이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2006. 2.부터 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 컨테이너 1동을 설치하여 거주하여 오던 중 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2013. 11. 1. 청구인이 「개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조를 위반하여 허가나 신고 없이 건축물을 불법신축하였다는 이유로 이행강제금 3,591,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 거주할 공간이 없어 컨테이너를 갖다 놓고 주거용으로 사용하던 중 피청구인으로부터 시정통보를 받고도 시정을 하지 못하자 피청구인은 개발제한특별법 제12조 및 같은 법 제30조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제32조의2를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 77세의 노인으로 이행강제금을 납부할 능력이 없다. 2) 피청구인이 청구인에게 이행강제금 3,591,000원을 납부하라고 하나 청구인으로서는 도저히 납득을 할 수 없다. 피청구인은 컨테이너를 신축이라고 단속하였으며, 단속 후 거주할 주택을 마련하여 주거용 살림살이를 모두 치우고 컨테이너에는 아무것도 없다. 2014. 3.까지 모두 치울 예정이니 이 사건 처분을 취소하기 바란다. 청구인은 처와 가족 등 4명이 거주하나 청구인과 처가 모두 만성콩팥별 4기와 척추협착, 요추부, 양측 경부 관절염으로 치료를 받는 환자이다. 치료비를 감당하기도 힘든 처지이다. 3) 위에서 살펴본바와 같이 청구인은 주거용으로 사용하고 있었으나 2014. 3. 까지 모두 치워 원상복구할 것이니 이행강제금을 취소나 경감하여 주길바란다. 이 사건 처분은 관련 법규의 제정취지를 살리지 못하고 있는 피청구인의 지나친 처분이며, 한편으로는 특정인을 상대로 한 행정권 남용은 물론 평등권 침해이다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 처분이 납득할 수 없다고 하나 이 사건 토지는 개발제한구역에 있는 토지로 청구인의 위반행위를 적발하고 2012. 12. 18.과 2013. 1. 11. 두차례 시정명령을 하였고 2013. 2. 19. 이행강제금부과를 예고하자 청구인의 자인 청구외 이○○가 피청구인을 찾아와 3개월의 여유를 주면 처리하겠다고 하여 기다려 주었으나 이행하지 않았으며, 다시 청구인이 2013. 9. 5. 피청구인에게 2013. 10.까지 처리하겠다고 하였으나 이행하지 않아 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 2014. 3.경까지 원상복구할 것이라고 하며 이 사건 처분을 취소할 것을 청구하고 있으나 위에서 본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 적법하며, 개발제한특별법 제30조의2제5항의 규정상 이행강제금이 부과된 이후에는 시정명령이 이행된 경우에도 징수하도록 규정하고 있다. 다만, 같은 법 시행령이 2014. 1. 28.에 개정되어 이행강제금 감경기준이 마련되어 있으므로 감경신청이 있는 경우 감경을 검토할 예정이다. 3) 청구인은 생활이 어려워 이행강제금 3,591,000원을 납부할 능력이 없다고 주장하나 이행강제금이 체납되어 체납처분을 하고자 청구인의 재산을 조사한 결과 ○○동 ○○○-00번지의 지상건물과 대지, ○○○-6번지 외 4필지, 도로부지 편입으로 피청구인이 공탁한 보상금 78,000,000원 등 약 13억 원 상당의 재산을 소유하고 있다. 4) 피청구인은 개발제한구역 내 위반건축물에 대한 엄정한 관리를 위하여 개발제한특별법 규정취지와 목적에 따라 청구인의 위법행위에 대한 조사를 통하여 적법타당한 처분을 하였고, 나아가 청구인의 요청에 따라 시정명령 이행에 필요한 충분한 기간을 제공하였다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3.~3의2. 생략 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5.~9. 생략 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤~⑦ 생략 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨~⑩ 생략 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ②~⑦ 생략 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의3(이행강제금 부과 기준에 관한 특례) ① 제41조의2제1항 및 별표 5에도 불구하고 시장·군수·구청장은 2013년 12월 31일 이전에 법 제30조제1항에 따른 위반행위(건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치와 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 자로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 자(제41조의2제2항·제3항 또는 제5항에 따라 이행강제금 부과를 유예받은 자는 제외한다)에 대해서는 2014년 12월 31일까지 별표 5에 따른 이행강제금 금액의 100분의 50을 감경할 수 있다. 1. 