이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○(묘지, 1,196㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지 ①’라고 한다), 같은 동 ○○○-○(전, 660㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지 ②’라고 한다)의 소유자로서, 위 토지들에 대하여 허가 없이 토지의 형질을 변경하고 물건을 적치한 사실(이하 ‘이 사건 위반행위’라고 한다)을 2010년 ○○도 항측판독결과에 따라 피청구인이 위법행위 현장을 확인하여 적발하였고, 피청구인은 청구인의 이 사건 위반행위가 「개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다) 제12조를 위반하였다는 이유로 2104. 6. 30. 같은 법 제30조 및 제30조의2항에 따라 원상복구를 명하는 시정명령 및 이행강제금 부과예고 통지를 하였으나 청구인이 이를 이행하지 않아, 같은 법 제30조의2에 따라 청구인에게 2014. 9. 12. ○○동 ○○○-○의 위법행위에 대해 11,230,000원의 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 ①’이라고 한다)을 하였고, 2014. 9. 15. ○○동 ○○○-○의 위법행위에 대해 50,000,000원의 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 ②’라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지 ①, ②를 각각 청구외 김○○와 임○○에게 임대하여 주었고, 위 김○○와 임○○(이하 ‘이 사건 임차인들’이라고 한다)은 위 토지들에 대해 허가 없이 토지의 형질을 변경하여 사용하였는데 피청구인은 2012년 5월경 이러한 위법행위를 이유로 시정명령 및 이행강제금 부과를 예고하는 계고서를 청구인에게 통지하였고, 이에 청구인은 이 사건 임차인들에게 위 계고서를 통지하여 원상복구할 것을 요구하였으며 위 임차인들이 이를 이행하여 위법행위가 원상복구 된 것으로 알고 있었는데, 그 후 평온하게 지내던 청구인에게 피청구인은 이 사건 처분 ①, ②를 한 것이다. 2) 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경할 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요하는바(2002. 10. 17. 대법원 2000도6067판결 등 참조), 이 사건 처분의 사유가 된 형질변경은 원상회복이 가능할 정도의 변경일 뿐 토지의 형상을 변경한 정도는 아니라고 할 것이다. 3) 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면 시장.군수 등은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 경우에는 해당행위자(위반행위에 이용된 건축물.공작물.토지의 소유자.관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 ‘위반행위자 등’이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물.공작물 등의 철거.폐쇄.개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 ‘시정명령’이라 한다)할 수 있도록 하고 있고 청구인은 이러한 규정을 근거로 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고 있으나, 청구인은 임대인으로서 임차인들이 사용하고 있는 토지에 대해 유지.수선 및 감독할 의무는 있다 하더라도 이 사건 임차인들의 임차권마저 침해할 수는 없는 점, 피청구인은 청구인 소유의 ○○동 000번지 토지에 대해서도 청구외 조○○이 임차하여 사용하고 있으나 위 토지의 개발제한구역 내 위법행위에 대해서는 청구인이 아니라 임차인인 위 조○○에게 계고서를 통지한 점, 이 사건 토지 ①, ②의 위법행위를 이 사건 임차인들이 한 것임을 피청구인이 인지하고 있음에도 토지소유자라는 이유로 시정명령 및 이행강제금 부과대상을 청구인으로 한정하는 것은 피청구인의 재량권을 일탈.남용한 것이다. 4) 청구인은 이 사건 토지 ①, ②를 이 사건 임대인들에게 임대하여 매월 70만 원의 임대수익을 거두고 있으나 이에 대한 세금을 성실히 납부하고 있고 고령인 청구인 부부는 그 외의 수입원이 없으며 청구인의 처는 뇌병변장애인(1급)으로 이를 돌보는 비용도 상당한 실정에서 이 사건 처분은 과도하다. 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법.부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 대법원의 판례를 인용하면서 이 사건 처분들의 사유가 된 형질변경이 원상회복이 가능할 정도의 형질변경일 뿐이라고 주장하지만, 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 제7호에 따르면 토지의 형질변경은 건축물을 건축을 수반하지 않는 범위 내에서 허가를 받아 이루어져야 하고, 주된 용도인 야적장 또한 적치된 물건의 종류와 기간에 따라 허가를 받아 이루어져야 하는데, 이 사건 위반행위는 형질변경의 정도에 관계없이 허가를 얻지 않고 형질변경을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 청구인은 이 사건 토지 ①, ②에서 일어난 이 사건 위반행위가 이 사건 임차인들이 행한 것이므로 시정명령과 이 사건 처분들이 위 임차인들에게 행해져야 한다고 주장하지만, 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 이를 임대하여 수익을 올리고 있으므로 직접적인 불법행위를 하지 않았더라도 토지를 유지, 수선, 관리할 의무가 있다고 할 것이고, 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면 시장.군수 등은 법 제12조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물을 건축하는 등의 행위를 한 경우에는 해당 행위자(건축물.공작물.토지의 소유자.관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 상당한 기간을 정하여 철거.폐쇄.개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있는 바, 임차인에게 시정명령을 내리는 것과 별개로 토지소유주에게도 시정명령을 할 수 있다. 