이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1994. 11. 17. ○○의료재단에 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 상 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 의료시설(지하 4층, 지상 16층)을 신축하는 내용의 건축허가를 하고, 1995. 9. 22. 착공신고서를 접수하였으나, 이후 건축주로 명의변경 신고된 청구인이 지하2층 구조물 공사 완료 후 공사를 중단한 채 장기간 방치(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)하였다는 사유로 2010. 12. 15. 청구인에게 「건축법」 제11조제7항제2호에 따라 건축허가를 취소함을 통보하고, 지하구조물 철거 등의 원상복구를 할 것을 명하였다. 이후 청구인이 원상복구 명령을 이행하지 아니하자, 피청구인은 2011. 7. 14. 「건축법」 제80조에 따라 청구인에게 이행강제금 108,853,000원을 부과한데 이어, 2012. 4. 20.과 12. 21. 이행강제금 112,106,000원을, 2013. 5. 31.과 11. 13. 이행강제금 116,360,000원을 각각 부과하고, 2014. 8. 26. 사전통지를 한 후, 2014. 9. 29. 「건축법」 제80조에 따라 청구인에게 이행강제금 2,168,727,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1995. 9. 22. 공사착공을 하였다가 2001. 1. 3.경 공사가 중단된 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 대지를 2002. 10. 31 매입하였던 것인데, 피청구인은 2011년 11월 청구인에게 약 1.1억원의 이행강제금을 부과한 것을 시작으로 수차례 이행강제금 부과처분을 하였었는데, 2014. 9. 29. 기존 이행강제금 부과액수의 무려 20배가 넘는 약 21억원의 이행강제금을 부과하였던 것이다. 2) 피청구인의 사전통지 공문에는 처분의 근거가 「건축법」 제80조제1항제1호라고 나와 있으나, 이 사건 건축공사는 당초 적법한 건축허가 및 변경허가를 득하여 그에 터 잡아 착공 및 진행된 사안인바, 이 사건 건축물에 대한 건축허가가 취소된 것은 강학상 ‘철회’로서 ‘취소’와는 법적성격이 다르고, 불이익 처분의 근거법령의 임의적 확대·유추 해석은 금지되므로 “허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우”란 ‘해당 건축물을 건축할 당시에 관련 법령에 따른 허가를 아예 받지 아니하거나 신고를 하지 아니한 경우’를 뜻함이 문리해석상 명백하므로, 이 사건 건축물은 「건축법」 제80조제1항제1호에 해당하지 않는다. 또한, 이전에 부과된 이행강제금액 및 처분사전통지서에 명시된 법적 근거( ‘「건축법」 제80조’, ‘같은 법 시행령 제115조의2 [별표 15] 제13호’)에 비추어 보면 피청구인도 이 사건 시정명령 불이행에 대한 이행강제금 부과의 근거가 「건축법」 제80조제1항제1호가 아닌 제2호가 되어야 함을 이 사건 처분 전부터 인지하고 있었음을 알 수 있고, 위 사전통지 공문에도 “청구인이 건축허가를 득하여 공사중 중단된 (중략) 건축물에 대하여”라고 명기되어 있으므로, 이 사건 처분은 그 근거법령을 잘못 적용한 중대·명백한 위법함이 있는바, 마땅히 취소되어야 한다. 3) 청구인은 그간 원상복구 의무 이행과는 별개로 펜스 및 토목가시설 등에 대하여 점검 및 보완, 훼손 분 재시공 등을 통하여 꾸준히 안전 관리에 힘쓰고 있으며, 상주 인원이 항상 위험요소에 대처하고 있다. 또한, 이 사건 부지와 관련된 민원이 있었다면 왜 피청구인은 한 번도 관리·개선요청 공문을 보내지 않은 것이지 알 수 없고, 더구나, 최근 청구인은 피청구인과 이 사건 부지의 활용방안에 대하여 논의도 하였고, 피청구인은 본 건 부지의 용도변경에 대한 타당성 검토 자료, 주변 기반시설의 영향, 기타 사업계획의 방향 등 추가 자료 제출을 요청한 사실도 있는바, ‘미관 저해 및 주민고충에 따른 민원 발생’이나 ‘고의적인 장기간 방치’ 운운하는 피청구인의 태도는 이중적이고 온당치 못한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」 제80조제1항제1호는 원시적으로 건축허가를 받지 아니하고 건축한 경우뿐 아니라 사후적으로 건축허가가 취소되어 건축허가가 없게 된 경우도 포함하는 것이라고 보아야 한다. 만일 그렇지 않다면, 건축허가가 취소된 건축물의 위법상태를 시정할 방법이 행정대집행 외에는 전혀 없게 될 것이며, 건축허가가 사후적인 사정으로 철회된 경우 「건축법」 제80조제1항제2호 및 같은 법 시행령 [별표 15]의 이행강제금 부과사유 제13호에 해당할 가능성은 있으나 나머지 제1호부터 제12까지의 사유에는 해당하지 않게 된다. 2) 청구인은 2011년부터 2013년 까지 총5회 부과된 이행강제금을 납부만 할 뿐 시정명령을 불이행하면서, 지가 상승으로 인한 막대한 시세차익을 얻고 있어, 전혀 시정명령을 이행할 의사가 없는 것으로 보이므로, 도시미관 저해 방지 및 주변안전 확보 등의 행정목적을 달성하기 위하여 기존과 달리 「건축법」 제80조제1항제2호가 아니라 같은 항 제1호에 의하여 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 「건축법」 제80조제1항제1호, 제2호는 위반건축물에 대하여 이행강제금을 부과할지 여부 및 어느 정도의 이행강제금을 부과할 것이지에 관하여 행정청의 재량을 인정하고 있고, 같은 법 시행령 제115조의2제2항 [별표 15]는 행정청이 이행강제금을 부과함에 있어 재량권 행사의 기준이 되고 있으므로, 이 사건 처분 전에 부과한 이행강제금 부과의 법적 근거가 「건축법」 제80조제1항제2호라 하더라도, 이행강제금 범위에 관하여는 청구인의 신뢰가 형성될 여지가 없는바, 기존 이행강제금 부과처분은 신뢰보호의 대상이 되지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.14.> ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. ③ 제1항에 따른 허가 또는 신고 사항의 변경허가 또는 변경신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <신설 2011.5.30.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011.12.30.> 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541237"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541233"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541235"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 시정명령서, 의견제출서, 시가표준액 산출 회신문, 이 사건 처분서, 이 사건 주택의 건축물대장 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 1994. 11. 17. ○○의료재단에 이 사건 토지에 지하 4층, 지상 16층 규모의 의료시설을 신축하는 내용의 건축허가를 하고, 1995. 9. 22. 착공신고서를 접수하였으나, 이후 건축주로 명의변경 신고된 청구인이 지하2층 구조물 공사 완료 후 공사를 중단한 채 장기간 방치하였다는 사유로 2010. 12. 15. 청구인에게 「건축법」 제11조제7항제2호에 따라 건축허가를 취소함을 통보하고, 지하구조물 철거 등의 원상복구를 할 것을 명하였다. 나) 이후 청구인이 원상복구 명령을 이행하지 아니하자, 피청구인은 2011. 7. 14. 「건축법」 제80조에 따라 청구인에게 이행강제금 108,853,000원을 부과한데 이어, 2012. 4. 20.과 12. 21. 이행강제금 112,106,000원을, 2013. 5. 31.과 11. 13. 이행강제금 116,360,000원을 각각 부과하였는데, 처분사전통지서에는 법적 근거 및 조문으로 “「건축법」 제80조, 같은 법 시행령 제115조의2 [별표 15] 제13호”라고 명시되어 있으며, 처분서에 명시된 이행제금 산출내역은 ‘위반면적×해당연도 시가표준액×0.03’이다. 다) 한편, 청구인이 이후에도 위반행위를 시정하지 않자, 피청구인은 2014. 8. 26. 사전통지를 한 후, 2014. 9. 29. 「건축법」 제80조에 따라 청구인에게 이행강제금 2,168,727,000원 부과처분을 하였는데, 사전통지서에는 근거 법조로 “「건축법」 제80조제1항제1호”라고 명시되어 있으며, 처분서에 명시된 이행제금 산출내역은 ‘위반면적×해당연도 시가표준액×0.5’이다. 2) 「건축법」제11조제1항, 같은 조 제7항제2호에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 허가권자의 허가를 받아야 하고, 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에 해당하면 허가권자는 허가를 취소하여야 한다. 한편, 「건축법」 제79조제1항에 따르면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 건축주등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제80조제1항에 따르면 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 건축물이 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가나 신고 없이 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 이행강제금을 부과하고(제1호), 그 외의 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다(제2호). 3) 청구인은 침익적 처분의 근거는 엄격한 문리해석에 따라야 하므로 이 사건 건축물에 대한 건축허가 취소는 「건축법」 제80조제1항제1호가 아닌 제2호에 해당하고, 이전 이행강제금 부과처분들 또한 제2호가 법적 근거였는바, 근거 법조를 잘못 적용하여 과다한 금액의 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하여 살펴본다. 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보면, 피청구인이 2010. 12. 15. 「건축법」제11조제7항제2호에 따라 한 건축허가 취소처분의 법적 성격은 하자 없이 유효하게 성립한 행정행위의 효력을 사후적으로 발생한 사유에 의해서 장래에 향해 소멸시키는 학문상 ‘철회’에 해당한다고 할 것이므로, 위 건축허가 취소처분으로 인하여 이 사건 건축물이 「건축법」 제80조제1항제1호 소정의 ‘허가나 신고 없이 건축된 경우’라고 할 수는 없다고 할 것이다. 따라서, 「건축법」 제80조제1항제1호를 근거로 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 해당 법규 문언의 통상적인 의미를 벗어난 확장·유추해석에 의한 것이라고 판단되고, 청구인의 시정명령 이행 가능성이나 도시미관 저해 정도 등에 따라 달리 볼 것 또한 아니므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.