이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2015. 6월 민원신고로 청구인이 소유한 서울 ○○○구○○○동○가○-○외 ○필지 지상건물(이하, ‘이 사건 건물’이라 한다) 3층에 판넬/판넬 구조, 점포 용도, 190㎡ 면적(이하, ‘이 사건 무단 증축 부분’이라 한다)의 신고되지 않은 증축건축물을 확인하고, 청구인에게 2015. 7. 7., 2015. 8. 10. 각 시정명령을 하고, 2015. 8. 31. 이행강제금 부과예고를 한 다음, 2015. 11. 20. 4,845,000원의 이행강제금 부과처분 (이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 무단 증축부분의 증축행위일은 서울특별시장의 항공사진 판독결과에서 알 수 있다시피 1989. 4월 이전으로, 이행강제금이 도입되었던 구건축법(개정 1991. 5. 31. 이하 ‘개정 건축법’이라 하고, 개정되기 전의 것을 ‘구 건축법’이라 한다) 부칙 제6조(이하 ‘개정 건축법 부칙’이라 한다)에 따르면 이 법 시행(1992. 6. 1.) 전에 종전의 규정을 위반한 건축물에 관한 처분에 관하여는 제83조(이행강제금)의 규정에도 불구하고 종전의 규정에 의한다고 되어 있었다. 나. 이 사건 무단 증축 부분에 대하여 이 사건 건물을 관리하던 ○○○이 1999년 피청구인으로부터 무단증축 위반 건축물로 과태료 처분(1,200만원)을 받았고, 이에 불복, 이의신청하여 법원에서 2000. 5. 25. 과태료 처분(800만원)이 확정되어 이미 납부하였다. 다. 청구인은 2015. 9. 3. 이 사건 건물이 이행강제금 부과 대상에 해당되는지 여부를 건축법의 주무관청인 국토교통부에 질의하였고, 이에 국토교통부는 2015. 12. 15. 청구인의 건축물이 이행강제금 제도 시행 이전에 건축법령을 위반하여 과태료 처분을 받은 경우에는 동위반사항에 대하여 건축법 제80조에 따른 이행강제금 부과는 어려울 것이라는 내용의 회신을하였다. 3. 피청구인 주장 가. 개정 부칙 제6조[이 법 시행전에 종전의 규정에 위반한 건축물에 관한 처분에 관하여는 제83조의 규정(이행강제금 부과)에 불구하고 종전의 규정(과태료 부과)에 의한다]는 건축법이 2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부개정(이하 위 전부개정 건축법을 ‘현행 건축법’이라 한다)되어 실효됨에 따라 현행 건축법 시행일인 2008. 3. 21.이후 시정명령을 위반한 경우 현행건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다. 나. 이 사건 건물에 대한 서울시장의 항공사진 판독 결과 이 사건 건물이 1988~1989년 사이 무단 증축됨을 확인하였으며, 피청구인은 위반년도를 서울시의 결과통보를 토대로 재산정하여 이행강제금을 부과하였다. 4. 관계법령 구 건축법(1991.5.31. 법률 4381호로 전부 개정된 법률) 제83조, 부칙 제6조 구 건축법(2008.3.21. 법률 제8974호로 전부개정된 법률) 부칙 제12조 건축법 제11조, 제14조, 제79조, 제80조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 이 사건 건물 3층 부분이 신고되지 않고 증축된 사실(구조 판넬/판넬, 용도 점포, 위반면적 190㎡)을 적발하고 2015. 6. 25. 서울시장에게 이 사건 건물의 기존무허가건물 여부 및 무단증축부분 판독을 의뢰하였고, 이에 서울시장은 2015. 7. 2. 이 사건 건물이 1988. 12. 21.~1989. 4. 28. 사이 증축한 것으로 판독된다는 내용의 회신을 하였다. 나. 피청구인은 청구인에게 2015. 7. 7., 2015. 8. 10. 각 시정명령을 한 뒤, 2015. 8. 31. 이행강제금 부과예고를 하였다. 다. 이에 청구인은 2015. 9. 9. 피청구인에게 “이 사건 무단증축부분은 1999. 5월경 위반건축물로 적발되어 1999. 5. 7. 피청구인은 위반자(그 당시 이 사건 건물의 관리인인 청구외○○○)에게 과태료 1,200만원을 부과하였고, 이에 불복하여 ○○지방법원에 과태료 이의신청(사건번호 서울○○지방법원 ○○○○과○○○○)을 하여 2000. 5. 26. 확정되어 과태료 8백만원을 납부한 사실이 있다. 이 사건 건물의 무단증축행위일은 1989. 4월 이전으로 이에 따른 과태료 처분 및 납부가 이미 완료된 사안에 대하여 또다시 이행강제금 부과를 하는 것은 행정상의 착오이므로 철회를 바란다”는 내용의 의견을 제출하였다. ※ 과태료 재판의 판결문은 보존기관 경과로 폐기됨 라. 피청구인은 2015. 11. 20. 청구인에 대하여 4,845,000원의 이행강제금을 부과하였다. 마. 한편, 청구인 등은 이행강제금 제도 시행 이전 위반건축물에 대하여 과태료 처분을 받은 경우 이행강제금을 부과할 수 있는지에 대하여 질의를 하였고 ①2015. 9. 10. 서울시장은 ‘2008.3.21. 법률 전부개정 시행일 이후 시정명령을 위반한 경우 이행강제금 규정을 적용할 수 있을 것이라는 국토교통부 유권해석을 첨부하오니 참고하시기 바랍니다’는 내용의 회신을 하였고, ②2015. 12. 7. 국토교통부장관은 위 질의의 건축물이 이행강제금 제도 시행 이전에 건축법령을 위반하여 과태료 처분을 받은 경우에는 동 위반사항에 대하여 동법 제80조에 따른 이행강제금 부과는 어려울 것으로 사료되나, 보다 자세한 사항에 대하여는 해당 허가권자에게 문의하라는 내용의 회신을 하였다. 바. 청구인은 2015. 12. 23. 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 구건축법(1991.5.31. 