청구인은 2012. 6. 12. 이 사건 토지 ①, ②에 대한 개발제한구역법 위반행위 계고서를 수령하여 위법행위가 있다는 사실을 충분히 인지하고 있었고 2014. 6. 30. 시정명령 및 이행강제금 부과예고 재통지가 이뤄질 때까지 2년의 충분한 시간이 있었음에도 위법상태를 시정하기 위한 적극적인 조치를 하지 않고 임대수익만을 올렸을 뿐 청구인도 토지소유자로서 위법행위를 해소하고 토지를 관리해야할 의무를 이행하지 못한 고유의 위법이 존재한다 할 것이고 불법행위자인 이 사건 임차인들도 또 다른 시정명령 및 이행강제금 부과대상이 될 뿐이므로 이 사건 처분 ①, ②는 적법.타당하다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② ~ ⑦ 생략 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> [본조신설 2009.2.6.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23.> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009.8.5.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 <2010.10.14.> 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 주택 또는 근린생활시설 및 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 마을공동작업장·마을공동회관·공동구판장·공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물·폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. 법 제15조제1항에 따라 지정된 취락지구를 정비하기 위한 사업의 시행에 필요한 토지의 형질변경 12. 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 13. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 토석의 채취 14. 하천구역에서의 토석 및 모래·자갈의 채취와 저수지 및 수원지의 준설(浚渫)에 따른 골재의 채취 15. 국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009.8.5.> 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과·징수 대상자 중 법 제4조제4항에 따른 해제대상지역으로 이전할 자에 대하여는 입주시기 등을 감안하여 그 이전이 가능한 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 금액을 가중하지 아니할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 "대집행 비용"이라 한다)을 시장·군수·구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장·군수·구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시·군·구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시·군·구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전·답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 별표 1 제5호가목1)의 축사의 소유자 또는 점유자가 법 제30조에 따른 위반행위(건축물의 용도변경과 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 경우로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2014년 12월 31일까지 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. <신설 2014.1.28.> 1. 적법하게 건축된 축사로서 축산업의 경쟁력 저하 등 경제 여건의 변화에 따라 본래의 용도로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정될 것 2. 축사를 본래의 용도로 사용함으로써 주변 환경의 오염 등 주민생활의 불편을 야기하거나 야기할 가능성이 높을 것 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정된 사항 이외에 이행강제금의 부과 및 징수절차에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.28.> [본조신설 2009.8.5.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541023"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2012년 5월 당시 계고서, 시정명령 및 이행강제금부과예고 재통지, 이 사건 처분서, 현장사진 및 항측사진 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지 ①, ②의 소유자로서 위 토지들에 대하여 허가 없이 토지의 형질을 변경하고 물건을 적치한 사실이 2010년 ○○도 항측판독결과에 따른 피청구인의 현장조사로 적발되었다. 나) 피청구인은 2010년 항측판독결과 이 사건 위반행위에 대해 2012년 5월경 원상복구명령하고 미이행시 이행강제금을 부과할 것이라는 계고서를 청구인에게 통지하였다. 다) 피청구인은 청구인의 이 사건 위반행위가 개발제한구역법 제12조를 위반하였다는 이유로 2014. 6. 30. 같은 법 제30조 및 제30조의2항에 따라 원상복구를 명하는 시정명령 및 이행강제금 부과예고 통지를 하였다. 라) 청구인은 위 시정명령을 이행하지 않았고, 피청구인은 개발제한구역법 제30조의2에 따라 청구인에게 2014. 9. 12. ○○동 ○○○-○의 위법행위에 대해 이 사건 처분 ①(이행강제금 11,230,000원)을 하였고, 2014. 9. 15. ○○동 ○○○-○의 위법행위에 대해 이 사건 처분 ②(이행강제금 50,000,000원)를 하였다. 마) 2014. 8. 15. 현장사진을 살펴보면 이 사건 토지 ①은 토지의 형상이 대지화되어 있고 고물상이 운영되어 각종 물건이 적치되어 있으며 이 사건 토지 ②는 토지위에 아스콘 포장이 되어 있고 마찬가지로 고물상이 운영되어 각종 물건이 적치되어 있다. 2) 개발제한구역법 제12조에 따르면 같은 조 각 호의 허가대상행위가 아닌 경우에는 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시.