이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012년경부터 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 불법행위(불법건축 및 토지의 형질변경, 물건의 적치)를 하고 있는 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2012. 9. 12., 2013. 4. 4., 2013. 10. 17. 3차례에 걸쳐 자진시정할 것을 촉구하였으나 청구인이 이를 이행하지 않자, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제30조 및 제30조의2에 따라 이행강제금 36,124,500원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○동 ○○○-○, ○○○-○○번지 토지를 부동산중개인이 십수년간 주차장으로 사용하는 토지여서 물건을 적치할 수 있다는 말을 듣고 위 토지를 매수하여, 물건을 적치한 것이다. 피청구인이 2013. 4. 30.까지 자진 원상복구하라는 계고서를 보내 청구인이 의견서를 제출하여 기간을 3개월 연장하여, 다른 부지를 물색하여 적치된 물건을 옮기는 도중에 청구인의 주요거래처들의 부도로 청구인도 도산위기에 처해 이를 수습하기 위해 물건이전 작업을 잠시 미루고 있었고, 당시 청구인의 채권자들이 채권을 조금이라도 회수하기 위하여 현장에서 농성을 벌이고 있었다. 피청구인은 2013. 10. 30.까지 원상복구하지 않으면 검찰에 고발하고 이행강제금을 부과하겠다는 계고서를 보내 2013. 10. 21. 수령하였는데 불과 10일밖에 여유가 없어 1달만 시간을 달라고 하였으나 2013. 11. 10. ○○경찰서에 고발조치를 하여 약식명령으로 벌금 300만원에 처하였으나 정식재판을 청구하여 현재 재판이 진행 중에 있는바, 이처럼 열흘안에 남은 물건을 전부 옮기라는 것은 원상복구목적이 아니라 사법처리가 목적인 것이 아닌가 의심된다. 2) 그 후 피청구인은 이행강제금을 부과하겠다고 예고를 하여 청구인이 피청구인을 찾아가 동절기임을 감안하여 2014. 3. 31.까지 이행강제금 부과를 연기해 줄 것을 요청하자 확약서를 제출하라하여 확약서를 제출하였는데, 피청구인은 다른 업체와 형평을 고려하여 2014. 2. 말까지 기간을 연장하겠다는 내용의 공문을 보냈는데, 이는 상식적으로 1월과 2월은 혹한기로 물건이 얼어붙어 움직일 수 없는 상태라는 것을 연기통지에서 언급하고 있으면서도 2014. 2. 28.까지로 한 것은 상식에 반하는 것이다. 또한, 다른 업체와 형평성을 고려하여 2014. 2. 28.까지 기간을 연장한다고 통보하였는데, 실제로 청구인 주변 3개 업체에는 검찰고발과 행정처분을 하지 않고 있다. 3) 이 사건 처분서와 관련하여, 청구인이 이 사건 토지에 머물지 않아 우편물이 반송되자 청구인의 자녀가 개인소지품을 가지러 온 것을 발견하고 강제로 우편물을 떠맡겼는바, 이와 같은 행위는 절차상 하자가 있는 것으로 감사원에 진정하여 조사가 진행 중에 있다. 4) 한편, 피청구인이 검찰에 고발한 범죄행위 현장사진과 이행강제금부과 내용 중 불법행위 위치를 보면 ○○시 ○○동 ○○○-○번지외 1필지(○○○-4)로 지적하고 있는데, ○○○-4번지는 청구인의 토지가 아니고 청구외 ○○○가 임대하여 사용 중인 토지이며 청구인과는 전혀 무관한 토지이고, ○○○-2번지를 임대하여 불법으로 물건을 적치한 사실이 없다. 검찰의 약식명령에서 기재하고 있는 범죄사실에도 “○○시청의 허가를 받지 않은 채 1,594㎡불법형질변경하여 물건적치 야적장으로 사용하다 관할공무원…시정명령 받았음에도 정당한 사유 없이 이행하지 않았다”고 하여 ○○○-2번지 442㎡는 범죄사실로 인정하지 않았다. 청구인의 토지는 ○○동 ○○○-○, ○○○-○○번지 내의 2필지로 ○○○-○번지에 적치된 물건은 이 사건 처분이 있기 전 원상복구 하였으며 화장실과 물탱크는 답인 이 사건 토지에 농사를 짓기 위해 필요한 시설이어서 임시로 가림막을 해놓고, 비닐하우스는 농작물재배를 목적으로 설치했고 컨테이너는 농기구를 보관하는 장소이다. 그리고 ○○○-○○번지는 ○○ 인터체인지를 건설할 때 도로에 편입된 토지로 진입로이다. 5) 결론적으로 원상복구를 하지 못한 것은 화장실 6㎡, 물탱크 6㎡ 정도인 것이다. 이와같이 피청구인은 청구인과 무관한 ○○○-4번지와 동절기임을 감안한다면서도 2013. 