이행강제금 부과처분 취소 청구

1. 사건개요 청구인이 개발제한구역인 대전 00구 00동 000번지 외 1필지 상의 농업용 비닐하우스 6개동 내에 작업장 및 관리사 용도로 면적 72㎡의 가설건축물을 축조한 사실이 확인되어 피청구인으로부터 시정명령을 받았다. 이후 피청구인은 2019. 4. 1. 청구인의 요청에 따라 원상회복 기간을 연장하였음에도 이행이 완료되지 않자 이행강제금 3,762,000원 부과처분을 하였다. 2. 관계법령 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제30조, 제30조의2 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제12조 3. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용에 따르면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 개발제한구역인 대전 00구 00동 000번지 외 1필지 상의 농업용 비닐하우스에서 농업에 종사하는 자로, 피청구인은 해당 비닐하우스 내에 청구인이 작업장 및 관리사 용도로 면적 72㎡의 가설건축물을 축조한 사실을 확인하였다. 나. 이에 피청구인은 2018. 10. 29. 청구인에게 시정명령을 하였으나, 원상회복기간 내에 시정이 이루어지지 않자 2018. 12. 11. 이행강제금 부과처분 사전통지를 하였다. 다. 피청구인은 2019. 4. 1. 청구인에게 이행강제금 3,762,000원 부과처분을 하였다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 근거법령 1) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항은 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 ‘도시ㆍ군계획사업’이라 함)의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 정하고 있고, 제5항은 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다고 정하고 있다. 2) 이러한 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제12조는 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 30제곱미터 이하의 임시시설을 설치하는 행위를 법 제12조 제4항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”로 정하고 있다[별표4]. 3) 한편 같은 법 제30조 제1항은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자 등”이라 함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 함)할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 제30조의2 제1항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액, 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다고 정하고 있다. 4) 이러한 위임에 따른 같은 법 시행령 제41조의2 제1항은 법 제30조의2 제1항에 따른 이행강제금의 산정기준을 다음과 같이 정하고 있다. 이행강제금의 산정 기준(제41조의2 제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <table class="tbl3"><thead><tr><th>위반행위</th><th>부과액 산정식</th></tr></thead><tbody><tr><td>가. 건축물의 건축</td><td>건물시가표준액 × 위반면적 × 50/100</td></tr><tr><td>나. 건축물의 용도변경</td><td>건물시가표준액 × 위반면적 × 30/100</td></tr><tr><td>다. 공작물의 설치</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 50/100</td></tr><tr><td>라. 토지의 형질변경</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 30/100</td></tr><tr><td>마. 물건을 쌓아놓는 행위</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 30/100</td></tr><tr><td>바. 죽목 벌채</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 30/100</td></tr></tbody></table> 2. 신고사항 위반 <table class="tbl3"><thead><tr><th>위반행위</th><th>부과액 산정식</th></tr></thead><tbody><tr><td>가. 건축물의 건축</td><td>건물시가표준액 × 위반면적 × 25/100</td></tr><tr><td>나. 건축물의 용도변경</td><td>건물시가표준액 × 위반면적 × 15/100</td></tr><tr><td>다. 공작물의 설치</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 25/100</td></tr><tr><td>라. 토지의 형질변경</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 15/100</td></tr><tr><td>마. 물건을 쌓아놓는 행위</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 15/100</td></tr><tr><td>바. 죽목 벌채</td><td>개별공시지가 × 위반면적 × 15/100</td></tr></tbody></table> 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 경우: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우: 100분의 50 범위에서 감경 나. 이 사건 처분에 대한 판단 1) 청구인의 주장 청구인은 피청구인의 시정명령에 따라 인건비와 장비 등을 부담하며 시정을 완료 하였음에도 고령의 청구인에게 이행강제금 부과처분을 한 점, 청구인이 현재 비닐하우스 6개동 임대차계약을 해지하였고, 해당 시설을 모두 철거한 점을 고려할 때 이 사건 처분은 취소되거나 무효임을 확인하여야 한다. 2) 이 사건 처분에 대한 판단 가) 행정처분에 대한 무효확인청구와 취소청구는 서로 양립할 수 없는 청구로서 주위적·예비적 청구로서만 병합이 가능하고 선택적 청구로서의 병합이나 단순병합은 허용되지 아니한다고 할 것인바(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결 등 참조), 청구인이 제출한 행정심판 청구서에는 ‘취소심판’과 ‘무효확인심판’을 선택적으로 청구하는 것처럼 기재하였으나, 변론 전체의 취지에 비추어 무효확인심판을 우선적으로, 취소심판을 예비적으로 구하는 것으로 선해하여 판단하도록 한다. 나) 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다. 한편 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없고(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두20666, 2011두20673(병합) 판결 참조), 행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정심판에 있어서는 청구인에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장·입증할 책임이 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 99두11851 판결 등 참조). 살피건대, 청구인은 피청구인의 시정명령에 따라 시정을 완료하였고, 이로 인하여 본인이 영위하는 사업이 실패에 이르렀다고 주장하나, 이와 같은 청구인의 주장만으로 이 사건 행정처분이 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로 객관적으로 명백하다고 할 수 없으므로 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 나아가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 및 제5항, 같은 법 시행규칙 제12조에 의하면 개발제한구역 내의 농업용 비닐하우스에 탈의실 또는 농기구보관실, 난방용 기계실, 농작물의 신선도 유지를 위한 냉장시설 등의 용도로 임시시설을 설치하는 경우에도 시설의 규모가 30제곱미터 이상의 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가를 받아야 하므로 청구인이 피청구인의 허가를 득하지 아니하고 30제곱미터 이상의 임시시설을 설치한 행위는 정당화 될 수 없음이 명백하다. 이에 청구인은 피청구인의 시정명령에 따라 시정을 완료하였다고 주장하나, 피청구인이 제출한 입증자료에 따르면 해당 비닐하우스를 다른 용도로 사용하는 것은 시정을 완료한 것과는 별개로, 처분일인 2019. 4. 1.까지 해당 임시시설이 철거된 것으로 볼 수 없으므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 보기 어려우며, 피청구인이 이 사건 처분에 이르기까지 청구인의 요청에 따라 수개월의 원상회복 기간을 연장해준 점, 관련법령에 따라 이미 감경이 이루어진 점을 고려할 때 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익과 청구인의 제한되는 사익이 현저한 불균형에 이르렀다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.