군계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호 및 제7호에 따르면 토지의 형질변경의 경우에는 건축물의 건축을 수반하지 않는 것으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우와 물건의 적치의 경우에는 모래.자갈.토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아놓는 경우에 한해 시장.군수 등의 허가를 받아 할 수 있다. 개발제한구역법 제30조제1항에 따르면 시장.군수 등은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니한 행위 등을 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전 등 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 제30조의2제1항, 제2항 및 제3항에 따르면 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 기간 내에 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하고, 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 하고, 이행강제금을 부과한 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기간·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 하며, 같은 법 제30조의2제8항에 따르면 이행강제금의 부과기준이나 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 위반행위로 제시된 토지의 형질변경은 원상회복이 가능한 것이므로 개발제한구역법상 허가대상 행위가 아닌 점, 위법행위를 한 것은 이 사건 임차인들임에도 불구하고 소유자인 청구인에게 시정명령 및 이 사건 처분 ①, ②를 한 것은 위법.부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 행정심판청구서상의 청구취지는 “피청구인이 2014. 9. 12. 청구인에게 한 61,230,000원의 이행강제금 부과처분을 취소한다”라는 것이지만, 실제 피청구인의 처분은 2014. 9. 12. 이 사건 처분 ①, 2014. 9. 15. 이 사건 처분 ②가 있었고 청구인이 처분의 취소를 구하는 이행강제금 액수 61,230,000원은 이 사건 처분 ①, ②의 액수를 합한 금액이어서 청구인의 청구취지는 이 사건 처분 ①, ②의 취소를 구하는 것으로 보이므로 「행정심판법」제32조에 따라 청구인의 청구취지를 다음과 같이 보정한다. 가. 피청구인이 2014. 9. 12. 청구인에게 한 11,230,000원의 이행강제금 부과처분을 취소한다. 나. 피청구인이 2014. 9. 15. 청구인에게 한 50,000,000원의 이행강제금 부과처분을 취소한다. 5) 청구인은 대법원 판례를 원용하며 이 사건 토지들의 형질변경이 원상회복이 가능한 것이므로 이 사건 처분 ①, ②는 위법하다고 주장하지만, 대법원이 토지의 형질변경이 가지는 의미에 대하여 설시한 부분 중 ‘원상회복이 어려운 경우’라는 것은 개발제한구역 내 토지에 대해 의도적으로 형질변경을 한 것은 아니지만 장기간 야적장 등으로 사용하는 과정에서 토지의 형상이 변하여 원상회복이 어려운 경우도 개발제한구역에서 규제하고 있는 토지의 형질변경으로 보아야한다는 것으로(1991. 11. 26. 선고 91도2234 판결) 토지의 형상이 사실상 외형적으로 변화되었다면 개발제한구역법상 허가를 받아야 하는 것으로 허가대상인 토지형질변경의 범위를 넓히고자 하는 취지의 판시이므로 청구인의 주장에 대한 근거로 원용될 수는 없는 것이고, 여기서 원상회복이 가능한 수준의 토지형상변화란 인위적인 복구절차 없이도 토지의 원래 기능이 수행 가능하고 토지를 원래의 용도로 지속적으로 사용하거나 보존을 함에 있어 이에 따른 필요 작업에 수반되는 미미한 수준의 토양관리를 의미한다고 해석되는바, 이 사건 토지 ①, ②는 그 지목이 각각 묘지와 전인데도 불구하고 이미 대지화되거나 아스콘 포장이 되어 있고 허가를 받지 않고 물건을 적치한 것까지 확인되어 개발제한구역법상 허가 대상인 토지형질변경이 있었다고 볼 것이므로 이 사건 토지들의 형상이 원상회복이 가능하여 허가가 필요하지 않다는 청구인의 주장은 이유 없다. 6) 청구인은 이 사건 위반행위는 이 사건 임차인들이 행한 것인데도 청구인에게 시정명령 및 이 사건 처분 ①, ②를 하는 것은 재량권을 일탈.남용하여 위법하다고 주장하고 있으나, 개발제한구역법 제30조제1항 및 제30조의2에 따르면 시장.군수 등은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니한 행위 등을 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있고 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전 등 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있으며 시정명령을 받은 후 기간 내에 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과할 수 있는바, 개발제한구역법상 시정명령 및 이행강제금은 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 공공복리의 증진을 위해 개발제한구역 내의 위법행위를 제거하기 위한 수단으로서 가장 효과적으로 의무이행이 가능한 자에 대한 행정청의 합리적 판단에 따라 부과될 수 있고 청구인에 대한 이 사건 처분은 이 사건 임차인들에게 별도로 시정명령 및 이행강제금 부과처분이 행해진다고 하여 그 요건을 달리하거나 반드시 선택적으로 부과되는 것이 아니므로, 이 사건 토지들의 소유자가 위법상태를 직접 초래하거나 관여한 바 없더라도 시정명령 및 그에 따른 이행강제금을 부과할 수 있다고 할 것이다. 또한, 청구인은 청구인의 형편을 고려하면 이 사건 처분 ①, ②가 과도하다고 주장하지만 개발제한구역법 제30조의2에 따른 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않은 자에 대해 처분청이 필요적으로 부과하여야 하고 청구인이 같은 법 시행령 제41조의2 및 제41조의 3에 따른 이행강제금의 감경 및 유예대상에도 해당된다고 보이지 않으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.