부터 10㎏의 쌀을 받아 식음을 연명하고, 대한적십자사에서 원호품을, 동사무소를 통해 생필품을 지급받아 왔다. 노령연금 월 140,000원, 장애연금 월 40,000원으로 호구지책을 하고 있다. 장애인인 처를 간호하여야 하는 절박한 처지에 서있는 참담한 현실에서 죽지못해 살아갈 뿐이다. 청구인의 딱한 사정을 감안하여 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 앙망한다. 나. 피청구인 주장 1) 개특법 제12조 제1항에 의하면 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 또는 토지 형질변경 등은 피청구인의 허가를 받고 그 행위를 할 수 있으나, 청구인은 개발제한구역 내인 이 사건 임야에서 허가 없이 신축(컨테이너-주거) 및 토지 형질변경(가축사육장)을 하였다. 시정명령을 하였으나 원상복구를 이행하지 않아 이행강제금 부과예고를 하였는데 조치중이라는 의견을 받은 바 있고, 2014. 1. 27. 염소 전량을 판매하여 사육하지 않는다고 하나, 이는 가축사육만 하지 않을 뿐 불법시설물인 컨테이너 및 가축사육장(울타리 포함)은 그대로 남아있는 상태이며, 2014. 3. 13. 현장확인 결과 염소, 오리, 닭을 사육하고 있었고 불법시설물도 원상복구하지 않은 상태이다. 2) 이행강제금 산출은 개특법 시행령 제41조의 2 제1항의 이행강제금 산정기준에 의한 것으로 신축(컨테이너) 위반면적 27㎡, 토지 형질변경(가축사육장) 위반면적 275㎡이다. 청구인은 건물 건평 72㎡이라 하지만, 염소 등의 사육을 위한 울타리 범위 안의 토지 275㎡의 형상이 불법으로 변경된 형질변경 면적인 것이다. 그리고 2004년은 이 사건 임야에서 불법 형질변경이 최초 발생한 시기이며, 청구인이 2011년부터 가축을 사육하였더라도 이행강제금 산출은 해당 토지 공시지가의 30/100으로 하고 있어 부정확하게 산출된 것이 아니다. 위와 같이 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23, 2013.5.28> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541499"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제3항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. [별표 4] <개정 2012.5.21> 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 러. 토지의 형질변경이나 대지 등으로의 지목변경을 하지 아니하는 범위에서 축사에 딸린 가축방목장을 설치하는 행위 서. 축사운동장에 개방형 비닐하우스(축산분뇨용 또는 톱밥발효용을 말한다)를 설치하는 행위(축사용도로 사용하는 것을 제외한다) 어. 토지의 형질변경 없이 논에 참게ㆍ우렁이ㆍ지렁이 등을 사육하거나 사육을 위한 울타리 및 비닐하우스를 설치하는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 단속사항 보고서(2009. 4. 23.), 위법행위 조사서(2013. 6. 26.), 시정명령, 부과예고서, 부과예고에 대한 의견서, 단속원 근무일지(2014. 3. 13.), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 산○○-5(임야)를 임차하여 가축을 사육하는 자로서, 피청구인은 2013. 6. 26. 청구인이 이 사건 임야에 허가를 받지 아니 하고 컨테이너 27㎡, 가축사육장 275㎡를 설치하여 주거 및 가축사육장 용도로 사용한 사실을 적발하고, 2013. 7. 2. 개특법 제12조 규정 위반에 따른 시정명령 및 2013. 11. 21. 이행강제금 부과예고를 하였다. 나) 이에 청구인은 2013. 12. 31. 적십자사 등 사회의 도움으로 어렵게 살고 있으며, 염소 등을 처분하고 있고, 지붕을 덮은 사육장 면적은 72㎡이며, 사육시설을 빠른 시일 내 철거하겠다는 의견을 제출하였다. 다) 피청구인은 2014. 2. 14. 청구인의 원상복구 증빙자료 미제출에 따라 개발제한구역 내에서 컨테이너 신축과 임야의 불법 형질변경을 이유로 청구인에게 이행강제금 3,885,000원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541501"></img> 라) 이 사건 컨테이너의 시가표준액은 88,000원/㎡이고, 임야의 2013년 1월 개별공시지가는 32,700원/㎡이며, 청구외 이○○은 2009. 4. 23. 이 사건 임야의 같은 장소에서 2004년에 컨테이너와 닭장이 설치한 사실이 있다. 마) 청구인은 이전에 기초생활수급자였으나 자녀로 인해 차상위계층으로 변경되었으며, 청구인의 처는 당뇨합병증으로 양다리가 대퇴부(골반부터 무릎까지)에서 절단된 지체장애 1급 장애인이다. 2) 개특법 제12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등의 행위 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없으며, 제한적으로 시장 등의 허가를 받아 일정한 행위를 할 수 있다. 이를 위반한 경우 같은 법 제30조에 따라 상당한 기간을 정하여 시정명령하고 이를 이행하지 않으면 같은 법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2 [별표5]에 따라 건물시가표준액 또는 개별공시지가에 위반면적을 곱한 금액의 100분의 50 또는 100분의 30에 해당하는 이행강제금을 50,000,000원의 범위 안에서 부과하며, 영농행위 등 단순생계형 위반행위자의 경우 100분의 50 범위에서 감경할 수 있도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 2011년부터 염소 등을 사육하였으나 현재는 하지 않으며, 비닐장판으로 덮은 사육장은 72㎡이며, 어려운 가정형편 등 이유로 이 사건 처분의 취소를 주장하고 있어 이에 대해 살펴본다. 살피건대, 개발제한구역 내에서 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위에 대해서는 개특법 시행규칙 제12조 [별표4]에 구체적으로 규정되어 있는바 청구인이 적발당시 개발제한구역 내에 있는 임야에 허가를 받지 아니 하고 컨테이너와 염소 등의 사육장을 설치하여 주거용 및 가축 사육용으로 사용하고 있는 행위는 위 규정에 해당하지 않으며, 이에 피청구인이 시정명령과 부과계고를 거쳐 이행강제금을 부과하였고, 2014. 3. 13. 현재까지도 이 사건 임야는 원상복구 되지 않았고 청구인이 염소 1마리 등을 계속 사육하고 있었던 점 등을 종합하면 청구인은 개특법을 위반한 사실이 명백하나, 컨테이너 면적 27㎡가 사육장 면적 275㎡에 중복되어 산정된 것으로 보이는데 이는 사육장 면적에서 제외되어야 하는 점, 영농행위 등 단순생계형 위반행위자로 100분의 50 감경대상인 점, 과거에 기초생활수급자에서 자녀로 인해 차상위계층으로 변경되었으며 청구인의 처가 양다리를 병마로 잃은 지체장애 1급의 장애인인 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 취소하고 이행강제금은 재산정하여 다시 처분함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.