법률 4381호로 전부 개정되기 이전의 법) 제42조 및 제56조의2에 의하면 시장 또는 군수는 건축물이 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반하게 된때에는 이 법에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·건축공사의 수급인·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·사용금지·사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있고 이에 따른 시정명령을 받은 후 시정을 하지 아니한 건축주에 대하여는 과태료에 처한다고 정하고 있다. 개정건축법(1991.5.31. 법률 4381호로 전부 개정된 법률) 제83조 및 부칙 제6조에 의하면 시장·군수·구청장은 제69조제1항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 후 시정기간내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주등에 대하여는 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 다음 각호의 이행강제금을 부과한다고 정하면서 이 법 시행전에 종전의 규정에 위반한 건축물에 관한 처분에 관하여는 제83조의 규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다고 정하고 있다. 또한 현행 건축법(2008.3.21. 법률 제8974호로 전부개정된 법률) 부칙 제12조에 의하면 이 법 시행 전의 행위에 대하여 벌칙이나 과태료 규정을 적용할 때에는 종전의 규정에 따른다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 살피건대, 법률을 개정하면서 종전 법률 부칙의 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법률에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙의 경과규정이 당연히 실효되는 것은 아니지만, 개정 법률이 전부 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지이어서 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전 법률 부칙의 경과규정도 모두 실효되는 것이 원칙이다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결 참조). 다만 전부 개정된 법률에서 종전 법률 부칙의 경과규정을 계속 적용한다는 별도 규정을 두거나, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지, 전부 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 그 밖의 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 종전 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 그 효력이 존속한다 할 것이다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결참조). 그런데 1991. 5. 31. 법률 제4381호로 전부 개정되어 1992. 6. 1.부터 시행된 개정 건축법에 따르면, 건축법이나 건축법에 의한 명령이나 처분을 위반한 건축물(이하 ‘위반 건축물’이라한다)에 관한 시정명령 위반자에 대해 이행강제금을 부과할 수 있게 되었는데(개정 건축법 제83조), 구 건축법 제56조의2 제1항에 의하면 과태료 부과 대상이었다. 이에 개정 건축법 부칙제6조는 ‘기존의 위반 건축물에 대한 이행강제금 처분에 관한 경과조치’라는 제목으로 ‘이 법 시행 전에 종전의 규정을 위반한 건축물에 관한 처분에 관하여는 제83조의 규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다’고 규정하였다. 그러나 2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부 개정된 현행 건축법은 시정명령 위반자에 대한 이행강제금 제도를 존속하면서도 기존의 위반 건축물에 대한 아무런 경과규정을 두지 않았다. 이행강제금 제도는 위반 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 입법 취지가 있고(대법원 2002. 8. 16.자2002마 1022 결정 참조), 건축법의 전부 개정으로 개정 건축법 부칙 제6조가 실효되더라도 시정명령을 위반한 때의 건축법령에 따른 처분을 할 수 있으므로 법률상 공백상태가 발생한다고 볼 수도 없는 점 등의 제반 사정을 종합적으로 고려하면, 기존의 위반 건축물에 관한 경과규정인 개정 건축법 부칙 제6조가 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 특별한 사정이 있다고 볼 수도 없어 그 경과규정은 건축법 전부 개정으로 실효되었다고 할 것이다. 따라서 위반 건축물이 개정 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고, 그 건축물의 소유자 등이 그 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결). 그렇다면 개정 건축법 부칙 제6조가 존재하므로 현행 건축법에 따라 이 사건 무단 증축 부분에 대한 발한 시정명령 및 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.