이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-4번지 외 10필지(별지목록 참조)의 개발제한구역에 위치하고 있는 ○○자연발생유원지 내 ‘○○○○○○’이라는 영업장(이하 ‘이 사건 영업장’이라 한다)을 운영하는 자로서,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조에 따른 허가를 득하지 아니하고 불법행위를 한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 개발제한구역 내 불법행위 1차 시정명령을 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니하였고, 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인의 불법행위를 추가 적발하여(건축물 건축 26동 927.4㎡, 용도변경 2동 127.75㎡, 토지형질변경 19,424㎡) 시정명령을 통보하였다. 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인은 2013. 7. 15. 피청구인에게 원상복구 기간연장 등을 내용으로 한 의견진술서를 제출하여 피청구인은 2013. 8. 9. 원상복구 기간을 2013. 8. 30.까지로 하여 불법행위 시정명령(건축물 건축 26동 1,816.4㎡, 용도변경 2동 127.75㎡, 토지형질변경 19,424㎡) 최종 통보를 하였다. 청구인은 불법건축물에 대하여 일부 철거 및 용도변경 원상복구를 하였고, 토지형질변경에 대하여는 농지 및 임야를 일부 걷어낸 형식적인 조치를 취하여 모든 불법행위의 시정명령이 최종적으로 이행되지 않아, 피청구인은 2013. 9. 27. 청구인에게 불법행위 미조치 부분(건축물 건축 501.4㎡, 토지형질변경 19,424㎡)에 대한 이행강제금 50,000,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 남편(청구외 ○○○)이 ○○유원지 내 ○○○○○○을 운영하면서 이용자들의 편익을 위해 그늘막 및 주차장의 용도로 단기간 사용하였다. 이 사건 영업장은 1970년 허가를 득하여 현재까지 사용하였고, 1976년 개발제한구역으로 지정되어 모든 행위가 제한되었다. 사용자의 생활변경으로 주차장이나 그늘 쉼터가 부득이 동반되어야 운영할 수 있어 설치나 해체가 용이한 시설로 만들어졌다. 수십 년 동안 행정기관으로부터 계고장을 받으면 원상복구하여 단 한 번도 위법행위를 한 적이 없다. 그러나 운영자이며 행위자인 청구인의 남편이 2013. 1. 외국에 나갔다가 그곳에서 불의의 사고로 사망하였다. 한국으로 와서 장례를 치르고 경황없이 몇 개월을 보냈다. 그동안 피청구인은 실제 행위자의 확인도 없이 청구인의 남편이 사망하였다는 이유로 청구인을 행위자로 하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 형질변경에 대하여 인근에 같은 처분을 받은 ○○○집, ○○농원, ○○ 등은 청구인과 동일한 방법으로 원상복구를 하여 피청구인으로부터 이행강제금 처분을 면책 받았는데, 청구인만 이 부분에 대하여 이행강제금이 부과되었다. 피청구인이 행위자가 아닌 청구인을 만나지 못하여 불법행위 유무에 대하여 설명이나 이해를 구하지 아니하고 일방적으로 이 사건 처분을 하였다고 판단된다. 따라서 이 사건 처분은 행위자가 사망하였는데 배우자라는 이유 하나로 일방적으로 이행강제금을 부과하였고, 같은 사람이 동일한 장비로 원상복구를 한 것에 대해 다른 결정을 내린 처분이므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다 할 것이다. 3) 이 사건 처분은 남편이 살아있었던 2012. 10. 조사되었고, 2013. 2. 남편이 외국에서 사망한 뒤 9개월만에 행해진 사항이다. 피청구인이 보낸 모든 서류는 영업장으로 배달되어 청구인은 남편의 사후수습 및 제반문제로 한번도 직접 수령하거나 보지 못하였다. 탄원서에도 서명하지 않았으며 의견진술서도 직원이 주민들과 함께 작성하여 낸 것으로 알고 있다. 