2.말까지 원상복구를 하지 않았다는 이유로 감정적으로 이 사건 처분을 한 것으로 매우 부당하다. 아울러 청구인의 토지는 1,594㎡인데 검찰에 고발한 면적은 2,474㎡로 제각각 모두 잘못된 것이다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어서 절차상 하자가 있고, 사실관계를 명확하게 하지 아니하고 이 사건 처분을 하였음이 명백하므로 당연히 이행강제금 부과처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 충분한 기간을 고지하고 상당한 기간을 부여하여야 함에도 이를 이행하지 않았다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지상의 불법행위는 2011년 검찰과 합동단속에서 적발되어 2012. 1.경 농지인 이 사건 토지를 취득하는 과정에서 자진하여 시정조치를 완료하였으나 다시 불법행위를 한 사실이 적발되어 2012. 9. 12., 2013. 4. 4., 2013. 10. 17. 3차례에 걸쳐 시정을 촉구하였으나 시정되지 않아 2013. 11. 11. 개발제한특별법 제31조에 따라 ○○경찰서에 고발조치한 것으로 고발하기까지 무려 14개월의 시정기간을 주었던 것이다. 그럼에도 불구하고 상당한 기간을 주지 않았다는 주장은 이유가 없는 것이다. 2) 또한, 청구인은 피청구인이 청구인과 관련 없는 토지인 ○○○-4번지에도 이행강제금을 부과하였다고 부당하다 주장하나, 청구인의 불법행위 토지는 ○○동 ○○○-○번지 및 임대하여 불법으로 물건을 적치한 ○○○-2번지로서 이 2필지에 대하여 이 사건 처분이 나간 것이다. 청구인이 제출한 증빙자료 8 불법현장사진에 ○○○-○번지외 1필지(○○○-4)는 착오로 기재된 것이다. 피청구인이 시정조치 독촉을 위해 현장에 출장하였을 때에도 ○○동 ○○○-○번지와 더불어 ○○○-2번지 상 불법사항에 대하여 시정조치토록 청구인에게 촉구하였던 것이다. 불법행위 미이행에 따른 고발 시에도 상기 2토지상 불법행위로 고발을 하였고, 따라서 청구인도 이러한 사실을 인지하고 있을 것으로 보인다. 3) 이 사건 처분과 관련하여 청구인이 주장한 대로 경제적인 사정으로 인하여 자진시정 기간을 2014. 3.말까지 계고기간을 연장하여 달라고 하여 일반적인 다른 불법행위자의 형평성을 고려하여 2014. 2.말까지 원상복구하라고 하였으나 실제로는 청구인이 요구하는 2014. 3. 31.을 넘겨서 피청구인은 2014. 4. 3. 불법행위 원상복구 여부를 확인하였고, 이때까지 원상복구를 하지 않아 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 청구인의 이러한 주장은 이유가 없다. 4) 청구인은 이 사건 토지상에 농사를 짓기 위해 원상복구를 하지 못한 것은 화장실 6㎡와 물탱크 6㎡에 불과하여 고발면적과 이행강제금 부과면적이 다르다고 주장하나, 현장확인 결과 ○○○-○번지상의 불법형질변경은 대부분이 시정되었으나 청구인이 주장하는 물탱크와 화장실뿐만 아니라 사무실, 창고로 사용하는 컨테이너 63㎡, 일부물건(건축자재) 21㎡가 아직 시정되지 않고 있었으며, 불법행위면적과 관련하여는 고발 시에는 ○○○-○번지 1,594㎡와 ○○○-2번지 442㎡이어서 합이 2,036㎡이었으나 이 사건 처분 시에는 시정되지 않은 ○○○-2번지 전체면적과 ○○○-○번지상의 시정조치되고 남은 부분인 21㎡를 합한 463㎡에 대하여 이행강제금이 부과되었던 것이다. 이와 같이 이 사건 처분은 청구인의 주장과는 달리 정확한 것으로 개발제한특별법에 의거 적법하게 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2.~6. 생략 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8.~9. 생략 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥~⑩ 생략 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ②~⑦ 생략 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> [본조신설 2009.2.6.] 