2014년 6월 30일 이내에 시장·군수·구청장에게 이행강제금 감경신청을 할 것 2. 해당 건축물 또는 공작물을 2014년 12월 31일까지 자진하여 철거할 것을 서약하고 대집행 비용을 시장·군수·구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장·군수·구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할 납부를 인정할 수 있다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 이행강제금의 감경을 받은 자가 같은 항 제2호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 2015년 2월 28일까지 제2항에 따른 자진 철거 현황 및 대집행 결과를 국토교통부장관에게 제출하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 부칙】 <대통령령 제25129호, 2014.1.28.> 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제36조제2항의 개정규정은 2014년 2월 7일부터 시행한다. 제2조(이행강제금 부과 기준 특례에 관한 적용례) ① 제41조의3의 개정규정은 이 영 시행 당시 이행강제금 부과처분을 받은 자에 대해서도 적용한다. 다만, 종전의 규정에 따라 이행강제금 감경처분을 받은 자에 대하여는 종전의 규정에 따른다. ② 제1항 본문을 적용하는 경우 이 영 시행 당시 이행강제금 부과처분을 받은 자로서 이행강제금을 납부하지 아니한 자로부터 제41조의3제1항제1호의 개정규정에 따라 이행강제금 감경신청을 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금 부과처분을 다시 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인서, 개발제한구역 내 행위조사서, 출장복명서, 자인서, 처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역이고 자연녹지지역이며, 개발제한특별법상 개발제한구역이다. 나) 피청구인은 2012. 11. 19. 청구인이 2006년 이래 사건 토지에 주거용으로 컨테이너를 설치하여 사용하고 있는 사실을 적발하였다. 다) 피청구인은 2012. 12. 18.(시정기간 15일), 2013. 1. 11.(시정기간 10일) 청구인에게 두 차례 원상복구할 것을 계고하였으나 이행하지 않아 2013. 11. 1. 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제30조 및 제30조의2를 종합하면 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있는데, 이러한 명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 컨테이너를 신축이라고 단속하는 것은 납득할 수 없으며, 단속 후 거주할 주택을 마련하여 주거용 살림살이를 모두 치우고 현재 컨테이너에는 아무것도 없음에도 이 사건 처분을 한 것이고, 청구인은 처와 가족 등 4명이 거주하나 청구인과 청구인의 처가 모두 환자이어서 치료비를 감당하기도 힘든 처지임에도 이 사건 처분은 관련 법규의 제정취지를 살리지 못하고 있는 피청구인의 지나친 처분으로 행정권 남용은 물론 평등권 침해라고 주장한다. 4) 살피건대, 개발제한특별법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있고, 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등 개발행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이러한 구역지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 규정되어 있으며, 「건축법」 제20조제3항, 같은 법 시행령 제15조제5항8호에 따르면 컨테이너는 가설건축물이고, 이것을 설치하기 위해서는 시장·군수 등에게 신고한 후 착공하도록 규정하고 있으므로 결국 개발제한구역 내에 가설건축물을 설치하기 위해서는 시장·군수 등에게 허가나 신고를 하고 설치하여야 하는 것이다. 또한, 개발제한특별법 제30조에서 시장·군수·구청장은 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축행위를 한 위반행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있는데, 이때의 시정 내용은 가설건축물의 경우는 건축물의 철거나 이전을 의미하는 것으로 컨테이너를 주거용으로 사용하다가 내부의 물건을 밖으로 꺼내고 주거를 하지 않는 것을 의미하는 것이 아니다. 이 사건에서 청구인은 주거용 컨테이너가 더이상 주거용으로 사용하고 있지 않다고 하나 컨테이너가 철거나 이전이 되지 않고 존재하는 한 이행강제금부과의 대상이 되는 것이고, 같은 법 제30조의2제5항에 따라 이행강제금이 부과된 경우에는 그 후에 위반행위의 시정이 있더라도 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.