평소 피청구인은 원상복구가 미진하면 재지시 하였고, 이에 이행강제금을 부과하지 않았다. 그런데 이번 경우는 조사 및 사진촬영 등 평소와 다름없이 진행되었고 재지시 사항도 없었으나, 이후 이행강제금이 부과된 내역을 파악하고서야 자의적 판단으로 행하여진 것이라 생각된다. 시청에 찾아가 담당자에게 이의를 제기하고 형질변경만이라도 취소 해줄 것을 요구하였지만 행정심판 외에 다른 방법이 없다는 취지의 답변만 들었다. 동일인이 같은 장비로 한 형질변경 원상복구에 대해 이행강제금이 부과되지 않은 ○○농원, ○○, ○○○집 등 타업소와 원상복구의 해석이 다른 것은 이해할 수 없다. 사법기관의 조사에도 원상복구 자료를 모두 제출하여 약식기소 되었고 벌금으로 처분 받았다. 이 사건 영업장은 자연발생유원지로 피청구인이 공동 화장실도 여러 곳에 만들어 이용객이 사용할 정도로 시민들의 휴식처이다. 개발제한특별법에 저촉되어 행정기관, 청구인 모두 피해자이지만 이행강제금 부과는 처음이다. 4) 남편이 외국에서 사망하여 시신의 국내이송, 제반사항 등 많은 어려움을 해결하는 것에 정신없이 수개월을 보냈고, 이로 인해 얻은 병으로 귀와 눈에 이상이 생겨 지금도 치료 중이고, 영업장에 나오지 못해 계고서 등 행정기관의 조치 서류를 한번도 받지 못하였다. 청구인이 행하지 않은 남편의 행위에 대하여 부과된 이행강제금, 동일인이 같은 날 같은 장비로 형질변경에 대한 원상복구에 대해 자의적 판단으로 원상복구의 해석을 달리 결정하여 부과된 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 영업장은 매년 행락철 ○○지역의 불법행위가 상습적으로 재발되고 있는 자연발생유원지 내에 위치하고 있고 피청구인은 상습·고질적으로 재현되고 있는 ○○유원지 일원에 대하여 2012년 불법행위 일제조사 후 이행강제금을 부과한 바 있으며, 같은 해 10. 23. ~ 10. 31. ○○유원지 일원의 영업장 36개소에 대한 불법행위 재발생 여부에 대한 일제조사를 실시하였다. 일제조사를 통해 청구인의 영업장은 물론 ○○면 일원 34개 업소의 불법행위가 적발되어 행정조사 등 준비기간을 거쳐 2012. 12. 3. 개발제한구역 내 불법행위 원상복구 계고 통보를 하였으나, 유원지 특성상 동절기에는 영업장을 운영하지 않는 점을 감안하여 후속 행정처분을 일시 중단하였다. 2013년 행락철을 맞아 유원지 업소들의 영업개시 움직임에 따라 2013. 4. 17. ~ 4. 24. 불법행위의 변경사항을 일제조사하여 청구인의 불법행위를 확인한 후, 불법행위 업소 32개소에 대해 2013. 5. 22. 시정명령하여 원상복구 하도록 하였다. 그러나 불법행위 시정명령 계고 및 추가 시정명령에도 불구하고 청구인은 완전 원상복구를 이행하지 아니하여 피청구인은 2013. 6. 11. 사법기관에 고발조치 하였으며, 개발제한특별법 제30조의2 및「건축법」제80조 규정에 따라 2013. 6. 19. 이행강제금 부과 예고를 하였다. 이후, 청구인을 포함한 불법행위 업소들이 2013. 7. 24. 원상복구 연장 및 불법행위 재조사를 요구하는 개별의견진술서 및 집단탄원서를 제출하여 피청구인은 2013. 7. 29. ~ 8. 2. 불법행위 업소 32개소에 대한 불법내용 재확인 결과, 청구인을 포함한 27개 업소에서 기존 불법행위에 추가로 불법시설물 등을 설치하는 행위를 확인하여 사법기관에 추가고발 하였다. 다만, 자진철거 기간연장 탄원에 대하여는 고액의 이행강제금 부과보다는 자진철거를 유도하고자 자진철거 기한을 2013. 8. 30.까지로 하여 시정명령 최종통지 하여 청구인을 포함한 불법행위 업소들의 의견을 충분히 수렴하였음에도 최종 원상복구 만료일 이후인 2013. 9. 3. ~ 9. 13. 대부분 원상복구가 이행되지 아니하여 2013. 9. 27. 개발제한특별법 제30조의2 및「건축법」제80조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 2013. 7. 19.