제31조(벌칙) ① 제16조의3제5항을 위반하여 금융정보등을 이 법에서 정한 목적 외의 다른 용도로 사용하거나 다른 사람 또는 기관에 제공하거나 누설한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2011.4.14.> 1. 영리를 목적으로 또는 상습으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 자 2. 상습으로 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 출장복명서, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지가 위치한 지역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역 내의 자연녹지지역이고, 개발제한특별법상 개발제한구역이다. 나) 피청구인은 2011년 검찰과 합동단속에서 이 사건 토지에 불법건축, 불법물건적치 및 토지형질변경 등 위반행위가 적발되었고, 청구인은 2012. 1. 11. 자진시정 완료하였다. 다) 피청구인은 2013. 11. 11. 청구인이 개발제한구역 내 불법행위를 하고 있다는 사실을 ○○경찰서에 고발하였고, ○○지방검찰청이 약식기소하였고, ○○지방법원은 2014. 2. 17. 청구인이 ○○동 ○○○-○번지 1594m2를 불법형질변경하여 물건을 적치하였다는 이유로 벌금 300만 원을 선고하였다. 라) 피청구인은 2012. 9. 청구인이 이 사건 토지에 불법행위(불법건축, 불법물건적치 및 토지형질변경 등)를 재적발하였고, 2012. 9. 12. 불법행위고발 및 이행강제금부과 예고하고, 2013. 4. 4. 1차 불법행위에 대한 자진시정촉구, 2013. 10. 17. 2차 불법행위에 대한 자진시정촉구를 한 후 2014. 4. 3. 불법행위시정 여부를 확인한 후 2014. 4. 7. 이 사건 처분을 하였다. 마) 피청구인이 이행강제금부과 금액 산출을 이 사건 토지상 미조치된 부분 21m2와 청구외 김○○의 토지 ○○○-2번지 442m2를 합한 463m2를 위반면적으로 하고 있다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군 계획사업의 시행을 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제30조 및 제30조의2를 종합하면 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있는데, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 검찰에 고발한 범죄행위 현장사진과 이행강제금부과 내용 중 불법행위 위치를 보면 ○○시 ○○동 ○○○-○번지외 1필지(○○○-4)로 지적하고 있는데, ○○○-4번지는 청구인의 토지가 아니고, 2필지(○○○-○, ○○○-○○번지)로 ○○○-○번지에 적치된 물건은 이 사건 처분이 있기 전 원상복구 하였으며, 원상복구를 하지 못한 것은 화장실 6㎡, 물탱크 6㎡ 정도인 것이라고 주장한다. 살피건대, 피청구인은 ○○○-2번지 442m2는 청구인이 임차하여 물건을 적치한 것이라고 주장하고 있으나, 청구인이 이 사건 토지를 임차한 사실이 없다고 ○○○-2번지상의 불법사실을 부인하고 있고, 위 인정사실에서 확인되는 바와 같이 청구인의 토지는 ○○○-○, ○○○-○○번지이며, 청구인은 원상복구를 함에 있어서 ○○○-○번지에 대해서만 행하고 ○○○-2번지에 대해서는 하지 않은 점, ○○○-2번지는 청구외 김○○의 소유임이 분명하고, 임대차계약서 등 청구인이 ○○○-2번지 토지를 임차하여 이 사건 불법형질변경 등의 행위를 하였다고 달리 인정할 만한 사정이 없다는 점, ○○지방법원은 2014. 2. 17. 약식명령서에서 ○○○-○번지에 대한 불법형질변경행위에 대한 범죄사실만 인정하고 있고 ○○○-2번지에 대한 언급이 없다는 점, 피청구인이 최근 2014. 9.경에 ○○○-2번지 토지소유자인 청구외 김○○에게 개발제한구역 내 위법행위 시정계고를 하자 청구외 김○○이 계고에 따른 시정을 하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, ○○○-2번지상의 불법행위는 청구인의 행위로 보기 어렵고 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 사실관계를 오인하여 한 위법한 처분으로 보인다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.