이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○○○번지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 부지에 대하여 토지형질변경, 건축물건축, 구조물설치 등을 허가 없이 무단으로 설치한 사실이 피청구인에게 적발되자, 이에 피청구인은 2014. 8. 8. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제30조의2제6항에 따라 이행강제금 5,000만 원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 개발제한특별법 제12조제1항, 제13조, 제30조제1항 및 제30조의2에 따르면 시장·군수 등은 개발제한구역내 위법행위를 적발한 경우 위반행위자에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 할 수 있고, 이행강제금을 부과하기 위해서는 상당한 기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때 이행강제금을 부과할 수 있는데, 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금을 부과한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 절차는 이행강제금을 반복하여 부과하는 경우에도 그대로 적용되어야 한다. 2) 따라서 개발제한특별법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금을 부과함에 있어 시정명령이나 시정명령을 하였다고 하더라도 상당한 기간을 정하지 않은 경우, 이행강제금을 부과함에 있어서 상당한 기간을 정하여 문서로서 계고하지 아니한 경우에는 절차적 위반으로 실질적 위법 여부와 상관없이 위법한 처분이 되는 것이다. 그런데 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어서 시정명령을 하지 않았으므로 위법한 처분인 것이다. 3) 위에서 본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 시정명령을 하지 않고 한 처분으로 절차적 위법이 있는 처분이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2013. 7. 11. 현장에서 위법사항을 확인하였고, 2013. 7. 29. 토지주 및 행위자에게 시정명령 사전통지를 발송하여 2013. 7. 31. 청구인의 친족이 수령하였으며, 그후 피청구인은 2013. 9. 23. 시정명령 재통지를 방송하여 2013. 9. 30. 청구인의 거주지 경비원이 수령하였다. 또한 피청구인은 2013. 11. 11. 3차 시정명령서를 발송하여 청구인이 2013. 11. 13. 청구인이 직접 수령을 하였다. 2) 피청구인은 2014. 1. 14. 청구인이 위와 같은 시정명령에도 불법사항을 이행하지 않아 2014. 2. 28.까지 원상복구하지 않으면 이행강제금을 부과한다는 예고서를 발송하였으나 2014. 8. 8. 이 사건 처분을 할 때까지 위법사항을 시정하지 않았다. 3) 위에서 본바와 같이 피청구인은 이 사건 처분과 관련하여 청구인에게 상당기간 시정할 기간을 부여하였고, 관련법에 근거하여 행정절차에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가.~라. 생략 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2.~9. 생략 ② 생략 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④~⑩ 생략 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장·군수·구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관은 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관이 직접 시정명령하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23., 2013.5.28.> ③ 국토교통부장관(제2항에 따라 국토교통부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009.2.6., 2013.3.23., 2013.5.28.> ④~⑦ 생략 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 행정심판청구서, 토지이용계획확인서, 처분서, 우편물수령증, 현장사진 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역의 자연녹지지역이고, 개발제한특별법상 개발제한구역이고 지목은 잡종지이다. 나) 피청구인은 2013. 7. 11. 개발제한구역인 이 사건 부지에 토지형질변경, 건축물신축, 구조물설치 등 아래와 같은 불법행위 사실이 적발되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270737"></img> 다) 피청구인은 청구인에게 위 위법사실에 대하여 아래와 같이 시정명령 사전통지와 시정명령을 하고, 이행강제금부과 예고 후 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270739"></img> 2) 개발제한특별법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 시행을 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제30조 및 제30조의2를 종합하면 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 ‘시정명령’이라 한다)할 수 있는데, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 개발제한특별법상 개발제한구역 내 위법행위를 적발한 경우 위반행위자에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 할 수 있고, 이행강제금을 부과하기 위해서는 상당한 기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때 이행강제금을 부과한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다고 규정하고 있음에도 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어서 이러한 절차를 거치지 않아 위법한 처분이라고 주장한다. 가) 개발제한특별법 제30조제1항, 제30조의2제1항 및 제2항의 규정에 의하면 시정명령을 받은 후 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있고, 그 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 문서로 계고하여야 하므로, 이행강제금의 부과·징수를 위한 계고는 시정명령을 불이행한 경우에 취할 수 있는 절차라 할 것이고, 따라서 이행강제금을 부과·징수할 때마다 그에 앞서 시정명령 절차를 다시 거쳐야 할 필요는 없다고 보아야 하는바(대법원 2013. 12. 12., 선고, 2012두20397, 판결), 나) 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인의 위법행위에 대하여 2차례(2013. 7. 29., 2013. 9. 23.)에 걸쳐 시정명령사전통지를 하였고, 이행강제금부과에 대하여 2014. 1. 14. 사전예고를 하고 2014. 8. 8. 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있고, 여기에는 절차상 어떠한 하자가 있다고 할 수 없다. 또한, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어서 2014. 1. 14. 이행강제금부과예고통지에서 2014. 2. 28.까지 시정기간을 부여하였고, 이 사건 처분은 이행강제금부과예고 이후 약 6개월이 경과한 2014. 8. 8.에 있었음을 알 수 있는 바, 따라서 개발제한특별법 제30조의2제2항에서 시정명령을 받은 후 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 문서로 계고하도록 규정하고 있음에도 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 상당한 기간을 허여하지 않았다는 청구인의 주장은 이유가 없어 보인다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.