까지 의견진술 하도록 이행강제금 부과 예고 통보를 하였고, 이에 청구인은 2013. 7. 15. 의견진술서에 이의없음을 표기하고, 개인사정으로 원상복구 기간을 연장하여 달라는 의견을 제출하였다. 이는 청구인의 행위가 불법임을 스스로 인정하고 원상복구 의무의 당위성에 대하여 피력한 것이라 할 것이다. 또한, 청구인은 ○○○(청구인의 남편)가 2013. 1. 불의의 사고로 사망하여 행위자 확인도 없이 배우자라는 이유로 일방적으로 이행강제금을 부과하였다고 주장하고 있으나, 이 사건 불법행위는 2012. 10. 23. ~ 10. 31. 실시한 ○○자연발생유원지 불법행위 일제조사 시 적발한 사항이고 현장조사 시 청구인이 실질적인 행위자로 조사되어 2012. 12. 3. 원상복구 계고 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 청구인은 같은 사람이 동일한 장비를 가지고 원상복구 한 것에 대해 피청구인이 다른 결정(다른 업소는 이행강제금 미부과)을 한 것이 부당하다고 주장하나, 청구인 업소와 유사하게 형식적으로 원상복구한 타 업소에 대하여도 동일하게 부과한 바 있으며, 청구인의 불법행위는 개발제한구역의 과도한 훼손을 수반하고 영리를 목적으로 개발제한구역 내 지목상 전, 임야의 토지를 운동장, 주차장 등으로 불법 토지형질변경하였으며 불법시설물을 대규모로 설치하여 자신의 영업에 활용하였다. 토지형질변경 부분을 원상복구하였다는 청구인의 주장에 대해 피청구인의 현장확인 결과, 지목이 전인 ○○면 ○○리 ○○-5, ○○-00 토지와 지목이 임야인 산 ○○-5 토지는 수목식재 등의 복구가 아닌 토지 상부만 일부 걷어낸 형식적인 복구(운동장으로 즉시변경이 가능한 정도의 경운(耕耘))이다. 피청구인은 농지일 경우 농작물을 심어 자랄 수 있는지 경운 깊이 정도, 행위자의 복구의지 판단, 임야의 경우 수목식재 등 적지복구상태 확인 등 종합적으로 판단하여 부과기준을 정하고 이를 최종 확인하여 이행강제금을 부과한 것이다. 참고로 ○○면 자연발생유원지 일원 대다수 업소에서 이행강제금 부과를 피하기 위하여 형식적인 경운 등으로 조치하고, 다시 운동장 등으로 재영업을 계속하여 피청구인으로부터 추가 원상복구 명령을 받은 바 있다. 현재 청구인은 이행강제금 부과 당시 경운보다 더 깊게 경운하여 행정심판을 제기한 것으로 판단된다. 또한, 청구인의 불법행위에 대하여 자진철거한 시설물 일부를 제외한 불법건축, 토지형질변경 부분의 이행강제금 산출결과 550,599,000원이 산출되어 개발제한특별법 시행령 제41조의2제1항별표5 규정에 따라 이행강제금 산정금액이 5천만 원을 초과할 경우에는 5천만 원을 부과하도록 규정하고 있어 최고한도액인 5천만 원을 부과하게 된 것이다. 4) 청구인에게 불법행위에 대하여 수차례 시정명령 계고, 추가·변경 시정명령, 사법기관 고발, 이행강제금 부과 예고 및 의견진술 실시, 의견사항 반영(원상복구 기한 연장), 시정명령 최종 통보 등 충분한 기회 및 기한을 부여하였음에도 이행되지 않았다는 사실과 청구인이 스스로 제출한 의견진술서상 원상복구 이행확약에 따라 지정기일이 지났음에도 불법행위에 대한 완전복구가 이행되지 않았으며, 토지형질변경의 경우 형식적인 복구 후 재영업하기 위한 사실상 원상복구로 볼 수 없어 당초부터 원상복구 이행 의지보다는 상업적 영업이익을 지속하기 위한 활용의 수단과 함께 행정처분을 기만하는 처사로서 도시의 무질서한 확산방지를 실현하고 불법행위근절을 위해 반드시 필요한 행정처분의 일환인 이 사건 처분은 적법하고, 청구인이 검찰로부터 구약식 벌금 1,000만원 처분을 받은 바 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 자 2. 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표5] <개정 2009. 8. 5.> 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541769"></img> 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 【행정심판법】 제57조(서류의 송달) 이 법에 따른 서류의 송달에 관하여는 「민사소송법」 중 송달에 관한 규정을 준용한다. 【민사소송법】 제183조(송달장소) ① 송달은 받을 사람의 주소·거소·영업소 또는 사무소(이하 "주소등"이라 한다)에서 한다. 다만, 법정대리인에게 할 송달은 본인의 영업소나 사무소에서도 할 수 있다. ②제1항의 장소를 알지 못하거나 그 장소에서 송달할 수 없는 때에는 송달받을 사람이 고용·위임 그 밖에 법률상 행위로 취업하고 있는 다른 사람의 주소등(이하 "근무장소"라 한다)에서 송달할 수 있다. ③송달받을 사람의 주소등 또는 근무장소가 국내에 없거나 알 수 없는 때에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ④주소등 또는 근무장소가 있는 사람의 경우에도 송달받기를 거부하지 아니하면 만나는 장소에서 송달할 수 있다. 제186조(보충송달·유치송달) ① 근무장소 외의 송달할 장소에서 송달받을 사람을 만나지 못한 때에는 그 사무원, 피용자(被用者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람에게 서류를 교부할 수 있다. ②근무장소에서 송달받을 사람을 만나지 못한 때에는 제183조제2항의 다른 사람 또는 그 법정대리인이나 피용자 그 밖의 종업원으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람이 서류의 수령을 거부하지 아니하면 그에게 서류를 교부할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발제한구역내 불법행위 시정명령 공문, 이행강제금 부과 계고 공문, 의견진술서, 시정명령 및 이행강제금 부과 연장 공문, 이 사건 처분서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-4번지 외 10필지(별지목록 참조)의 개발제한구역에 위치하고 있는 ○○자연발생유원지 내 ‘○○○○○○’이라는 영업장을 운영하는 자로서, 개발제한특별법 제12조에 따른 허가를 득하지 아니하고 불법 행위(건축물 건축 20동 744㎡, 토지형질변경 18,504㎡)한 사실이 적발되었다. 나) 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 개발제한구역내 불법행위 1차 시정명령을 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니하였고, 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인의 불법행위를 추가 적발하여(건축물 건축 26동 927.4㎡, 용도변경 2동 127.75㎡, 토지형질변경 19,424㎡) 시정명령을 통보하였다. 다) 피청구인은 2013. 6. 19. 청구인에게 이행강제금 부과 예고를 하였고, 청구인은 2013. 7. 15. 피청구인에게 원상복구 기간연장 등을 내용으로 한 의견진술서를 제출하여 피청구인은 2013. 8. 9. 원상복구 기간을 2013. 8. 30.까지로 하여 불법행위 시정명령(건축물 건축 26동 1,816.4㎡, 용도변경 2동 127.75㎡, 토지형질변경 19,424㎡) 최종 통보를 하였다. 라) 청구인은 불법건축물에 대하여 일부 철거 및 용도변경 원상복구를 하였고, 토지형질변경에 대하여는 농지 및 임야를 일부 걷어낸 형식적인 조치만을 취하여 모든 불법행위의 시정명령이 최종적으로 이행되지 않아, 피청구인은 2013. 9. 27. 청구인에게 불법행위 미조치 부분(건축물 건축 501.4㎡, 토지형질변경 19,424㎡)에 대한 이행강제금 50,000,000원을 부과 처분 하였다. 마) 한편, 피청구인은 청구인에게 이 사건 행정처분서들을 송달하였으나, 모두 직장동료가 수령하였고, 청구인은 2013. 9. 12. 의정부지방검찰청으로부터 개발제한특별법 및「건축법」위반으로 구약식 벌금 1,000만 원 처분을 받았다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군 계획사업의 시행을 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제30조 및 제30조의2를 종합하면 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경의 시행을 한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 ‘시정명령’이라 한다)할 수 있는데, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 피청구인이 발송한 모든 서류는 영업장으로 송달되어 청구인은 남편의 사후수습 문제 등으로 직접 수령하지 못하였고, 의견진술서 또한 직원이 작성하여 제출한 것으로 행위자의 확인도 없이 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 가) 「행정심판법」제57조에 따르면 서류의 송달에 관하여는「민사소송법」중 송달에 관한 규정을 준용하고 있고,「민사소송법」제186조제2항에 따르면 근무장소에서 송달받을 사람을 만나지 못한 때에는 제183조제2항의 다른 사람 또는 그 법정대리인이나 피용자 그 밖의 종업원으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람이 서류의 수령을 거부하지 아니하면 그에게 서류를 교부할 수 있다고 규정하고 있다. 상대방 있는 의사표시는 그 통지가 상대방에게 도달한 때 효력이 생기는 것이고(민법 제111조 제1항), 여기서 도달이라 함은 사회통념상 상대방이 통지의 내용을 알 수 있는 객관적 상태에 놓여 있는 경우를 가리키는 것으로서, 상대방이 통지를 현실적으로 수령하거나 통지의 내용을 알 것까지는 필요로 하지 않는 것이므로 (대법원 1983. 8. 23. 선고 82다카439 판결 등 참조), 상대방이 정당한 사유 없이 통지의 수령을 거절한 경우에는 상대방이 그 통지의 내용을 알 수 있는 객관적 상태에 놓여 있는 때에 의사표시의 효력이 생기는 것(대법원 2008.06.12. 선고 2008다19973 판결)인바, 이 사건에서 피청구인은 2013. 5. 22.자 불법행위 추가 시정명령 통지서, 2013. 6. 19.자 이행강제금 부과 예고 통지서 모두 청구인을 수취인으로 발송하였는데, 우편물 등기조회서에 청구인의 회사동료가 위 통지서를 모두 수령한 것으로 확인되고, 또한, 「민사소송법」제186조제2항에서 근무장소에서 송달받을 사람을 만나지 못한 때에는 제183조제2항의 다른 사람 또는 그 법정대리인이나 피용자 그 밖의 종업원으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람이 서류의 수령을 거부하지 아니하면 그에게 서류를 교부할 수 있다고 규정하는 있는 것을 고려해 볼 때, 이 사건 통지는 적법하게 송달되었다고 봄이 타당하다. 나) 또한, 청구인은 의견진술서도 직원이 작성하여 제출한 것으로 피청구인이 행위자의 확인도 없이 이 사건 처분을 하였다고 주장하고 있으나, 청구인 명의로 제출된 의견진술서에 불법건축물에 대하여 이의 없으며 향후 원상복구를 할 예정이니 기간 연장을 부탁한다는 의견과 서명란에 청구인의 성(姓)을 적시하여 제출하였으며, 청구인 명의의 의견제출이 있은 2013. 7. 15. 이후 2013. 8. 9. 불법행위 시정명령 최종 통보에 이어 이 사건 처분일인 2013. 9. 27.까지 2개월 보름이 지나도록 이에 대한 이의신청이 없었다는 점에서 청구인의 주장은 설득력이 없어 보인다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. [별지] ○○시 ○○면 ○○리 ○○-4번지 외 10필지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541773"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541771"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541775"></img>